Evolución de los ingresos del Presupuesto Nacional al primer semestre de 2021
#MonitoreoCGR-EFP2021 N.° 07
24 de agosto de 2021
5 minutos de lecturaLos ingresos del Presupuesto Nacional muestran una mejora en comparación con el año previo y con la estimación vigente, lo cual revela una oportunidad para la reducción de la autorización de endeudamiento presupuestario
El presupuesto de ingresos vigente al 30 de junio de 2021[1] se compone en su mayoría de recursos de financiamiento (53,7%), principalmente de la colocación de títulos valores de deuda interna.
Al inicio del ejercicio económico 2021, se consideró una estimación de presupuesto inicial para el total de ingresos del Presupuesto Nacional[2] por la suma de ¢11.287.084 millones para dicho año, conformado por ¢6.121.479 millones (54,2%) de financiamiento, ¢5.158.719 millones (45,7%) de ingresos corrientes y ¢6.885 millones (0,1%) de ingresos de capital. Esta estimación del presupuesto inicial para 2021 creció en un 7,4% con respecto a la del año anterior[3], porcentaje que es menor al crecimiento promedio observado en el período 2015-2020 (8,3%)[4] y, además, incluyó una carga tributaria implícita de un 11,9% del PIB.
Durante el primer semestre de 2021, el presupuesto sufrió 3 modificaciones legislativas con afectación sobre los ingresos[5], con un efecto neto que incluyó al presupuesto ¢217.037 millones procedentes de créditos de organismos internacionales de desarrollo y transferencias producto de la Ley N.° 9371 y N.° 9925, principalmente. Así las cosas, el presupuesto vigente a junio de 2021, al excluir los recursos provenientes de créditos externos, asciende a ¢11.400.597 millones, compuesto por ¢6.122.406 millones de financiamiento interno y recursos de vigencias anteriores, ¢5.271.306 millones por ingresos corrientes y ¢6.885 millones por ingresos de capital. Cabe señalar que el rubro de financiamiento representa una composición importante dentro del presupuesto de 2021 al alcanzar el 53,7%, composición superior a la observada en 2019 (53,2%) y 2020 (46,6%), lo cual se explica principalmente por la mayor cantidad de recursos provenientes de la colocación de títulos de deuda interna en 2021 con respecto a dichos años.
Al considerar los recursos incorporados al presupuesto por concepto de créditos externos (financiamiento externo), el presupuesto de ingresos vigente al primer semestre 2021 asciende a ¢11.473.124 millones (presupuesto ajustado) al incluir el monto ejecutado de aquellos créditos dirigidos a financiar proyectos de inversión, y a ¢11.525.619 millones[6] al considerar en su totalidad los recursos provenientes de créditos de apoyo presupuestario[7]. Adicionalmente a estos recursos, al primer semestre de 2021 se han aprobado 2 créditos externos por un total de USD 700 millones[8] con el BCIE- BIRF, y el BID, siendo que los del BIRF y el BID fueron presentados para incorporación al Presupuesto de la República en el VI presupuesto extraordinario.
Finalmente, es importante acotar que el presupuesto vigente al 30 de junio de 2021 responde a la estimación realizada por el Ministerio de Hacienda en el mes de agosto de 2020, como parte de la formulación del presupuesto del ejercicio económico 2021, momento en el que existía un alto nivel de incertidumbre sobre variables determinantes del presupuesto de ingreso tales como: evolución de la pandemia y la actividad económica, las medidas sanitarias y fiscales a adoptar y el impacto de la moratoria fiscal sobre la recaudación. Por lo que este órgano contralor consideraría un ejercicio provechoso incorporar a la estimación del presupuesto de ingresos la información y comportamiento observado de las variables señaladas, con la finalidad de contar con un presupuesto de ingresos actualizado y reducir la autorización de endeudamiento a nivel presupuestario.
Los ingresos totales ejecutados del Presupuesto Nacional ascienden a los ¢5.672.871 millones (14,9% del PIB) al primer semestre 2021 e incluyen recursos asociados a la operación de órganos desconcentrados, recuperación de moratoria fiscal adeudada y mejora en la recaudación de las principales rentas tributarias, en su comparación con los ingresos del Gobierno Central a junio de 2020.
Estos se componen de un 55,4% de ingresos corrientes, 44,5% de financiamiento y 0,1% de ingresos de capital. Al compararlos con los ingresos ejecutados al mismo período de 2020, estos muestran un crecimiento de 40,4% (¢1.631.289 millones más) de manera global. Dicho crecimiento se encuentra impulsado principalmente por la incorporación de los ingresos que anteriormente formaban parte de los presupuestos de los Órganos Desconcentrados, la cancelación de la moratoria fiscal por parte de los contribuyentes acogidos a la Ley N.° 9830 “Alivio Fiscal ante el COVID-19” y la mejora en la recaudación de los principales ingresos tributarios en comparación con las respectivas recaudaciones al primer semestre de 2020.
A nivel de subclase del clasificador de ingresos, los ingresos tributarios, la colocación de títulos valores (financiamiento interno) y las contribuciones sociales conforman el 95,0%, representando las principales fuentes de ingresos del Presupuesto Nacional. Por su parte, los mayores crecimientos en las contribuciones sociales y los ingresos no tributarios se atribuyen a la ya mencionada incorporación de los ingresos que anteriormente formaban parte de los presupuestos de los Órganos Desconcentrados, efecto que se analizará en la siguiente sección.
Cuadro N.° 1
Presupuesto Nacional: Ejecución de ingresos al primer semestre 2021
-millones de colones y porcentajes-
1/ Considera como ingresos del año 2020 los del Gobierno Central (Presupuesto Nacional del ejercicio económico 2020).
2/ Corresponden en su totalidad a transferencias de capital.
Fuente: Elaboración CGR a partir de información del SIGAF y BCCR.
Específicamente sobre los ingresos que formaban parte de los presupuestos de los Órganos Desconcentrados hasta el año 2020, estos representan alrededor del 5% del total de los ingresos ejecutados del Presupuesto Nacional a junio de 2021. Dentro de estos ingresos, los rubros de contribuciones sociales e ingresos no tributarios, representan de manera conjunta el 82,1% del total, y alcanzan los ¢190.061 millones para el caso de las contribuciones sociales -de los cuales ¢168.461 millones corresponden a la contribución patronal de la nómina del sector privado- y ¢36.119 millones para el caso de los ingresos no tributarios -de los cuales ¢28.453 millones corresponden a la venta de bienes y servicios-.
En relación con los recursos de la recaudación por concepto de recuperación de moratoria fiscal adeudada durante los meses de abril, mayo y junio de 2020, según estadísticas brindadas por la Dirección General de Hacienda (DGH) a esta Contraloría[9], al primer semestre de 2021 ingresaron recursos que representan el 0,1% del PIB y el 1,0% de los ingresos tributarios ejecutados. Así, de manera conjunta con los recursos recuperados de la moratoria fiscal durante 2020, se aprecia una recuperación del 77,5% del total adeudado durante los tres meses en los que estuvo vigente la moratoria fiscal (Ley N.° 9830).
Respecto al porcentaje de ejecución de los ingresos, específicamente de los ingresos tributarios, se alcanza al primer semestre de 2021 el 59,4%, porcentaje significativamente mayor al observado al mismo período de 2019 (48,8%) y 2020 (40,1%). Este comportamiento se mantiene para todos los ingresos agregados a nivel de grupo, los cuales se ubican hasta 12 p.p. por encima de los porcentajes de ejecución de 2020. Lo anterior señala que la recaudación de los ingresos tributarios muestra un mejor desempeño que el que se había estimado para el ejercicio económico 2021.
Por otra parte, los ingresos tributarios reflejan una carga tributaria del 7,1% del PIB al primer semestre 2021[10], indicador que ha representado en promedio el 6,0% del PIB a este mismo período entre los años 2012-2020, situación que refleja la recuperación iniciada de los ingresos tributarios durante el primer semestre de 2021. Este comportamiento es impulsado por la mejora en la recaudación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto Sobre la Renta (ISR) en comparación con la observada en 2020 y que puede asociarse a la materialización de los rendimientos provenientes de los ajustes en ambas rentas introducidos por la Ley N.° 9635[11].
Gráfico N.° 1
Presupuesto Nacional: Carga tributaria al primer semestre de cada año, 2010-2021
-porcentajes del PIB-
Fuente: Elaboración CGR a partir de información del SIGAF y BCCR.
La recaudación a junio 2021 es impulsada por ingresos tributarios, los cuales a partir del segundo trimestre de 2021 revierten su tendencia decreciente, presentada desde el inicio de la afectación por la pandemia.
Al primer semestre de 2021, los ingresos corrientes del Presupuesto Nacional sumaron ¢3.141.346 millones (8,2% del PIB), monto que es superior en 31,3% (equivalente al 2,0% del PIB) en comparación con los ingresos corrientes devengados por el Gobierno de la República al primer semestre de 2020[12]. Esta situación es explicada fundamentalmente por la mejora observada en ingresos tributarios, los cuales alcanzaron, al primer semestre de 2021, el monto de ¢2.710.445 millones (7,1% del PIB), superior en un 31,5%, respecto de 2020.
Gráfico N.° 2
Gobierno de la República: Ejecución de ingresos corrientes y de capital al primer semestre, 2015-2021
-millones de colones y porcentajes-
Fuente: Elaboración CGR a partir de información del SIGAF y SIPP.
De acuerdo con el gráfico anterior, se observa cómo la recaudación de ingresos corrientes y de capital del Gobierno de la República[13] al primer semestre evidenció una afectación en el año 2020, ocasionada principalmente por los efectos de la COVID-19, con un consecuente aumento reflejado en la recaudación de 2021, impulsado por el dinamismo presentado por ingresos tributarios en el Gobierno Central[14].
Gráfico N.° 3
Presupuesto Nacional: Monto ejecutado en los principales ingresos tributarios1/ del Gobierno Central al primer semestre2/, 2016-2021
-millones de colones y porcentajes-
1/ Como lo son específicamente el ISR: Impuesto Sobre la Renta, IVA: Impuesto al Valor Agregado, IUC: Impuesto Único a los Combustibles, DAI: Derechos Arancelarios a la Importación, e ISC: Impuesto Selectivo de Consumo.
2/ Los montos se incluyen sin incorporar los recursos por concepto de la amnistía tributaria establecida en la Ley N.° 9635.
Fuente: Elaboración CGR a partir de información del SIGAF.
Del gráfico anterior se evidencia cómo 5 de las principales rentas que conforman el presupuesto de ingresos del Gobierno Central, y que representan en promedio el 91,2% de la recaudación total de ingresos tributarios[15], mostraron una mejora en su recaudación del primer semestre del año 2021 respecto de 2020. En particular, por estas 5 rentas tributarias la ejecución al primer semestre se incrementó ¢604.236 millones más que el año anterior[16]. De estos, el ISR y el IVA, explican en su mayoría dicho crecimiento.
De esta manera, en el caso del ISR, su recaudación de enero a junio superó a la observada en 2020 en el mismo período en ¢253.482 millones (para un crecimiento de 30,9%), explicado en su mayoría por el pago realizado por los contribuyentes de este impuesto en marzo, correspondiente al período especial de 15 meses establecido en la Ley N.° 9635 “Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”[17]. Por su parte, en el caso del IVA, al primer semestre de 2021 se acumularon ¢257.006 millones más respecto de 2020 (crecimiento de 36%). Al respecto, la reapertura gradual de actividades económicas, con motivo de la flexibilización de medidas sanitarias, así como la recuperación de montos adeudados por la moratoria fiscal establecida en la Ley N.° 9830[18], son efectos que han permitido la mejora en la recaudación que durante los últimos meses ha experimentado este impuesto. En cuanto al IUC, DAI e ISC, acumularon en su conjunto ¢93.747 millones más en el primer semestre del año en curso respecto de 2020.
Si bien los ingresos tributarios del Gobierno Central muestran una mejoría, se visualizan una serie de riesgos hacia el cierre del ejercicio económico 2021. Como riesgos sobre el proceso de consolidación gradual en la recaudación que se evidencia al primer semestre de 2021, se encuentran los asociados a la aparición de nuevas variantes de contagio (como Delta y Lambda ya identificadas en nuestro país)[19].
Asimismo, el Fondo Monetario Internacional (FMI), en su informe “Perspectivas Económicas Mundiales”[20] de julio, señala como riesgo en el proceso de recuperación económica, el posible endurecimiento de las condiciones financieras internacionales, a partir de la reevaluación de las perspectivas de la política monetaria en las economías avanzadas, esto en caso de que las expectativas de inflación aumenten más rápidamente de lo previsto. Otro efecto que se podría presentar, es que la desviación de la estimación de ingresos, genere una oportunidad para la reducción de la autorización de endeudamiento presupuestario.
En resumen, al primer semestre de 2021, los ingresos del Presupuesto Nacional muestran una mejora en su comparación con el año previo, lo cual apunta hacia una mayor recaudación de la proyectada para el cierre del año. Consolidar dicho proceso de recuperación, se ve condicionado a su vez, por la evolución de la emergencia sanitaria y el avance en el proceso de vacunación. Ante la mejora en la recaudación observada en el primer semestre del año en curso, se vuelve relevante que por parte de las autoridades competentes, se revisen las condiciones económicas que acompañan el cierre esperado en la recaudación de ingresos, y que de ser necesario, se propongan por este, las modificaciones presupuestarias pertinentes, de manera tal que el presupuesto de ingresos se constituya en una herramienta que refleje lo más fielmente posible la realidad económica y tributaria del país, con base en la información más actual disponible[21]. Esta situación se constituye entonces en una oportunidad para que el país ejecute sus gastos utilizando un menor nivel de endeudamiento.
[1] Excluyendo los recursos provenientes de créditos externos.[2] Los cuales, con motivo de la entrada en vigencia de la Ley N.º 9524, incluyen los ingresos del Gobierno Central así como los que en ejercicios económicos anteriores al 2021 formaban parte de los ingresos de los presupuestos de sus Órganos Desconcentrados.[3] El presupuesto inicial de ingresos del Presupuesto Nacional antes de 2021 corresponde únicamente al Gobierno Central.[4] Ídem, Nota al pie N.° 3.[5] Ley N.° 9942 “PRIMER PRESUPUESTO EXTRAORDINARIO DE LA REPÚBLICA PARA EL EJERCICIO ECONÓMICO 2021” de 01/02/2021, Ley N° 9955 “SEGUNDO PRESUPUESTO EXTRAORDINARIO DE LA REPÚBLICA PARA EL EJERCICIO ECONÓMICO DE 2021 Y PRIMERA MODIFICACIÓN LEGISLATIVA DE LA LEY 9926” de 25/02/2021 y Ley N° 9970 “TERCER PRESUPUESTO EXTRAORDINARIO DE LA REPÚBLICA PARA EL EJERCICIO ECONÓMICO DE 2021 Y TERCERA MODIFICACIÓN LEGISLATIVA DE LA LEY 9926” de 17/03/2021.[6] Presupuesto ajustado especial.[7] Corresponde principalmente a los recursos del crédito Instrumento de Financiamiento Rápido (IFR) para apoyo presupuestario en la atención de la emergencia COVID-19 (Ley N.° 9895 del 27/08/2020), contratado con el FMI.[8] A saber: 1. Ley N.° 9968 del 16 de marzo de 2021 Contrato de préstamo N.° 4871/OC-CR con el Banco Interamericano de Desarrollo para financiar el programa de seguridad ciudadana y prevención de violencia (US$100 millones); 2. Ley N.° 9988 del 11 de junio de 2021 Contratos de préstamos suscritos entre la República de Costa Rica y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento y el Banco Centroamericano de Integración Económica para financiar el programa de gestión fiscal y de descarbonización (US$600 millones). Adicionalmente el 19 de julio del 2021 se aprobó la Ley N.° 10002 Aprobación del financiamiento con el Fondo Monetario Internacional a través de la facilidad de servicio ampliado del fondo (SAF) para el programa de apoyo para la recuperación pospandemia y la consolidación fiscal (1.237.490.000 Derechos Especiales de Giro).[9] Mediante oficio DPF-050-2021 de 21 julio.[10] Carga tributaria del 7,0% al excluir los recursos de la ejecución de ingresos por concepto de cancelación del monto adeudado de la moratoria.[11] En el caso del ISR, la recaudación al primer semestre 2021 incorpora un efecto presente por una única vez en el que los contribuyentes realizaron el pago de un período fiscal de 15 meses.[12] De acuerdo con el clasificador institucional vigente del Ministerio de Hacienda, el Gobierno de la República está conformado por las instituciones agrupadas dentro del Gobierno Central y los Órganos Desconcentrados, las cuales cumplen funciones de gobierno. Siendo que al hacer la comparativa entre Presupuesto Nacional de 2021, e ingresos de Gobierno de la República para 2020 y años anteriores, se elimina el efecto que sobre el Presupuesto Nacional puede deberse a la incorporación de los Órganos Desconcentrados a partir de 2021.[13] El cual a partir de 2021 corresponde al Presupuesto Nacional con motivo de la entrada en vigencia de la Ley N.° 9524.[14] El aumento observado en la recaudación para 2021 (27,5%) supera el promedio observado de 2016 a 2019 (6,7%), debido a que la base de la cual se parte en 2020 es excepcionalmente baja debido a la afectación por la emergencia sanitaria ocasionada por la COVID-19.[15] De 2016 a 2021, los ingresos por concepto de ISR, IVA, IUC, DAI e ISC representaron en promedio el 91,2% del monto total ejecutado en ingresos tributarios al primer semestre del año.[16] Explicando así el 90,3% del crecimiento en ingresos tributarios al primer semestre del 2021, cuando estos en su totalidad, crecieron en ¢668.898 millones.[17] De 03 de diciembre de 2018.[18] Por este concepto, de acuerdo con información del Ministerio de Hacienda, los contribuyentes de este impuesto han pagado un total de ¢60.879 millones, relativo al componente interno durante 2020 y 2021 (¢52.878 y ¢8.001 millones respectivamente).[19] Y que además podría retrasar el proceso de recuperación que experimentan algunos ingresos tributarios, que por su naturaleza se han visto afectados en mayor medida por la pandemia provocada por la COVID-19, tal es el caso de los impuestos asociados a salidas del territorio nacional. En particular, en el impuesto a las salidas aéreas y terrestres, el monto recaudado en la primera mitad del año en curso es menor en -18% y -76,5% respecto de 2020 respectivamente.[20] Fondo Monetario Internacional World Economic Outlook: “Fault Lines Widen in the Global Recovery”, July 2021. Obtenido desde: https://www.imf.org[21] A propósito de lo anterior, esta Contraloría señaló en su informe sobre La Memoria Anual del año económico de 2020 que: “las mejores prácticas en la materia sugieren que los resultados de los ejercicios prospectivos desarrollados por las autoridades deben ser comunicados oportunamente a la ciudadanía. Además, el grado de volatilidad e incertidumbre actual exige que las autoridades deban hacer revisiones periódicas de las condiciones económicas y los supuestos sobre los cuales descansan sus análisis, y dichas actualizaciones deben ser suficientemente publicitadas, con el fin de que los agentes económicos cuenten con información actualizada sobre las implicaciones de los ajustes sobre las perspectivas”. Obtenido desde: Presupuesto ejecutado de ingresos del Gobierno Central del ejercicio económico 2020.