Informes de evaluación del Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Planificación
#MonitoreoCGR-IT2021 N.° 16
25 de setiembre de 2020
5 minutos de lecturaLos informes de evaluación de MIDEPLAN y del Ministerio de Hacienda no presentan un aval completo por el órgano contralor desde la promulgación de la Ley N°8131
Desde la promulgación de la Ley N° 8131, no se ha observado un cabal cumplimiento normativo del tema de la evaluación de resultados físicos y del Plan Nacional de Desarrollo.
La Contraloría General de la República ha remitido a la Asamblea Legislativa durante el período 2002-2019, los dictámenes sobre la evaluación de los resultados físicos del Presupuesto de la República y del Plan Nacional de Desarrollo. A la fecha, no se ha otorgado un aval positivo sobre dichos informes. En el siguiente cuadro, se detalla el tipo de aval otorgado por el Órgano Contralor en los diferentes dictámenes realizados desde la promulgación de la Ley N° 8131.
Cuadro N.° 1
Dictámenes de la CGR sobre los informes de evaluación de resultados físicos del presupuesto y de cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo (PND), periodos 2002-2019
Se ha observado una serie de avances insuficientes para un aval de conformidad con el marco normativo.
Si bien se han mantenido avances paulatinos en el tiempo, únicamente se han emitido avales parciales en los dictámenes de los informes sobre el Plan Nacional de Desarrollo, en los períodos 2008-2011 y 2017-2019.
En el caso de los informes elaborados por MIDEPLAN, entre 2008 y 2011, se reconocieron avances en el desarrollo de instrumentos como la Matriz Anual de Programación, Seguimiento y Evaluación Sectorial e Institucional (MAPSESI), que permitió un control anualizado de las metas del PND y reforzó su seguimiento periódico. Además, se dieron otros avances como la depuración de los parámetros cuantitativos y cualitativos para la medición de los resultados, así como esfuerzos por solicitar justificaciones y medidas correctivas a los ministros rectores ante incumplimientos.
Desde el PND 2015-2018 a la fecha, los principales avances se resumen en la elaboración de fichas técnicas de los indicadores, la ejecución de las primeras evaluaciones estratégicas de intervenciones del PND, un mayor aprovechamiento del sistema del Sistema Delphos para el seguimiento de las metas, y mejoras en los procesos de verificación de los resultados.
Por su parte, los informes de resultados físicos del Presupuesto han mostrado un desarrollo más lento y enfocado en aspectos metodológicos y de contenido. Desde 2007, el Ministerio de Hacienda ha trabajado de forma extremadamente lenta el enfoque de gestión para resultados en las instituciones del Presupuesto de la República, mediante la emisión de los Lineamientos Técnicos y Metodológicos para la Elaboración del Plan Operativo Institucional[1]. A partir de 2016, se introdujo la Matriz de Articulación Plan Presupuesto (MAPP), que integró la información de la MAPSESI del PND con la información sobre la Programación Estratégica de los programas presupuestarios.
En los últimos años, algunos avances se han referido a la coordinación con MIDEPLAN para el desarrollo de los primeros planes piloto de costeo de servicios públicos; la estandarización entre ambos rectores de las verificaciones de resultados y el avance de las fichas técnicas de los indicadores; entre otras acciones.
Persisten múltiples retos en la cultura de planificación, evaluación y rendición de cuentas en el país.
MIDEPLAN y el Ministerio de Hacienda no han consolidado metodologías ni experiencias con resultados tangibles, dirigidas a medir los costos unitarios y la eficiencia en el uso de los recursos públicos[2]. Entre 2016 y 2020, MIDEPLAN y el Ministerio de Hacienda desarrollaron los primeros tres planes piloto para generar experiencias sobre mediciones de costos en el Sector Público. Hoy en día existe una hoja de ruta a 2023 para la inclusión paulatina de más servicios, cuyos resultados deben ser objeto de seguimiento[3].
Figura N.° 1
Retos en la cultura de planificación, evaluación y rendición de cuentas
El análisis de costos propicia mejoras en dos dimensiones de la gestión pública: la primera es contable-administrativa, como insumo para el control y la toma de decisiones organizacionales. La otra dimensión refiere a la búsqueda de eficiencias económicas en la gestión de las intervenciones públicas, priorizando las posibles alternativas según sus costos, resultados y escenarios previstos[4].
Más allá del tema de los costos, la medición de la efectividad de los programas también ha sido limitada y sus avances no han sido continuos. Si bien MIDEPLAN fundó el Sistema Nacional de Evaluación (SINE) en 1994[5], la incipiente cultura evaluativa que se ha desarrollado en las instituciones, aunada a una escasa planificación a largo plazo, han conducido a que la evaluación de los resultados del Sector Público se limite al año presupuestario, o al período de gobierno correspondiente[6].
Sobre el alcance institucional cubierto, hasta abril de 2016 fue presentado el primer informe de cierre conjunto entre MIDEPLAN y el MH a la Autoridad Presupuestaria, al que refiere el artículo 56 de la Ley 8131. En 2020, dicha evaluación analizó los resultados de 4 de 12 sectores institucionales del año anterior. En 2021, se espera un ámbito un poco más amplio dada la incorporación de los Órganos Desconcentrados al Presupuesto de la República.
En los Informes Técnicos de los Proyectos de Ley del Presupuesto de la República, incluyendo 2021, la CGR ha señalado cumplimiento parcial de los principios de gestión financiera y programación, así como limitaciones en la vinculación entre los diferentes niveles de planificación. Durante la fase de evaluación, todos estos factores socavan la calidad de la información empleada para medir los resultados y rendir cuentas.
Como resultado de lo anterior, se desvirtúa la congruencia que debe existir entre los objetivos, los servicios, las metas y los recursos con las que se atienden los problemas del país. No se avanza en la misma velocidad que el país requiere en aspectos básicos como qué se entiende por efectividad, eficiencia, economía y calidad en la gestión pública. Tampoco hay claridad de cómo se relacionan estos temas con otros problemas del país, como el empleo público y la reforma del Estado.
Según se observa en el siguiente cuadro, los resultados en el Sector Público han excluido históricamente los principios de economía y eficiencia establecidos en la Ley N° 8131. Su utilidad es limitada para la toma de decisiones, considerando que es escasa la información explicativa sobre la calidad y los costos de los bienes y servicios.
Cuadro N.° 2
Presupuesto de la República: Detalle de indicadores de gestión según dimensión, 2009-2021
Durante los últimos años, el desarrollo de “evaluaciones estratégicas” sobre algunas intervenciones públicas del Sector Público (programas, proyectos, políticas y planes) ha surgido como un mecanismo para medir más comprehensivamente los resultados de la gestión, valorando sus efectos e impactos, más allá de sus resultados de corto plazo[7].
En conjunto con la revisión que se ha estado efectuando en las estructuras programáticas del Presupuesto de la República, ambos procesos son señales de avance en temas que han sido pospuestos por décadas, y que requieren de mayores esfuerzos para mostrar mejores resultados.
En conclusión, se debe articular una visión país para acelerar la maduración de la cultura de planificación y evaluación del Sector Público. Transparentar la evaluación de los resultados del Sector Público fortalece la toma de decisiones y propicia una rendición de cuentas más precisa. Impulsa la mejora de los bienes y servicios públicos, en procura del bienestar de las personas y la solución efectiva de los problemas que aquejan al país.
Por lo anterior, es crucial que la evaluación de los resultados genere información útil para mejorar la gestión de las intervenciones públicas, con sometimiento pleno a la ley. En una coyuntura fiscal restrictiva como la actual, es trascendental para maximizar la eficiencia, en términos de los impactos generados y el uso de los recursos públicos.
[1] Decreto Ejecutivo N° 33823 del 25/05/2007. Decreto no vigente, sustituido por el Decreto Ejecutivo N° 34558 del 13/05/2008.[2] Sobre las causas, el Ministerio de Hacienda indicó que“(...) No ha sido posible concretar los mismos para llegar a los resultados a los que quisiera la CGR, en la experiencia comparada que se puede revisar, modelos como Australia, Nueva Zelanda y Corea del Sur, que cuentan con sistemas de costeo de bienes y servicios públicos, demoraron más de una década para disponer de los mismos y consolidarlos, y además esta precisión es muy importante: no los utilizan en forma indiscriminada al conjunto de órganos del sector público, sino en algunas entidades y programas pero por sobre todo, no se dieron como producto de una definición taxativa, coactiva, legal, sino que fue el resultado de procesos espontáneos en los que se tuvo claridad sobre las bondades de contar con tales sistemas para una mejor gerencia pública.” (Oficio DM-0846-2011 del 16 de junio de 2011).[3] CGR, Memoria Anual 2019, p.63.[4] Como ejemplos, en América Latina y el resto del mundo, se han aplicado técnicas de evaluación para:i) Medir si el impacto de las intervenciones fue conseguido (Eficacia). Este tipo de análisis es similar al que proponen las “evaluaciones de resultados” que ha coordinado MIDEPLAN, aunque la mayoría de ellas se han enfocado en analizar el diseño y el proceso de las intervenciones evaluadas.ii) Medir si el impacto justifica el costo de la acción (Eficiencia). Para evaluar la eficiencia, se distinguen dos tipos de análisis: el costo-beneficio y el costo-efectividad. El primero de ellos relaciona los costos y los beneficios de las intervenciones, en términos de su valor monetario al día de hoy. El segundo permite establecer, entre varios cursos de acción, cuál alternativa alcanza los impactos deseados a un costo menor.iii) Estimar “ganancias de eficiencia”, analizando la variación entre la cantidad, calidad y el costo de los bienes y servicios públicos producidos, en distintos escenarios. Este tipo de análisis ha sido aplicado para evaluar las reformas del Sector Público por las cuales atravesó Nueva Zelanda en las décadas de 1980 y 1990.[5] Decreto Ejecutivo Nº 23720-PLAN del 6 de octubre de 1994 y, posteriormente, reformado por el Decreto Ejecutivo Nº 24175-PLAN del 7 de abril de 1995.[6] Entre otros, este es uno de los argumentos a favor de la reforma constitucional promovida durante los últimos años por la CGR, para fomentar los presupuestos plurianuales en el Sector Público.[7] Como resultado de este proceso y otros avances, la CGR ha avalado parcialmente los últimos tres informes sobre el cumplimiento del PND, reconociendo también mejoras producto de la primera Agenda Nacional de Evaluaciones del PND 2015-2018. Además, en 2018, se estableció la Política Nacional de Evaluación 2018-2030 (PNE 2018-2030), y se incluyeron 15 nuevas intervenciones en la Agenda Nacional de Evaluaciones 2019-2022.