Situación del Sector Descentralizado
al primer semestre 2020
#MonitoreoCGR-EFP2020 N.° 15
20 de agosto de 2020
5 minutos de lecturaAl primer semestre 2020, se profundizan los efectos de la desaceleración económica en los presupuestos del Sector Descentralizado
La desaceleración económica provoca que la recaudación de ingresos corrientes del Sector Descentralizado se deteriore aún más en el segundo trimestre 2020.
Los efectos de la desaceleración económica se empiezan a evidenciar en la recaudación de los ingresos corrientes del Sector Descentralizado, los cuales presentan una reducción de ¢480.679[1] millones (6,9%), contrario al comportamiento del periodo 2016-2019 donde se vislumbraba un crecimiento en este rubro[2]. Cabe mencionar que si bien desde el primer trimestre del año 2020 se veía una reducción en los ingresos corrientes ejecutados del Sector Descentralizado, está situación se agrava en el segundo trimestre, pasando de una disminución de 1,6% al cierre de marzo 2020, a 6,9% en junio, respecto al mismo periodo en 2019.
Las diversas medidas implementadas para el control de la emergencia sanitaria; entre estas el cierre de fronteras han significado reducciones porcentuales significativas en términos de ejecución de ingresos corrientes de algunas instituciones, como es el caso del Consejo Técnico de Aviación Civil (CTAC)[3] que presenta una reducción de 52,1% respecto al primer semestre 2019 explicado por la menor recaudación del impuesto del derecho de salida del territorio nacional, así como el Instituto Costarricense de Turismo (ICT), cuya ejecución de ingresos se reduce en un 34,6% por el no cobro del impuesto de salida exterior.
Asimismo, la venta de los servicios brindados por algunas instituciones se ha visto mermada por la coyuntura económica actual, este es el caso de la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (Recope) cuyas ventas de productos derivados del petróleo se reducen en ¢217.969 millones para el primer semestre 2020 en comparación con la misma fecha en 2019. Esta situación no es ajena al resto del mundo donde se estima que la demanda de petróleo mundial se reduce en 6% en el primer trimestre 2020[4].
El riesgo de una menor recaudación de ingresos del Gobierno Central por la baja actividad económica se materializa en el presupuesto de las instituciones del Sector Descentralizado como una reducción en las transferencias que reciben del Presupuesto de la República. Un ejemplo específico consiste en la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) cuyos ingresos percibidos por este concepto se reducen en un 35,8% respecto al primer semestre 2019 (¢93.402 millones). Esta reducción en los ingresos corrientes de la CCSS, junto con la experimentada por Recope, explican el 63,2% de la caída en la recaudación de los ingresos corrientes al primer semestre del 2020.
Por otro lado, existen instituciones que presentan una mayor ejecución de ingresos corrientes respecto al primer semestre 2020. Este es el caso del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) que recibe un 53,9% más por concepto de transferencias corrientes del Sector Público; recursos que en su mayoría se destinarán a la atención de personas afectadas por la emergencia sanitaria. En algunos casos particulares, la declaratoria de emergencia no ha afectado la venta de bienes y servicios de instituciones, sino por el contrario los ha impulsado. El Consejo Nacional de Producción (CNP) y la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL) son ejemplos de esto, con registros de crecimiento de sus ingresos corrientes de ¢20.592 millones y ¢8.346 millones, respectivamente.
Al primer semestre 2020, las reducciones en gastos de las instituciones superan los aumentos por este concepto en otras.
El gasto operativo[5] del Sector Descentralizado también presenta una reducción al primer semestre de 2020 respecto a 2019 (del 4,9%, o bien ¢323.501 millones) correspondiente a un 0,9% del PIB. Para este sector, el total de disminuciones supera el incremento en gasto que experimentan algunas instituciones. Esto puede relacionarse con que la coyuntura actual a la que se enfrenta el país ha provocado ajustes en los presupuestos institucionales.
Recope y el Instituto Nacional de Seguros (INS) encabezan la lista de instituciones que presentan reducciones en gasto para el periodo en cuestión. En cuanto a Recope, el gasto ejecutado al primer semestre 2020 es ¢250.137 millones menor (36,7% de ejecución) que en la misma fecha de 2019, lo que se evidencia principalmente en la partida de materiales y suministros. Esta presenta un menor monto devengado debido a los retrasos generados por la pandemia en la ejecución de los contratos y la recepción de materiales, especialmente si estos provienen del sector externo[6].
En línea con lo anterior, el INS presenta una ejecución de 30,7% en la partida de activos financieros, lo que resulta en que el presupuesto devengado al primer semestre 2020 sea ¢78.188 millones (40,5% de ejecución) menor al de 2019. Esta baja ejecución se explica porque la dinámica de adquisición de valores con vencimientos superiores a un año, se ve impactada por la menor necesidad de colocaciones a largo plazo del Gobierno Central en el mercado interno[7], debido a que este último ha recurrido a fuentes de financiamiento del sector externo para sustituir endeudamiento interno en el presupuesto.
En contraposición con los casos de Recope y el INS, al primer semestre de 2020 se presentan situaciones particulares en instituciones que aumentaron su gasto en relación con el año anterior. Específicamente, la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) y el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) son las instituciones que registran los mayores aumentos en gastos al mes de junio de 2020, con crecimientos de ¢84.643 millones y ¢42.844 millones, respectivamente. En el caso de la CCSS, al mes de junio se han erogado ¢1.987.046 millones (37,0% de ejecución) que corresponden en su mayoría a recursos asignados a transferencias corrientes en el Programa de Atención Integral a las Pensiones.
Por su parte, el IMAS presenta una ejecución del 44,8% (¢136.039 millones) al primer semestre de 2020, de los cuales el aumento en gastos se registra principalmente en la partida de transferencias corrientes, en el Programa de Protección y Promoción Social. Según su Informe de Evaluación Semestral[8], estos recursos se destinan a la atención de emergencias y cuido y desarrollo infantil.
Persiste una tendencia creciente del gasto en remuneraciones y transferencias corrientes.
Al 30 de junio 2020, partidas de gran magnitud dentro del gasto operativo del Sector Descentralizado, como lo son transferencias corrientes y remuneraciones -que representan un 51,8% del total-, muestran un comportamiento creciente aunque menos acelerado que en años anteriores[9].
La partida de transferencias corrientes presenta un incremento de ¢105.880 millones (7,3%) -datos sin consolidar- al cierre del primer semestre de 2020, respecto al mismo periodo del año anterior. Esto se debe principalmente al aumento en las asignaciones para la atención de la emergencia sanitaria en dos sentidos: 1) como transferencias de recursos al Gobierno Central para coadyuvar al financiamiento del Plan Proteger (como en el caso del INS cuyo gasto ejecutado aumenta en 236,0% respecto a 2019), o 2) con traslados de recursos a las personas beneficiadas por dicho plan, evidenciado en el crecimiento de 62,9% en las transferencias corrientes que ejecutó el IMAS al primer semestre 2020 en comparación con 2020.
La partida de remuneraciones presenta un crecimiento de ¢12.172 millones[10] al cierre de junio 2020 en comparación con el mismo período del año anterior. A esta fecha se ha ejecutado un 45,1% del total presupuestado por este concepto, cifra ligeramente menor al 46,1% de ejecución promedio del período 2015-2019. El aumento en esta partida es impulsado por la subpartida de remuneraciones básicas, la cual crece ¢10.821 millones. La CCSS es la institución que aumenta más su gasto en este rubro, principalmente por concepto de sueldo para cargos fijos.
Para los primeros seis meses del año 2020, el gasto en incentivos salariales del sector descentralizado presenta una reducción de 0,6%, situación contraria a la presentada en el periodo 2016-2019 donde esta variable experimentaba un crecimiento promedio de 3,3%. Lo anterior, se evidencia en que al primer semestre de 2020 la relación entre incentivos salariales y remuneraciones básicas en este sector institucional corresponde a 1,04, por debajo del promedio 2015-2019 (1,07). Es decir, que por cada ¢100.00 pagados en remuneraciones básicas, se devengaron ¢103.749 por incentivos salariales al cierre de junio 2020. Si bien se evidencia una desaceleración en el crecimiento en la relación de los incentivos salariales y las remuneraciones básicas, este indicador se mantiene con cifras superiores a 1, lo que significa que la participación de incentivos salariales sigue siendo mayor a la de remuneraciones básicas.
Así las cosas en materia de gasto público la optimización de las erogaciones en remuneraciones y transferencias corrientes es necesaria en especial en el contexto de estrechez fiscal, ya que la presencia de deficiencias estructurales provoca que un mayor gasto no conlleve a una mejora en el desempeño y uso de los recursos públicos[11].
[1] Corresponde a la información presupuestaria disponible sobre la ejecución al primer semestre en el SIPP con corte al 29 de julio de 2020, y en el SIGAF con corte al 20 de julio 2020. Cifras sin consolidar.[2] El promedio de crecimiento del periodo 2016-2019 corresponde a un 6,6%.[3] CGR, 2020. #MonitoreoCGR N° 9: Evolución de los ingresos del Sector Transporte al mes de junio de 2020. Disponible en:https://sites.google.com/cgr.go.cr/monitoreocgr/monitoreo-sffp/inst-sector-desc/monitoreo09?authuser=0[4] World Bank Group (2020). Commodity Makets Outlook. Implications of COVID-19 for Commodities. Disponible en: https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/33624/CMO-April-2020.pdf?sequence=9&isAllowed=y[5] Se define el gasto operativo como el gasto total menos amortización e intereses. [6] Recope, 2020. Informe de Evaluación Semestral del POI 2020. Disponible en: https://cgrweb.cgr.go.cr/apex/sipp[7] INS, 2020. Informe de Evaluación Plan-Presupuesto al 30 de junio de 2020. Disponible en: https://cgrweb.cgr.go.cr/apex/sipp[8] IMAS, 2020. Informe de Evaluación Presupuestaria al 30 de junio de 2020. Disponible en https://cgrweb.cgr.go.cr/apex/sipp[9] Al primer semestre 2020, las transferencias corrientes presentan un crecimiento de 7,3% en comparación con el mismo periodo en 2019, este aumento es menor al de promedio del periodo 2016-2020 que equivale a 8,5%. En cuanto a las remuneraciones este rubro aumenta en un 1,5%, porcentaje menor al crecimiento de 3,5% del periodo 2016-2019.[10] Se excluyen los Entes Públicos No Estatales. [11] OECD, 2020. Estudio Económicos de la OCDE. Costa Rica. Disponible en: http://www.oecd.org/economy/surveys/costa-rica-2020-OECD-economic-survey-overview-spanish.pdf