Modificaciones al presupuesto del Gobierno Central
al mes de junio de 2020
#MonitoreoCGR-EFP2020 N.° 04
19 de junio de 2020
5 minutos de lecturaLa pandemia impacta las asignaciones presupuestarias en 0,4% del PIB y se financia con recursos del crédito externo y recortes al presupuesto
Cuadro N.° 1
Gobierno Central: Evolución del presupuesto 2020
al 15 de junio de 2020
-millones de colones y porcentajes del PIB-
Producto de las variaciones presupuestarias, el déficit implícito del presupuesto de la República aumenta en 0,2% del PIB.
Para 2020, el presupuesto inicial del Gobierno Central fue aprobado por un monto de ¢10.509.607 millones (29,6% del PIB) mediante Ley N° 9791 de 26 de noviembre de 2019. Estaba financiado en un 51,9% con ingresos corrientes, en un 48,0% con emisión de títulos de la deuda interna y en un 0,1% con ingresos de capital.
Por objeto del gasto, un 33% del presupuesto inicial se destina a transferencias, un 25% a remuneraciones, un 19% a amortización y otro 19% a intereses y comisiones[1]. Según función, las de mayor peso son: Educación (25%), Servicios públicos generales (22%, dentro de los cuales un 85% corresponde al pago de intereses), Transacciones no asociadas a funciones (19%, en su totalidad por amortización) y Protección social (15%). Este presupuesto inicial llevaba implícito un déficit primario del 2,9% del PIB, un déficit financiero del 8,5% del PIB y un déficit en cuenta corriente del 6,8% del PIB[2].
A la fecha del presente documento, el presupuesto del Gobierno Central ha sido objeto de nueve modificaciones[3], una de ellas en virtud de la revalidación automática de los saldos de las partidas financiadas con créditos externos[4], siete mediante la emisión de igual número de decretos ejecutivos, y una mediante la Ley N.º 9841 de 24 de abril, que aprobó el primer presupuesto extraordinario y primera modificación de aprobación legislativa[5]. Las modificaciones realizadas al presupuesto implican un crecimiento neto de ¢113.292 millones (un 1,1% respecto al presupuesto inicial), y ubican el presupuesto total del Gobierno Central a junio del 2020 en ¢10.622.899 millones[6] (29,9% del PIB), financiado de la siguiente manera: un 51,4% con ingresos corrientes, un 39,3% con emisión de títulos de la deuda interna, un 5,7% con el superávit de la colocación de eurobonos en 2019, un 3,6% con recursos de préstamos directos externos y un 0,1% con ingresos de capital. El cuadro N.° 1 sintetiza estos movimientos.
En el presupuesto modificado, la composición del gasto autorizado por objeto del gasto y por función es muy similar a la del presupuesto inicial, salvo por que en la clasificación por objeto los gastos por transferencias suben un punto porcentual (a un 34%), y en la clasificación por función los gastos en protección social suben también un punto (a un 16%). Las modificaciones realizadas al presupuesto significan una ampliación de 0,2 puntos porcentuales del PIB en el déficit primario, en el déficit financiero y en el déficit en cuenta corriente.
Dentro de las modificaciones al presupuesto, las correspondientes a la atención de la emergencia representan el 67%.
La modificación realizada mediante la Ley N.º 9841 (Primer presupuesto extraordinario y primera modificación de aprobación legislativa) corresponde a la primera vez en que la Asamblea Legislativa da trámite a un proyecto de ley de modificación presupuestaria en el que se contempla la incorporación y financiamiento de gastos propuestos para enfrentar la emergencia originada en la llegada al país de la enfermedad Covid-19.
Esta modificación dispuso la asignación de ¢152.429 millones para la atención de dicha emergencia, suma que se desglosa en ¢132.900 millones para la entrega de subsidios temporales por desempleo en el marco de la implementación del Plan Proteger, ¢17.100 millones como transferencia al IMAS para el subsidio temporal a personas afectadas económicamente por la emergencia y ¢2.429 millones para reforzar la gestión del Ministerio de Salud frente a la situación de emergencia, incluyendo en este último caso una transferencia al INCIENSA por ¢200 millones. Estos gastos fueron financiados con ¢76.072 millones rebajados de los presupuestos de gastos de 25 títulos presupuestarios[7], ¢74.553 millones de parte de los recursos del préstamo con la CAF (que fue desembolsado totalmente en abril) y ¢1.804 millones de ingresos corrientes adicionales a los inicialmente presupuestados, certificados por la Contabilidad Nacional.
Los mencionados rebajos realizados para financiar en parte los gastos requeridos para la atención de la emergencia se ubican principalmente en las partidas de remuneraciones[8] de todas las entidades comprendidas en el presupuesto (50%) y en las partidas de transferencias (39%). El resto (11%) corresponde a las partidas de Servicios, Bienes duraderos, Cuentas especiales y Materiales y suministros.
El primer presupuesto extraordinario incluyó la totalidad de los recursos del crédito con la CAF, por ¢290.710 millones. La diferencia entre esta suma y los ¢74.553 millones utilizados para financiar gastos relacionados con la atención de la emergencia -diferencia que asciende a ¢216.157 millones- fue utilizada para sustituir en ese monto la fuente de financiamiento de partidas de amortización de la deuda interna, inicialmente financiadas con colocación de títulos de la deuda.
En adición al primer presupuesto extraordinario, y también en el marco de las acciones dirigidas a la atención de la emergencia, el Poder Ejecutivo emitió el Decreto N.º 42311-H[9] de 07 de abril, mediante el cual se realizan traslados entre partidas de gasto de 14 entidades del presupuesto de la República con efecto neto cero en cada caso, por un monto total de ¢686 millones, para incrementar el contenido presupuestario de partidas como Útiles y materiales de limpieza, Productos farmacéuticos y medicinales y Útiles y materiales médico, hospitalario y de investigación, principalmente. Estos recursos provienen en su mayoría de recortes en remuneraciones por concepto de incentivos salariales y tiempo extraordinario en el Poder Judicial (¢600 millones), además de otros recortes de menor cuantía en otros objetos de gasto[10], que podrían estar asociados a las medidas orientadas a favorecer el teletrabajo y el distanciamiento social en las instituciones públicas como mecanismo de prevención frente a la crisis del Covid-19.
De esta manera, el monto total en que el presupuesto ha sido modificado para atender los efectos de la emergencia por el Covid-19 asciende hasta ahora a la suma de ¢153.116 millones (monto que representa el 1,4% del presupuesto total modificado a la fecha y el 0,4% del PIB) y se presenta financiado en un 50% mediante traslados de partidas, en un 49% con recursos del crédito CAF y en un 1% con nuevos ingresos corrientes. La incorporación de estos gastos al presupuesto conlleva un incremento de 0,2 p.p. del PIB en el déficit primario, en el déficit financiero y en el déficit en cuenta corriente implícitos en el presupuesto. Al no considerar la parte financiada mediante traslados de partidas, se obtiene la suma de ¢76.357 millones, que es el monto en que se ha incrementado el presupuesto para atender los efectos de la emergencia.
El resto de modificaciones tienen un efecto pequeño en el déficit, pero importante en materia de cambio de fuente de financiamiento.
Por otra parte, por concepto de recursos provenientes de préstamos directos del exterior[11] el presupuesto 2020 se ha incrementado en ¢36.935 millones. Esta suma, junto con los ¢76.357 millones en que se ha aumentado el presupuesto para atender los efectos de la emergencia, da como resultado los ¢113.292 millones de incremento total en el presupuesto ocurrido hasta la fecha (ver cuadro).
Por el lado del gasto, estos recursos adicionales del crédito externo se destinan al pago de adeudos con la CCSS al amparo del artículo 3 de la Ley N° 9396 de 14 de setiembre de 2016 (¢28.519 millones), a formación de capital (¢4.161 millones) y transferencia al CONAVI (¢3.076 millones), principalmente. El efecto sobre el déficit financiero (igual que sobre el déficit primario) implícito del presupuesto es de un incremento de 0,02 p.p. del PIB (¢8.416 millones); no afectan estos movimientos el déficit en cuenta corriente.
Finalmente, por concepto de recursos provenientes de préstamos directos del exterior o de superávit de ejercicios anteriores, que se utilizan para sustituir la fuente de financiamiento (colocación de títulos de la deuda interna) de partidas de gasto por concepto de amortización de la deuda interna, se han incorporado al presupuesto los recursos provenientes del Crédito BID 4819/OC-CR aprobado mediante Ley N.º 9754 (¢57.201 millones) y del superávit de la colocación de Eurobonos realizada en 2019 (¢601.664 millones). Estos movimientos, de efecto neto cero en el monto del presupuesto, no tienen efecto sobre el déficit financiero ni primario, ni tampoco sobre el déficit en cuenta corriente debido a que financian pago de amortización; cabe señalar que si bien disminuyen el costo de financiamiento vía menor presión sobre las tasas de interés en el mercado interno, y aumentan los recursos líquidos en poder del Gobierno, forman parte de la cartera de nuevos créditos que podrían incrementar la exposición al riesgo de tasa de interés de la deuda externa, eventualidad a que se ha referido esta Contraloría[12].
El Gobierno Central enfrenta una difícil situación financiera, que se ha agravado por la presencia del Covid-19 y el consecuente reto de realizar las modificaciones presupuestarias que le permitan garantizar el cumplimiento de objetivos y metas, donde el aprovechamiento de posibles espacios presupuestarios se constituye en un importante recurso para efectos de contener el impacto de la emergencia sobre las variables fiscales.
[1] El restante 4% lo consumen las partidas de Servicios, Bienes duraderos, Materiales y suministros, Cuentas especiales y Activos financieros.[2] El déficit implícito del presupuesto es el que se obtiene a partir de los ingresos estimados y los gastos en él autorizados. Difiere del déficit efectivamente realizado en razón de las desviaciones de los ingresos ejecutados con respecto a los estimados y de los gastos devengados con respecto a los autorizados (en este último caso, como regla de principio en forma de subejecución de gastos).[3] Ocho a la misma fecha de 2019.[4] Según lo dispuesto en el artículo 46 párrafo tercero de la Ley N.º 8131 y el Decreto N.º 39183-H de 22 de julio de 2015.[5] El 01 de junio el Poder Ejecutivo presentó a la Asamblea Legislativa un proyecto de ley de segundo presupuesto extraordinario y segunda modificación de aprobación legislativa. Este proyecto, que se tramitó bajo el expediente N.º 22.008, fue archivado el 11 de junio.[6] Este monto se calcula tomando el monto total del presupuesto inicial y todas las modificaciones realizadas a la fecha, y restando la parte no utilizada a la fecha (gasto no devengado) de las partidas financiadas con crédito externo. Lo anterior, a su vez, con dos excepciones: las partidas financiadas con el Crédito BID 4819/OC-CR por US$350 millones, aprobado mediante Ley N.º 9754 (fuente 518; por tratarse de recursos que ingresaron en su totalidad en un solo tracto en octubre 2019 y fueron utilizados para sustituir la fuente de financiamiento de partidas de amortización de la deuda interna originalmente financiadas con colocación de títulos de la deuda interna, y cuyo saldo disponible al cierre del 2019 fue revalidado en el presupuesto del 2020) y las partidas financiadas con el Crédito CAF por US$500 millones aprobado mediante Ley N.º 9833 (fuente 661; por tratarse de recursos que ingresaron en su totalidad en un solo tracto en abril 2020 y fueron utilizados para sustituir la fuente de financiamiento de partidas de amortización de la deuda interna originalmente financiadas con colocación de títulos de la deuda interna y para financiar gastos propuestos para enfrentar los efectos de la llegada al país de la enfermedad Covid-19, con alta probabilidad de ejecución total en el año).[7] Correspondientes a 18 Ministerios, la Asamblea Legislativa, la Contraloría General de la República, la Defensoría de los Habitantes de la República, la Presidencia de la República, los Regímenes de pensiones, el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones.[8] Por concepto de plazas vacantes.[9] En los considerandos de este decreto, el Poder Ejecutivo remite al marco jurídico que regula la actual situación de emergencia nacional, y a pronunciamientos en que la Sala Constitucional se refiere a casos en que la Administración está facultada para realizar procedimientos administrativos excepcionales, como la modificación del destino de una partida presupuestaria.[10] Como por ejemplo: Combustibles y lubricantes, Productos de papel, cartón e impresos, Tintas, pinturas y diluyentes, Textiles y vestuarios, Maquinaria y equipo para la producción, Equipo y programas de cómputo, Equipo y mobiliario de oficina, Útiles y materiales de oficina y cómputo, entre otros.[11] Diferentes a los que se utilizan para sustituir la fuente de financiamiento (colocación de títulos de la deuda interna) de partidas de gasto por concepto de amortización de la deuda interna (y sin contar el crédito CAF, que en parte se utilizó con este fin y cuya asignación en el presupuesto ya ha sido analizada). Se trata, en este caso, de tres préstamos con el BID, un préstamo con el BIRF, un préstamo con el Banco de Exportación e Importación de China y un préstamo con el Banco Japonés de Cooperación Internacional, todos ellos incorporados al presupuesto mediante la revalidación automática de saldos.[12] CGR (2020). Deuda del Gobierno Central al mes de abril 2020. #MonitorCGR#3. Disponible en: https://sites.google.com/cgr.go.cr/monitoreocgr/monitoreo-sffp/deuda-pub/monitoreo03?authuser=0