Situación y perspectivas fiscales del Gobierno de la República para 2023
DFOE-FIP-MTR-00033-2022
26 de setiembre de 2022
5 minutos de lecturaSe observa un mejoramiento fiscal en 2022 de acuerdo con las cifras incluidas en el Presupuesto por el Ministerio de Hacienda y la evolución de la deuda consolidada, que se espera continúe en 2023 y años subsiguientes. No obstante, descensos en el gasto primario reducen espacio fiscal para la gestión pública.
Es indispensable consolidar y hacer permanente la mejoría observada en las cuentas fiscales en 2022, según cifras del Ministerio de Hacienda, para años subsiguientes.
Por primera vez en muchos años, el presupuesto del 2023 prevé superávit primario[1], por el orden de ¢734 mil millones, un 1,5% del PIB. Para 2022, si se parte de la estimación revisada de ingresos presentada en la Exposición de Motivos, y el gasto primario contenido en el presupuesto actual según ese mismo documento[2], se visualiza un superávit primario de ¢331 mil millones (0,8% del PIB). No obstante, obligaciones pendientes o contingentes pueden modificar estas previsiones.
En cuanto al déficit financiero, se presupuesta para 2023 —según resta de ingresos totales (sin financiamiento) y gastos totales (sin amortización)— en ¢1.746 miles de millones, un 3,7% del PIB, por ¢1.885 miles de millones en 2022 (4,3% del PIB). Así, el déficit financiero baja un poco menos de lo que supone el aumento en superávit primario, debido a que el presupuesto para pagos de interés crece de 5,0% a 5,2% del PIB.
En consecuencia, la proyección para 2023 es cierta mejora en el resultado financiero. En cuanto al peso de los intereses, el BCCR consideró en el Informe de Política Monetaria de Julio 2022 que podrían reducirse a 4,7% del PIB, incorporando similares elementos que los del Proyecto de Presupuesto (principalmente la disponibilidad de créditos externos de apoyo presupuestario y títulos valores internacionales). La evolución de esta variable puede depender de la concreción de esas medidas.
La tendencia del déficit en medición anual móvil (es decir, últimos 12 meses o 4 trimestres), se presenta en el Gráfico 1. La baja del déficit primario y el financiero que se ha observado desde el segundo trimestre del 2021 continuaría, aunque a un ritmo menor, según supone este ejercicio con información del Proyecto de Presupuesto.
Gráfico N.° 1
Gobierno de la República: Déficit financiero, déficit primario y gasto en intereses
en suma anual por trimestres,
IV trimestre 2015 - II trimestre 2022 y proyección al IV trimestre 2023
—% del PIB—
El crecimiento nominal del PIB, por causa de la inflación y mayor producción, reduce el cociente deuda/PIB, y permite un retorno más rápido a situaciones con cierta holgura fiscal[3]. Este fenómeno en el 2022 está contribuyendo a una reducción en dicho cociente deuda/PIB, y también de intereses/PIB, lo cual es acorde con la proyección del BCCR anteriormente citada y los valores observados en la deuda[4] .
No obstante, aproximadamente la mitad de los pasivos están denominados en otra moneda distinta del colón, por lo que está expuesta a fluctuaciones en sus valores, como se manifestó en la primera mitad del año, con aumentos considerables en el saldo.
Es necesario que se mantenga la tendencia hacia la sostenibilidad fiscal, con suficiente superávit primario o preferiblemente una reducción del gasto de intereses, dadas las necesidades de generar espacio fiscal para la atención de las demandas ciudadanas, con menos estrés en la gestión de las finanzas públicas.
Los ingresos se han estado recuperando, el gasto primario sigue disminuyendo, al igual que el déficit primario, mientras los intereses aumentan.
Los ingresos del Gobierno de la República superan en 2022 los niveles anteriores a la crisis del 2020, en buena medida producto de las reformas operadas mediante ley 9635 de 3 de diciembre de 2018. Los gastos primarios están igualmente en magnitudes mínimas y con tendencia a bajar más, en cociente del PIB, especialmente en razón de la regla fiscal de la mencionada ley, de lo cual se deriva una perspectiva fiscal positiva.[5]
El ajuste se ha estado concentrando en el superávit primario, y si bien la recuperación de ingresos ha permitido acelerar el proceso, el peso de los intereses debería disminuir paralelamente[6]. Se plantea así el reto de bajar estos últimos; de otra forma la gestión pública podría sufrir menoscabo en el mediano plazo, de seguir en descenso el gasto primario, tanto corriente como de capital. Aun cuando esta limitación presupuestaria constituye, a primera vista, una oportunidad para procurar cambios en el modo de operación de las entidades estatales, hacia mayor eficiencia, cada baja sucesiva del gasto puede hacer más difícil el sostenimiento de los servicios.
Gráfico N.° 2
Gobierno de la República: Ingresos y gasto primario en suma anual por trimestres,
IV trimestre 2015 - II trimestre 2022 y proyección al IV trimestre 2023
—% del PIB—
Obligaciones no atendidas reclaman un espacio fiscal inexistente.
A lo largo de los años, el Presupuesto ha dejado parcialmente desatendidas o demoradas obligaciones que presentan entidades y personas o situaciones. La Contraloría ha documentado ampliamente la brecha en la provisión de los servicios públicos en materia de cobertura, eficiencia con enfoque hacia la persona usuaria y resiliencia[6].
Aunado a lo anterior, la presión de las demandas ciudadanas, del mismo modo que los determinantes como el cambio climático, el cambio demográfico o la urbanización acelerada, impactan fuertemente las cuentas fiscales en el mediano plazo.
Por ejemplo, la Contraloría General ya había advertido sobre los retos que demanda la atención con recursos públicos de los desastres generados por el aumento en la frecuencia de los eventos hidrometeorológicos extremos producto del cambio climático[8]. Asimismo, advirtió sobre la evolución demográfica del país, y el impacto que el envejecimiento de la población tendría sobre el gasto en salud y pensiones[9]. En relación con este último, toma especial relevancia el crecimiento de los saldos adeudados a la CCSS por parte del gobierno, siendo que dicha institución mantiene cobros sustanciales, de al menos ¢2,4 billones aún no reconocidos por el Ministerio de Hacienda[10].
Descensos en el gasto primario que reducen cada vez más el espacio fiscal para la gestión, imponen la necesidad de adaptación de la gestión pública hacia modelos mucho más integrados, que generen mayor eficiencia en el uso de los recursos públicos. Asimismo es imperativa la búsqueda de espacio fiscal en la reducción del peso de la deuda y sus intereses.
[1] La última vez que el presupuesto inicial fue aprobado con superávit primario fue en el año 2009.[2] No se consideran eventuales erogaciones financiadas con créditos externos para proyectos específicos, y otras causas de ampliación del monto autorizado.[3] También se han sugerido mediciones del déficit financiero que tomen en cuenta estos elementos, al menos en el caso de la inflación. Véase, por ejemplo, Tanzi V., M. I. Blejer, M. O. Teijeiro, Effects of Inflation on Measurement of Fiscal Deficits: Conventional versus Operational Measures, en: M. I. Blejer and A. Cheasty (eds.), How to Measure the Fiscal Deficit, IMF, Washington, 1993. En nuestro país se puso en ejecución la ley 8255 de 2 de mayo de 2002 bajo esa perspectiva. La estabilidad en componentes del gasto nominal como las remuneraciones, frente al crecimiento y la inflación, también contribuyen al ajuste fiscal.[4] El saldo en colones se ha mantenido estable por varios meses, con cierta baja después de mayo. Con lo cual, una posible reducción del indicador deuda/PIB para el año 2022 —ya adelantada por el Informe de Política Monetaria del BCCR en abril pasado— es conforme con la evolución de ese indicador, aunque el servicio de la deuda en el 2023 podría requerir un aumento transitorio a fines del ejercicio. Es importante también mantener una holgura en esta partida, dados los incrementos en tasa de interés que se han estado experimentando durante el 2022.[5] Momentáneamente, las calificadoras de riesgo mantienen la calificación del país en grado “estable”. Por otra parte, el Marco Fiscal y Presupuestario de Mediano Plazo prevé la continuación de este proceso de rebaja del gasto primario, en al menos un punto adicional del PIB para 2027, incluso bajo la mejoría fiscal prevista que redujera el pago de intereses de la deuda. Los gastos corrientes primarios, según este documento, bajarían al menos dos puntos del PIB entre 2022 y 2027.[6] El crecimiento del PIB causa una reducción de una magnitud en cociente/PIB entre un año y el siguiente, específicamente de la deuda, mientras los intereses la aumentan. Las tasas de crecimiento nominal del PIB han permitido también reducciones adicionales del valor relativo de la deuda.[7] DFOE-FIP-OS-00003-2022 Gestión financiera integrada: una condición necesaria para la mejora de los servicios públicos.[8] DFOE-AE-OS-00001-2017 Presión sobre la Hacienda Pública en un contexto de variabilidad y cambio climático: desafíos para mejorar las condiciones presentes y reducir los impactos futuros.[9] Impacto Fiscal del Cambio Demográfico: Retos para una Costa Rica que envejece. DFOE-SAF-OS-00001-2019.[10] Incertidumbre sobre la determinación de la deuda del Estado con la Caja Costarricense de Seguro Social. DFOE-BIS-MTR-00002-2022 de 31 de agosto de 2022.