Comportamiento del Servicio de la Deuda en el Proyecto de Ley de Presupuesto 2022

Según las cifras del proyecto de presupuesto 2022, este título presupuestario debe atender los vencimientos de la deuda existente y los de las nuevas contrataciones, por lo que se le destina un monto para amortización de ¢2.757.813 millones (6,8% del PIB), constituyéndose en la partida de mayor peso relativo (55,3%) dentro del servicio de la deuda, le sigue con un 44,2% el pago de los rendimientos que generan los préstamos y títulos valores hacia los acreedores (intereses) a los que se estima destinar ¢2.205.392 millones (5,5% del PIB) y las comisiones que corresponden al costo originado por las emisiones de títulos en el mercado interno y externo equivalen al 0,5% (¢24.413 millones).

Para el año 2022 se estima que el servicio de la deuda presente un crecimiento de 3,0% con respecto al presupuesto inicial de 2021 y un 2,6% con respecto al presupuesto aprobado al mes de agosto, producto del comportamiento de sus dos principales componentes (amortización e intereses)^[2]. La magnitud de estas variaciones puede asociarse a que el presupuesto inicial del servicio de la deuda para el 2021 creció un 41,5% con respecto al devengado en 2020 y de igual manera el presupuesto aprobado a agosto 2021^[3] refleja una variación del 42,1% con respecto al gasto efectivo de 2020 en este título presupuestario.

Según la estimación de la Dirección de Crédito Público (DCP) es posible que en el 2021 se presente una subejecución cercana a un 10% en este título presupuestario^[4], lo que implicaría que el gasto incluido en el proyecto de presupuesto 2022 presente un crecimiento de un 13,6%. De igual manera al considerar la posible subejecución, se observa que la variación de la amortización pasaría de un 2,1% con respecto a la ley de presupuesto, a un 13,8% con respecto a la estimación de la DCP. Por su parte los intereses también reflejarían un crecimiento importante con respecto a la estimación de la DCP para ubicarse en 13,1% en lugar del 3,5% que se visualiza al comparar los presupuestos iniciales.

A través de los años los pagos de amortización e intereses se han convertido en una fuerte limitación para el accionar del Gobierno, pues parte importante de sus recursos debe destinarse a los compromisos que implica el endeudamiento en detrimento del resto del gasto y la inversión. El comportamiento esperado en las cifras del título servicio de la deuda para el 2022 no difiere de años previos y evidencia la necesidad de implementar medidas que ayuden a reducir la presión que este título genera en el presupuesto nacional.

El servicio de la deuda que pagan los Órganos Desconcentrados (ODs) si bien está incluido en el presupuesto nacional, no está incorporado en el título Servicio de la Deuda, sino que se registra en cada uno de los ministerios correspondientes, y para el 2022 el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) considera pagos de amortización, intereses y comisiones por préstamos del CONAVI y el CTP, eso genera que el servicio total de la deuda en el presupuesto nacional alcance un ¢5.021.250 millones (12,5% del PIB).

Si bien puede considerarse que en términos relativos el servicio de la deuda que pagan los ODs representa poco, es necesario trasladar estos gastos al título Servicio de la Deuda, en tanto responden a pagos generados por pasivos que ya están incluidos como parte de la deuda del Gobierno. Lo anterior considerando, además, que el clasificador institucional indica que dicho título “incorporará recursos para dar el servicio de amortización, intereses y comisiones de la deuda que financia a la totalidad de las instituciones en el Presupuesto Nacional de la República."

En síntesis el constante aumento de la deuda producto de los recurrentes déficits fiscales ha generado que tanto la amortización como los intereses incrementen su participación relativa dentro de los egresos totales y por ende contribuyan en la inflexibilidad del gasto público. El proyecto presupuesto para el año 2022 refleja una estructura similar de gasto a la de años previos, evidenciando la necesidad de tomar acciones que permitan reducir la presión que los vencimientos de deuda y, en especial los intereses imponen en el presupuesto, en particular en un contexto de regla fiscal, con el objetivo de dar espacio a la atención de las funciones del Gobierno incluida la inversión.

Este comportamiento responde a que el peso relativo del futuro endeudamiento aún no será suficiente para lograr impactar el comportamiento de los intereses. Según las estimaciones del proyecto de presupuesto 2022, el 90,6% del pago de intereses que se realizaría en el año 2022 (5,0% del PIB) responde a deuda ya contratada tanto a nivel interno como externo. Adicionalmente, el peso relativo de la deuda interna se refleja en el gasto de intereses del presupuesto^[9]; y de los intereses correspondientes a esa deuda ya contratada, el 85,0% se pagaría por pasivos internos (4,2% del PIB).

Siendo el peso de la deuda interna contratada el que define principalmente el comportamiento de los intereses, se vuelve importante el hecho de que estas obligaciones durante este año reflejan que el 80,0% se encuentra a tasa fija y, de esos instrumentos el 40,1% fue colocado en los años 2018 y 2019, momento en que las tasas de interés del mercado interno se encontraban en niveles superiores, incluso parte de las colocaciones realizadas en el 2020 también se encuentran pactadas a tasas superiores. Por lo que, en tanto estos títulos llegan a su vencimiento, podría ser necesaria una gestión en los pasivos existentes con el objetivo de ver reflejado en el servicio de la deuda el beneficio de los menores costos que refleja el mercado interno.

Adicionalmente en relación con la nueva deuda que se contrate, el proyecto de presupuesto en su artículo 1 inciso B busca definir los plazos y las tasas de interés máximos permitidos en relación con el nuevo endeudamiento y con la renegociación de la deuda entre el Gobierno Central y las instituciones del Sector Público no Financiero.

Si bien las características que se indican en el proyecto de presupuesto constituyen montos máximos para dar la flexibilidad adecuada al Gobierno en los procesos de colocación, y es de esperar que dichas colocaciones se adecúen a las condiciones del mercado interno; las tasas y plazos considerados en el proyecto se alejan de manera importante de las condiciones actuales a las que coloca el Gobierno, así como de las condiciones del mercado.

El proyecto indica un plazo máximo hasta por cincuenta años, siendo que -según información de la DCP- las colocaciones durante el 2021 cuentan con plazos máximos de 10,8 años para los títulos en dólares, 15,4 para colones y 18,8 para los que se encuentran en unidades de desarrollo (UDES). Adicionalmente estas colocaciones representan un 21,0% de las colocaciones presupuestarias y un 12,9% de las colocaciones totales^[10].

En relación con las tasas de interés, el proyecto de presupuesto 2022 indica una tasa de interés anual de 18% en colones, mientras que en el 2021 para los títulos en colones el promedio de las tasas faciales brutas no ha superado el 10,0% y el rendimiento máximo asignado a través de subasta ha sido de 9,39%. Para los instrumentos en dólares el proyecto presupuesto indica un máximo de 15%, sin embargo, el rendimiento máximo otorgado en subasta ha sido un 6,98% y la tasa facial un 8,0%.

Considerando que el objetivo de incorporar este tipo de información es brindar los elementos suficientes a la Asamblea Legislativa para que pueda medir el posible efecto del endeudamiento que se está autorizando y por ende ejercer el control político que le compete; debe valorarse la objetividad, razonabilidad y utilidad de lo que a la fecha se ha incluido en el artículo en mención en el proyecto de presupuesto. La información que se incluya debería permitir a la Asamblea el análisis adecuado que la faculte para decidir sobre la autorización de endeudamiento que se está incluyendo en el proyecto de presupuesto y a la vez definir “los límites o parámetros objetivos dentro de los cuales el Ejecutivo pueda actuar discrecionalmente- para la determinación concreta de los elementos del endeudamiento”^[11].

En síntesis la disminución de las tasas de interés que se ha venido presentando en las colocaciones de deuda en el mercado interno y la contratación de créditos externos, a pesar de ser elementos que pueden disminuir el costo del endeudamiento, aún no se espera que sus beneficios se materialicen en los presupuestos 2021 y 2022 y por el contrario el pago de intereses continuará generando presión en el presupuesto principalmente por la deuda contratada previamente a tasas de interés superiores.

Los vencimientos que se representan en el gráfico reflejan solamente las necesidades de amortización de títulos valores, a las cuales deben unirse los vencimientos de intereses de los pasivos contratados. Según el saldo de la deuda al mes de agosto se deben cancelar intereses de setiembre a diciembre 2021 cercanos al 1,5% del PIB, 4,9% del PIB en el 2022 -porcentaje similar al estimado en el proyecto de presupuesto (5% del PIB)-, y durante el periodo 2023 a 2026^[15] representarían en promedio un 3,3% del PIB.

En síntesis los vencimientos seguirán ejerciendo presión en los siguientes periodos presupuestarios, por lo que es recomendable una adecuada gestión de pasivos que permita reducir estas necesidades de financiamiento. Considerando operaciones en las que, si bien el alargamiento de plazos resulta beneficioso, no debe constituirse en la única ganancia. De igual manera avanzar en las medidas de ajuste que permitan la generación de superávits resulta imperativo en el contexto actual.

Puede concluirse que las intenciones de gasto incluidas en el proyecto de presupuesto para el año 2022 reflejan que el servicio de deuda continuará contribuyendo en la inflexibilidad del gasto y limitando el accionar del Gobierno, en particular en el contexto de regla que se debe cumplir el año entrante. Asimismo la estructura actual de la deuda nos evidencia la necesidad de que las acciones para generar superávit en el presupuesto deben acompañarse con una gestión de pasivos que permita reducir la presión que las obligaciones existentes generarán en el 2022 y años subsiguientes.