Reflexión final sobre la ejecución presupuestaria del Sector Público 2020

La pandemia se hizo sentir en los presupuestos y en los resultados fiscales de 2020.

Los presupuestos públicos para el 2020 se formularon y aprobaron inicialmente en el marco de la plena aplicación de la Ley 9635 (Fortalecimiento de las Finanzas Públicas), que había dado un impulso importante a la recaudación esperable de los Impuestos Sobre la Renta y al Valor Agregado, introducido reformas dirigidas a contener el crecimiento del gasto en salarios, e implantado la operación de una regla fiscal acompañada de disposiciones que alivian el peso de las asignaciones predeterminadas de gasto^[1], con todo lo cual se habían concretado los primeros pasos en la ruta hacia la estabilidad fiscal que tanto necesita el país.

Pero con la llegada de la crisis, el supuesto de un crecimiento económico del 2,6% para el año 2020 bajo el que se había iniciado la ejecución presupuestaria de ese año tuvo que ceder rápidamente -en abril- a una estimación actualizada de un decrecimiento del 3,6%, e incluso del 5,0% -en octubre- para cerrar finalmente en una caída del 4,5% según el último cálculo del BCCR; es decir, una diferencia negativa de 7,1 puntos porcentuales respecto al supuesto utilizado al formular los presupuestos.

El efecto de la pandemia trajo consigo la más severa afectación sobre los ingresos de las últimas décadas, que se concretó por la vía del impacto de la contracción económica sobre la recaudación así como por la de la aprobación de leyes que alivianaron la carga en el pago de varios impuestos. Así las cosas, en el segundo presupuesto extraordinario de la República (aprobado en julio) la estimación inicial de ingresos tributarios fue ajustada a la baja en un 22,7% (de ¢5,09 billones a ¢3,93 billones), y la carga tributaria efectiva cerró en 12,1% del PIB frente a niveles muy cercanos al 13,0% en años previos.

En consecuencia, el porcentaje del presupuesto aprobado financiado con endeudamiento pasó de un 48,0% en la versión inicial a un 57,1% en la definitiva^[2], y mientras que a inicios del año se preveía que el Gobierno cerraría el 2020 con un déficit primario del 1,3% del PIB, un déficit financiero del 5,9% del PIB y una deuda del 61,0% del PIB, estos indicadores terminaron ubicándose, respectivamente, en 3,4%, 8,1% y 67,5%. El crecimiento de 11 puntos del PIB experimentado por la deuda del Gobierno Central, la ubica muy por encima de los niveles de sostenibilidad que puede gestionar el país, junto con mayor vulnerabilidad en la composición del portafolio. Por su parte, la liquidez, frente a la baja en la recaudación tributaria, pasó por momentos críticos y estuvo inusualmente apuntalada en recursos provenientes de préstamos del exterior para apoyo presupuestario.

Pero la crisis no se limitó al ámbito del Gobierno Central, sino que trascendió a otras instituciones públicas, incidiendo en un deterioro del déficit financiero del Gobierno General, que de un 5,3% del PIB observado en 2019, subió a un 9,3% en 2020^[3]. El gasto de capital consolidado del sector público se redujo en un 9,9% en 2020 para ubicarse en un 3,9% del PIB en ese año^[4], e instituciones como el CTAC, el ICT, la CCSS, Recope y las Municipalidades, vieron reducidos sus ingresos como consecuencia de las medidas sanitarias de distanciamiento social y cierre de fronteras, el menor volumen de transferencias recibidas del Gobierno o la caída en las ventas de los bienes y servicios que brindan.

Las remuneraciones de todo el sector público, por su parte, crecieron un 0,8% en 2020, ritmo menor que el observado en años previos, y que refleja tanto el efecto de medidas dirigidas a contener este rubro de gasto, como la incidencia de mayores necesidades de recurso humano para hacer frente a la emergencia sanitaria, como ocurrió en el caso de la CCSS. El dinamismo de los incentivos salariales se ha atenuado por efecto de las regulaciones contenidas en el Título III de la Ley 9635, e incluso llegan a decrecer en 2020, pero aún persisten disparidades entre esquemas salariales de los diversos sectores, que deben eliminarse.

En materia de cumplimiento de metas, ante la covid-19 se hicieron modificaciones y eliminaciones de metas estratégicas y se obtuvieron diversos resultados según nivel de cumplimiento (Alto, Medio o Bajo) a lo largo de los sectores analizados, lo que muestra la relevancia de dar seguimiento constante al cumplimiento de las metas planteadas en el contexto de los efectos de la pandemia sobre los ingresos disponibles y gastos realizables.

De esta forma, el primer año en que la pandemia de la covid-19 golpeó la vida nacional, los presupuestos públicos tuvieron que ajustarse a caídas en los ingresos y a gastos inesperados, dejando un saldo deficitario y una deuda mucho más abultados que lo previsto, y que imponen la necesidad de intensificar los esfuerzos dirigidos a optimizar la gestión financiera pública de nuestro país en el contexto del marco fiscal de mediano plazo. Estos esfuerzos deben atender aspectos relativos a la recaudación, la eficiencia del gasto público en todas sus formas, la administración de la liquidez en el sector público, la política y esquemas de remuneración de los servidores públicos, la selección y seguimiento de las inversiones que se realizan y el desarrollo de un sistema de gestión financiera que contribuya a alcanzar los objetivos que se vayan fijando en estas áreas.

El incumplimiento de los principios presupuestarios genera riesgos para la presencia de ilusiones fiscales^[5].

La Ley de Administración Financiera incorpora una serie de principios a cumplirse en el ciclo presupuestario, los cuales el país no ha logrado cumplir completamente en su fase de liquidación.

Ejemplo de ello es el reiterado incumplimiento del principio de equilibrio presupuestario que viene presentando una tendencia creciente y que, exacerbado también por la pandemia, generó que la brecha entre ingresos y gastos corrientes alcanzara en 2020 los ¢2,54 billones (7,1% del PIB).

Principios que buscan regular una gestión ordenada y eficiente tampoco se cumplen a cabalidad. Ajustes incorporados vía ley de presupuesto permiten modificaciones al uso de recursos de periodos anteriores principalmente de municipalidades, avalando así una inadecuada gestión administrativa, pues la autorización permanece disponible por períodos mayores a cinco años en algunos casos, atentando a su vez contra el principio de anualidad.

También, los principios de programación y gestión financiera buscan que haya claridad en los objetivos y metas del presupuesto de tal manera que se pueda reflejar el costo y se atienda la economía, la eficacia y la eficiencia. No obstante, los dictámenes de los informes de evaluación^[6] revelan rezagos relacionados con la insuficiente calidad técnica de algunos indicadores, bastantes cumplimientos superiores al 100% en detrimento de su utilidad para la toma de decisiones y lento avance en la medición del costo unitario de los servicios.

De la auditoría financiera de la liquidación, la Contraloría determinó incumplimiento al principio de especialidad cuantitativa y cualitativa^[7] ante la adquisición de compromisos para los cuales no existen saldos presupuestarios disponibles, así como violación al principio de universalidad e integridad^[8], el cual señala que el presupuesto deberá contener, de manera explícita, todos los ingresos y gastos originados en la actividad financiera, que deberán incluirse por su importe íntegro.

Las anteriores situaciones de omisión o imprecisión en los registros presupuestarios así como la falta de revelación de situaciones como las anteriores en la Liquidación Presupuestaria, no sólo inciden en la razonabilidad de las cifras reportadas, sino que atentan también contra la transparencia de las estadísticas de Gobierno. Al respecto, el órgano contralor previene sobre la necesidad de avanzar en el ajuste fiscal para evitar presiones de incurrir en prácticas de este tipo, que tienen un efecto adverso sobre un aspecto tan crucial para el buen manejo de las finanzas públicas como lo es el de la confiabilidad de los reportes que se presentan en el proceso de rendición de cuentas.

Frente al actual panorama, se impone avanzar decididamente hacia la modernización de la gestión financiera pública, con procedimientos apegados a las mejores prácticas y visión estratégica por parte de autoridades hacendarias y cuerpos legislativos.

El país ha venido tomando acciones estratégicas en la búsqueda de espacio fiscal para la provisión de servicios públicos. Desde lo que fue la reforma al artículo 176 de la Constitución Política, que establece al más alto nivel los principios de sostenibilidad y plurianualidad, cuya operacionalización a nivel de la cultura institucional es un reto, la aprobación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas N°9635, así como acciones para el retorno de los recursos del tesoro público al fondo general (Ley N°9371, N°9524, Decreto Ejecutivo N°42267-H^[9], entre otras).

Otras acciones han pretendido contribuir al control del gasto público por la vía de las normas de ejecución presupuestaria, introduciendo restricciones a procedimientos de modificación presupuestaria, a la utilización de las plazas vacantes y a los límites de gasto en programas y subprogramas del presupuesto, todo lo cual contiene una lógica en el contexto de aglutinar esfuerzos para paliar la crisis fiscal que atraviesa el país, pero no debe olvidarse que es el perfeccionamiento de los procesos y sistemas ya existentes lo que en definitiva debe procurarse, de modo que la gestión financiera pública se desarrolle eficiente, fluida y transparentemente, y esté en capacidad de brindar en forma oportuna toda la información pertinente para el análisis y la toma de las mejores decisiones por parte de los responsables de proponer, aprobar y controlar el presupuesto.

Así mismo, el valor agregado que las normas generan en materia del control del gasto es cada vez más limitado, por cuanto el espacio de maniobra tanto legal como financiero es reducido, ocasionando mayores costos transaccionales en comparación con el beneficio, ya que por su magnitud y alcance esta herramienta no es la vía para solucionar los problemas estructurales que tiene el país, aparte de que su alcance se circunscribe al Presupuesto de la República.

La nueva realidad generada por la emergencia sanitaria provocada por la Covid-19, impacta la suficiencia de los ajustes propuestos. Por lo que estas medidas se deben acompañar de procesos de fortalecimiento institucional que consideren las dimensiones de desarrollo de normativa, procesos y metodologías; atracción y entrenamiento del talento humano; desarrollo e implementación de herramientas de gobierno digital, y recursos financieros para desarrollar las dimensiones anteriores. Esto con el fin de generar un aparato estatal que mejore su planificación y proyección de las finanzas públicas, y efectúe una gestión más estratégica y de calidad del gasto público, coadyuvando a la responsabilidad y sostenibilidad fiscal^[10].

En línea con lo señalado al inicio de este acápite, se debe avanzar desde un enfoque de control del cumplimiento hacia una visión del impulso de resultados que necesariamente pasa por la transformación de la cultura organizacional, la planeación inter temporal de las finanzas públicas y el diseño y análisis de gestión de programas. Lo anterior, implica transformar los modelos tradicionales enfocados en el control del gasto a modelos modernos centrados en la gestión estratégica del gasto^[11].

Aunado a lo anterior, y ante el panorama complejo actual, en el que la frágil situación fiscal se ve teñida por la incertidumbre propia de la emergencia sanitaria, es necesario consolidar un compromiso país, en el que las diversas instituciones públicas funcionen cohesionadamente como un solo aparato estatal, fomentando la transparencia y la toma de decisiones basada en datos, donde se consideren los escenarios fiscales, macroeconómicos y de salud para una mayor compresión de la realidad.

En conclusión, el año 2020 ha sido uno de los años más complejos para las finanzas públicas costarricenses, enmarcadas en un contexto de baja ejecución de ingresos y mayores necesidades de gasto asociadas a la pandemia, alcanzando niveles históricos de endeudamiento, y con presencia continuada de problemas en cuanto al registro de gastos, cumplimiento de metas y principios presupuestarios. Esto exige necesariamente poner el foco en la gestión estratégica para avanzar a la mayor velocidad posible en el ordenamiento de la gestión financiera, de tal forma que con una visión más integral no sólo de los procesos sino de las personas e instituciones involucradas, se logre mayor cohesión, simplificación y armonía en el funcionamiento del aparato estatal.