Asignación del gasto en remuneraciones en el Proyecto de Ley de Presupuesto de la República 2021
#MonitoreoCGR-IT2021 N.° 19
30 de setiembre de 2020
5 minutos de lecturaLa situación fiscal del país exige medidas oportunas y reglas claras en el ámbito jurídico del gasto en remuneraciones
La partida de remuneraciones del Gobierno de la República para 2021 representa un 8% del PIB.
El monto asignado por concepto de remuneraciones en el Proyecto de Ley de Presupuesto de la República 2021 asciende a ¢2.850.799 millones, lo cual representa un 8,0% del PIB de ese año y un 24,9% del total presupuestado. El egreso propuesto por concepto de remuneraciones presenta un crecimiento de 10,1% (¢262.546 millones) respecto al presupuesto aprobado a agosto de 2020 del Gobierno Central, lo que se explica en su mayoría por la incorporación de 11.630 plazas correspondientes a Órganos Desconcentrados dentro de la masa salarial del presupuesto nacional.
Por lo que, si se ajusta este análisis para incluir la incorporación de los Órganos Desconcentrados al presupuesto nacional; es decir, si se compara con una aproximación del presupuesto aprobado para el Gobierno de la República[1], el crecimiento corresponde a 3,8% (¢104.187 millones). Dicha variación es 3 p.p. inferior al promedio de crecimiento de la aproximación de gasto devengado del Gobierno de la República por este concepto en el periodo 2015-2019.
En cuanto a los títulos presupuestarios, un 57,0% (¢1.625.304 millones) del gasto en remuneraciones incorporado para 2021 corresponde al Ministerio de Educación (MEP); institución que además presenta la variación nominal más significativa respecto a la aproximación del presupuesto aprobado para el Gobierno de la República, con un aumento de ¢90.474 millones (5,9%) explicado en su mayoría por la incorporación de nuevas plazas. Seguidamente, un 13,5% del gasto propuesto (¢383.500 millones) para este rubro se asigna al Poder Judicial, el Ministerio de Seguridad Pública representa un 7,6% del mismo (¢215.661 millones) y el restante 22,0% corresponde al presupuesto de 24 títulos presupuestarios.
En cuanto a composición, el 81,7% de los recursos destinados a esta partida se asignan en las dos subpartidas con mayor representatividad: 42,7% (¢1.218.041 millones) corresponde a incentivos salariales y un 39,0% (¢1.112.149 millones) a remuneraciones básicas[2]. En el primer caso, la subpartida de incentivos salariales presenta un crecimiento de 4,3% respecto a la aproximación del presupuesto aprobado al mes de agosto de 2020 para el Gobierno de la República[3], inferior al promedio de crecimiento de la aproximación de gasto devengado para el Gobierno de la República entre 2016-2019 que corresponde a un 4,7%. Por su parte, se presenta una variación de 3,4% en remuneraciones básicas si se realiza el mismo análisis, la cual es 0,2 p.p. menor al promedio de crecimiento entre 2016-2019[4].
De esta manera el Proyecto de Ley 2021 muestra que por cada ¢100.000 pagados en remuneraciones básicas, se contemplan ¢109.521[5] en incentivos salariales para el Gobierno de la República.
La discusión en torno al tema de remuneraciones no se debe enmarcar solamente en continuar con una tendencia de contención de este gasto, como es el caso de los proyectos de ley que se encuentran en discusión en la Asamblea Legislativa relacionados con el pago de anualidades 2021 y 2022 y la reducción de jornadas. Si no, se deben plantear medidas estructurales que aseguren la sostenibilidad del esquema salarial y que estos sean un paso hacia la materialización de la reforma del empleo público.
Cantidad de plazas crece 10,6%, (14.590) desde 2014.
En el Proyecto de Ley de Presupuesto de la República para 2021, se incluyen un total de 152.157 plazas -de las cuales 11.630 se deben a la incorporación de los Órganos Desconcentrados-, crecen 5,9% (8.452 plazas) con respecto a las plazas del Gobierno Central en el presupuesto inicial 2020. Al realizar la comparación con las plazas del Gobierno de la República[6], se evidencia un decrecimiento de 0,8% (1.246 plazas menos) para 2021. Esta disminución responde principalmente a la directriz girada por el Ministerio de Hacienda de eliminar el 90% de las plazas congeladas o vacantes y su contenido presupuestario.
Cuadro N.° 1
Gobierno de la República: Total de plazas, 2014-2021
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En el presupuesto 2021, el título presupuestario que incluye la mayor cantidad de plazas es el Ministerio de Educación Pública (MEP) con 88.197 plazas, 1.525[7] más en relación con 2020. Este aumento se explica por la incorporación de 2.000 plazas nuevas de cocineras y cocineros para la atención de los comedores escolares. Debido a la inclusión de nuevos puestos, el MEP solicitó que estos se financiaran con transferencias que en periodos anteriores eran dirigidas a las Juntas de Educación y Administrativas para la preparación de alimentos en los comedores educativos.
Por otro lado, los títulos que incorporan más plazas por parte de los OD´s en el 2021 son el Ministerio de Salud que incluye un total de 5.415 plazas, lo que implica un aumento de 2.945 respecto a 2020, explicado principalmente por la adición de 2.983 plazas correspondientes a los OD´s. Del mismo modo, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes incluye un total de 4.861 plazas, de las cuales 1.589 pertenecen a plazas de los OD´s.
Gráfico N.° 1
Gobierno de la República: Total de plazas, 2014-2021
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Grafico 1.JPGLas medidas en cuanto a la eliminación de plazas vacantes se evidencian en el Ministerio de Seguridad Pública, que realiza la mayor disminución en el número de plazas respecto a 2020, eliminando 757 puestos, para un total de 17.634 plazas propuestas para 2021.
En el gráfico anterior se evidencia un crecimiento en la cantidad total de plazas, es así como desde 2014 la cantidad de plazas ha crecido 10,6%, es decir 14.590 plazas adicionales en 2021 respecto a 2014. Además, para el periodo 2014-2019 en promedio las plazas vacantes representan un 2,6% del total, dato que podría reflejar áreas de mejora en la gestión del recurso humano y procesos, en cuanto a la estimación del personal necesario para desarrollar las diferentes funciones institucionales; en relación con esto, se han tomado iniciativas como la mencionada directriz tendente a eliminar el 90% de plazas vacantes. Ante la incorporación de los OD’s en el presupuesto del Gobierno Central, se vuelve imprescindible una revisión y valoración de la estructura programática de cada institución, con miras a eliminar eventuales duplicidades y aumentar la eficiencia en el aparato estatal.
La situación fiscal del país exige medidas oportunas y reglas claras en el ámbito jurídico del gasto en remuneraciones.
En materia de remuneraciones se vislumbra un contexto jurídico dinámico en diferentes escenarios y actores, dados los esfuerzos del Gobierno de disminuir el gasto en dicha partida.
Dentro de esas medidas, el Gobierno publicó el decreto ejecutivo Nº 42286-MTSS-H-MIDEPLAN del 4 de abril de 2020, que suspendió la aplicación del aumento general al salario base de los servidores del Gobierno Central para el año 2020, señalado en el Decreto Ejecutivo Nº 42121-MTSS-H-MIDEPLAN del 17 de diciembre de 2019.
En esa misma línea de contención del gasto, el Poder Ejecutivo ha impulsado el proyecto de ley N° 21.917 “Adición de un Transitorio Único a la Ley de Salarios de la Administración Pública N° 2166 del 9 de octubre de 1957” que establece que a las personas servidoras de las instituciones públicas, cubiertas por el artículo 26 de esa Ley, no se les girará el pago por concepto del monto incremental de las anualidades, correspondiente a los periodos 2020-2021 y 2021-2022, iniciativa que ya ha sido aprobada en la Comisión de Asuntos Económicos.
Aunado a lo anterior, la concordancia de los artículos 11 inciso d) y 13 inciso c) del Título IV de la Ley Nº 9635, dan al Gobierno otra herramienta para contener en forma oportuna el gasto en materia de remuneraciones, y le permiten no realizar incrementos por costo de vida en el salario base, cuando la deuda al cierre del ejercicio presupuestario sea superior al 60% del PIB.
A pesar de estos ajustes en materia de salarios, la realidad fiscal del país amerita impulsar cambios estructurales en materia de empleo público, con la finalidad de construir una estructura salarial, acorde con las posibilidades del Estado y -de la misma forma- evaluar su tamaño según su situación fiscal.
En conclusión, la magnitud que presenta este rubro, amerita adoptar reglas oportunas y claras en el ámbito jurídico para ejercer un correcto control sobre el gasto, que dado su diseño por componentes, requeriría de un congelamiento del total para contener la inercia en el crecimiento de otros incentivos. Esto sin olvidar los pasos siguientes a tomar en cuanto a la reforma del empleo público y otras medidas estructurales que contribuyan a crear una uniformidad normativa y gobernabilidad en áreas de política económica.
[1] El presupuesto aprobado al 31 de agosto de 2020 se refiere al presupuesto inicial más las modificaciones que se le han realizado a esa fecha. Adicionalmente, a dicho monto se le realizaron los ajustes necesarios en las partidas de transferencias y se incorporó en el ministerio correspondiente el presupuesto definitivo de los Órganos Desconcentrados al 27 de agosto de 2020.[2] Esta participación en el presupuesto de remuneraciones se ha mantenido en niveles similares durante el periodo 2015-2019, de modo que en promedio, los recursos destinados a incentivos salariales y remuneraciones básicas representaron un 42,8% y 39,1% del presupuesto devengado, respectivamente.[3] Si se compara con el presupuesto aprobado a agosto 2020 del Gobierno Central, dicho crecimiento asciende a 10,8%. El promedio de crecimiento en el periodo 2016-2019 del presupuesto devengado corresponde a 4,6%.[4] Si se compara con el presupuesto aprobado a agosto 2020 del Gobierno Central, dicho crecimiento asciende a 9,5%. El promedio de crecimiento en el periodo 2016-2019 del presupuesto devengado corresponde a 3,4%.[5] Esta relación se mantiene similar al promedio de 1,08 registrado entre 2015 y 2019.[6] Las plazas del Gobierno de la República se refiere a la suma de las plazas asignadas en la Ley de Presupuesto de la República para 2020 y las plazas propuestas en el presupuesto inicial para 2020 de los Órganos Desconcentrados, según información del Sistema de Información sobre Planes y Presupuestos (SIPP).[7] Se incorporan 2.000 plazas nuevas de cocineros, además, se incorporan 3 plazas producto del traslado de funcionarios de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica de Costa Rica (JAPDEVA) hacia el ministerio, así mismo, al incluirse como programa presupuestario el Fondo Nacional de Becas, se da la incorporación de 69 plazas. Por otro lado, se eliminan 547 plazas. Como resultado neto se obtienen 1.525 plazas nuevas respecto a 2020.