Resultado Financiero del Sector Público en 2020
#MonitoreoCGR-MA2020 N.° 12
30 de abril de 2021
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2020 fue un año crítico para las finanzas públicas, y el retorno a la estabilidad demanda un nuevo modelo de gestión financiera pública
El año 2020 fue crítico para el Gobierno Central, así lo revelan todos los indicadores financieros.
A mediados de año, con la pandemia de la covid-19 impactando en pleno sobre la economía y las variables fiscales, la Contraloría presentó una nota sobre el acrecentamiento de los riesgos fiscales, con base en un grupo de indicadores que ha venido incluyendo en informes anuales.[1] Aun cuando la situación de los impuestos, la deuda y el déficit financiero fue atemperada conforme avanzaron los meses, y se revisaron al alza las estadísticas del PIB, el desbalance fiscal superó a los experimentados en mucho tiempo, en un contexto en que la contracción de la economía contribuyó a agravar los valores relativos de déficit (8,1%) y deuda (67,5%), muy por encima de los niveles de sostenibilidad que puede gestionar el país y de los que se esperaba ir alcanzando conforme a las reformas administrativas y legales del año 2018.
El gráfico 1 presenta la recaudación de ingresos y los gastos primarios, en donde el 2020 destaca por el bajo nivel de los primeros. En 2019 se empezó a percibir el rendimiento de la Ley 9635 de 03 de diciembre del 2018, pero los gastos primarios se incrementaron por mayores transferencias al sector público, donde, además de transferencias de capital a CONAVI -que habían sido disminuidas durante el 2018-, destacan en esa evolución la CCSS por la cuota estatal al régimen de IVM y las Juntas de Educación.[2] El difícil control de las transferencias al Sector Público ha sido señalado por anteriores informes del órgano contralor en forma reiterada, y la emisión del Decreto 42798-H de 08 de enero del 2021, se dispone para refrenar el crecimiento de las corrientes a mediano plazo.[3]
Gráfico N° 1
Gobierno Central: Gastos primarios e ingresos totales, 2010-2020
-porcentajes del PIB-
Por otra parte, indicadores como el déficit primario, el servicio de intereses y otros, se observan en el gráfico 2 como expresiones adicionales de un desequilibrio significativo y creciente. Todos estos conceptos siguieron en aumento, mientras la holgura o margen que el crecimiento del PIB (nominal) tenía sobre la tasa implícita de interés -antes muy escaso- se volvió negativo en los últimos ejercicios.[4] El equilibrio primario hubiera permitido en el pasado estabilizar la deuda/PIB, pero la condición es ahora mucho más seria, pues se precisa un superávit primario, a no ser que la tasa de interés pueda ser reducida en forma apreciable. En ambas dimensiones (intereses y déficit primario) debe realizarse el ajuste fiscal en el futuro cercano, pues la magnitud del cambio requerido solamente en el déficit primario dificultaría o demoraría el retorno a la sostenibilidad.[5]
Gráfico N° 2
Gobierno Central: Déficit y gasto en intereses, 2010 2020
-porcentajes-
Concomitantemente, el cociente deuda/PIB aumentó 11 puntos en el 2020, desde 56,5% a 67,5%, tras haberlo hecho casi 5 puntos en 2018 y en 2019, cuando ya tendía a alejarse del límite natural[6]. Las medidas propuestas por la administración se enfocan en varios proyectos de ley que, por un lado, agregarían más ingresos, así como de ordenamiento de gasto (como el de Empleo Público).
La crisis financiera del Gobierno Central se desborda hacia otras instituciones públicas.
Grupos institucionales que han dependido de transferencias del Gobierno Central sufrieron una baja adicional de ingresos, como es el caso de los órganos desconcentrados, pero también los gobiernos locales y las instituciones descentralizadas no empresariales, con lo cual el Gobierno General sufrió un deterioro más amplio en el indicador de déficit, en sus diferentes acepciones: corriente, primario o financiero.
Cuadro N° 1
Sector Público: Déficit (-) o Superávit (+) financiero 2018-2020
-millones de colones y porcentajes del PIB-
Los Órganos Desconcentrados, muestran un considerable déficit financiero en el 2020, por incidencia directa de menores subvenciones del Gobierno Central. En términos de Gobierno de la República (esto es, Gobierno Central y Órganos Desconcentrados en su conjunto), el déficit financiero alcanzó un 8,6%, frente a 6,6% en 2019. En el Gobierno General, el aumento es aún mayor, desde 5,3% a 9,3%, explicado en los resultados corrientes, donde el ahorro se redujo en 3,3 puntos porcentuales (menos ingresos y más gasto), y otro tanto en las transacciones financieras menos recuperaciones.
Tanto los ingresos como los egresos de los diversos grupos institucionales muestran disminuciones durante el año 2020; como salvedad, las Instituciones Descentralizadas No Empresariales aumentaron el gasto, tanto transferencias corrientes al sector privado como formación de capital de la CCSS.[7]
En contraste, destacan las Empresas Públicas No Financieras con un mayor superávit financiero, el cual se mantiene incluso sin considerar la compra y venta de combustibles fósiles. Se explica en parte este superávit por una menor inversión física de la ESPH, en alrededor de ¢80 mil millones, así como por una mayor estabilidad de los ingresos de este grupo, donde la reducción de los ingresos estuvo concentrada en algunas entidades y fue acompañada en la misma dirección por los gastos asociados. El destino del superávit se asocia a mayor amortización de deuda de tales empresas, particularmente las del Grupo ICE.
Por su parte, las Instituciones Públicas Financieras observaron una disminución en intereses, tanto en ingresos como en gastos, con un resultado levemente inferior en superávit financiero.
Fue así como el Sector Público No Financiero, el Sector Público y el denominado Sector Público Combinado finalizaron el año con sensible aumento del déficit financiero[8].
La situación financiera del Gobierno Central y su conexión e incidencia en el resto del sector público refuerzan la necesidad de implementar un nuevo modelo de gestión financiera pública.
Se trata de un modelo de gestión financiera que contribuya de la mejor manera posible a la estabilidad macroeconómica de mediano plazo y a la sostenibilidad fiscal, mediante la integración de la totalidad del sector público costarricense en materias como Presupuesto (en sus diversas etapas), Recaudación, Inversión y Unidad de Caja.
En esa dirección la Contraloría ha venido impulsando una agenda que se ha concretado en legislación como la N° 9524 de 07 de marzo de 2018 -que dispuso la incorporación de los órganos desconcentrados al Presupuesto Nacional- y la N° 9696 de 11 de junio de 2019 -que reformó el artículo 176 constitucional para una mayor transparencia, sostenibilidad y plurianualidad de los presupuestos-, así como en sus diferentes informes. Y en la misma dirección, en el marco de sus objetivos y alcances, apunta el proyecto de Hacienda Digital para el Bicentenario, del Poder Ejecutivo.[9]
Complementariamente, existen iniciativas en el ámbito de la política tributaria dirigidas a alivianar el peso del déficit fiscal, como los proyectos de ley numerados 22.369, 22.382 y 22.383 en materia de impuestos directos a los ingresos y la propiedad, y el 22.384 relativo a aportes de empresas públicas.
En conclusión, el mayor déficit financiero, atribuible en gran medida a la coyuntura económica, exige un ajuste fiscal paulatino pero sostenido conforme la economía se recupera. 2020 fue un año crítico para las finanzas públicas, y el retorno a la estabilidad demanda de una visión integral de la gestión pública que responda a estándares y mejores prácticas de gestión financiera de todos los actores institucionales.
[1] Impacto de la pandemia sobre los riesgos fiscales. 15 de junio del 2020. Disponible en:https://sites.google.com/cgr.go.cr/covid-19/reflexionescgr/impacto-de-la-pandemia-sobre-los-riesgos-fiscales[2] Memoria Anual 2019, pp. 117, 130. Los ingresos alcanzaron en 2019 un 14,3% del PIB, pero se presentaron circunstancias no repetitivas, como la amnistía fiscal y una recuperación de inversiones. No obstante, otros efectos de la Ley 9635 son permanentes y algunos aún están en tránsito hacia su plena efectividad. La cuota estatal a IVM fue incrementada según acuerdo tomado en sesión 8856 de 28 de julio de 2016, para “el financiamiento de las pensiones mínimas que otorgue el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte en aquellos casos donde la pensión resultante es menor al monto mínimo vigente. Este financiamiento formará parte de la cuota del Estado como tal.” Como puede observarse, su fin es específico para pensiones mínimas del sistema IVM; no obstante, otros regímenes, como los de Capitalización del Magisterio Nacional y el del Poder Judicial, también reciben dichos incrementos, siendo entonces razonable precisar mejor la cuota estatal que les corresponde.[3] Véase al respecto Impacto del Decreto N° 42798-H en la tendencia del gasto, del 09 de febrero de 2021, disponible en:https://sites.google.com/cgr.go.cr/monitoreocgr/2021/monitoreocgr-pp2021/monitoreo-pp05. No obstante, el control de las transferencias pasa por el origen del gasto a financiar, principalmente remuneraciones, para lo cual es necesario aprobar las reformas que permitan unificar los sistemas salariales del sector público.[4] Para que la deuda en valor nominal no aumente, los intereses de la deuda se estarían atendiendo con superávit primario. Pero si el PIB aumenta, la deuda nominal también podría aumentar sin alterar el cociente deuda/PIB. Así, el crecimiento del PIB ofreció, durante muchos años, un contrapeso al pago de intereses, con lo cual no se precisaba superávit primario para estabilizar el citado cociente, situación que cambió a mediados del pasado decenio. El año 2020 es muy atípico, con lo que debe esperarse un retorno a valores menos negativos, pero la necesidad de un superávit primario se ha vuelto insoslayable.[5] En relación con ambos gráficos, la liquidación del presupuesto del 2020 omite una considerable magnitud de transferencias que regularmente se registran como gasto ejecutado (devengado), incurridas con la CCSS, en carácter de subvención para la atención de salud a población cubierta por el Estado, y otros conceptos. El total de estas sumas alcanza a ¢144,8 miles de millones, lo que supondría un déficit primario y financiero, así como gasto de transferencias, mayores a los que se presentan en este reseña (en 0,4% del PIB). La disminución del PIB en 2020 incide sobre los indicadores (por ejemplo, el gasto corriente primario disminuye en términos absolutos pero aumenta como porcentaje del PIB), con lo cual la futura evolución de la economía constituye parte fundamental de la sostenibilidad.[6] Como endeudamiento no registrado, el Ministerio de Hacienda considera aproximadamente ¢1,9 billones no conciliados con la CCSS, contemplados en acuerdo marco con la institución para conciliar y atender esta deuda, comunicado el 31 de julio del 2020 por la Presidencia de la República.[7] Las instituciones de Gobierno General como un todo, acrecentaron las transferencias corrientes al sector privado distintas de pensiones y jubilaciones, de ¢675 mil millones a ¢871 mil millones, un aumento de ¢196 mil millones (y casi ¢10 mil millones más de capital). Por su parte, las pensiones y jubilaciones aumentaron en ¢119 mil millones, con ¢ 10 mil millones más en las no contributivas. El Gobierno Central y las Instituciones Descentralizadas presentan ese incremento en transferencias, y el primero sufrió un considerable aumento en el déficit financiero consolidado, como se observa en el cuadro 1; es decir, la merma de ingresos se acompañó de restricción en desembolsos a otras instituciones y órganos.[8] En forma bastante general, los ingresos del sector público se redujeron durante el año 2020, como también disminuyeron los gastos totales, con particularidad de las transferencias desde Gobierno General hacia el sector privado, que aumentaron cerca de ¢200 mil millones (disminuyen en empresas públicas, en específico los premios de lotería de la Junta de Protección Social).[9] Puede mencionarse, también, la Ley 9371 de 28 de junio de 2016 (Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos), también de iniciativa oficial, que dispuso dos años para dar uso a los superávits libres sujetos al principio de caja única, o en caso contrario su retorno al Presupuesto Nacional, lo que se ha materializado en 2019 y 2020.