Remuneraciones del Sector Público en 2020
#MonitoreoCGR-MA2020 N.° 03
26 de marzo de 2021
5 minutos de lecturaEn materia salarial hacen falta cambios que vengan a solventar de manera integral todas aquellas debilidades estructurales existentes
Las remuneraciones devengadas del Sector Público crecen un 0,8% en 2020, porcentaje menor al del período 2016-2019[1].
Dicho aumento implica que la erogación alcance un total ¢5.942.108 (92,1% de ejecución), lo que representa un 16,5% del PIB, siendo así la segunda partida de mayor importancia[2] dentro del gasto total del Sector Público.
Por grupo institucional, un 86,4% del gasto devengado por concepto de remuneraciones en 2020 se concentra en tres grupos institucionales: un 41,9% corresponde al Gobierno Central (GC), un 34,2% a las Instituciones Descentralizadas No Empresariales (IDNES) y un 10,2% a las Empresas Públicas No Financieras (EPNF), el restante 13,6% corresponde a Instituciones Públicas Financieras (IPF), Gobiernos Locales (GL) y Órganos Desconcentrados (OD’s). Dicha estructura es similar a la del período 2015-2019; no obstante, en caso del GC, la importancia relativa había presentado un comportamiento creciente que se revierte para 2020, disminuyendo en 0,2 puntos porcentuales (p.p.) respecto al gasto devengado en 2019.
El principal gasto devengado en remuneraciones en 2020 corresponde al del Gobierno Central, que equivale a ¢2.492.372 millones, con un crecimiento de 0,3% (¢6.625 millones) respecto al gasto registrado al 31 de diciembre de 2019. Esta variación es menor al promedio de 4,0% del período 2016-2019. En su mayoría esto se explica por la reducción en el presupuesto devengado de títulos presupuestarios como el Ministerio de Educación Pública (MEP) y el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) que reducen su gasto en ¢3.471 millones y ¢1.066 millones, respectivamente. En términos generales, el menor crecimiento del gasto en remuneraciones del Gobierno Central se explica por la entrada en vigencia de la Norma 12 del presupuesto, mediante la cual se rebajan un total de 2.194 plazas, donde las instituciones que presentan el mayor rebajo son el MEP, con un rebajo de 831 plazas, el MOPT con 726 plazas menos y el Ministerio de Hacienda que eliminó 228.
Sigue en importancia el gasto ejecutado por las IDNES en 2020 por ¢2.034.857 millones, que presenta el mayor crecimiento nominal por ¢82.026 millones (4,2%) y se explica en su mayoría por el aumento de ¢70.961 millones en la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS). Lo anterior se evidenció en el programa de atención integral a la salud de las personas, ya que según lo indica la institución al IV trimestre se crearon un total de 1.292 plazas nuevas; que principalmente se utilizaron para fortalecer la atención de la pandemia de la COVID-19[3].
El resto de sectores institucionales[4], presentan una reducción en su gasto ejecutado en 2020 respecto al de 2019. Específicamente, las EPNF presentan la mayor reducción de su gasto ejecutado, que equivale a ¢23.793 millones (3,8%), la mayor reducción desde el año 2016. Esto se justifica en parte por la reducción en la planilla de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), asociada a la aprobación de la Ley N° 9764 (Transformación de JAPDEVA y protección de sus personas trabajadoras). Se ordenó a esta institución implementar su reorganización administrativa, financiera y operativa para asegurar su equilibrio financiero, su sostenibilidad y el cumplimiento de sus objetivos, lo que conllevó a la eliminación de plazas en dicha institución.
El gasto ejecutado en 2020 presenta un crecimiento menos dinámico que en años anteriores, en parte por las medidas aplicadas por el Poder Legislativo en el GC. No obstante, en casos como el de la CCSS, ciertas instituciones indicaron una mayor necesidad de recurso humano para hacerle frente a la emergencia sanitaria como medida para aliviar los efectos de la emergencia sanitaria.
Las regulaciones establecidas en el Título III de la Ley N° 9635 disminuyen el dinamismo de los incentivos salariales en el Sector Público, no obstante que persisten las disparidades entre sectores.
Así las cosas, en 2020 el crecimiento del presupuesto devengado por concepto de incentivos salariales del Sector Público presenta un decrecimiento de 0,1% respecto a lo ejecutado en 2019. Lo que implica un menor crecimiento del gasto en remuneraciones, dado que este es el rubro de mayor importancia relativa dentro de la masa salarial. Dentro de los incentivos salariales, el que presenta un mayor decrecimiento es el rubro de Otros incentivos salariales, con una reducción de un 3,4% en su gasto ejecutado respecto a 2019, dada la reducción de este gasto en el MEP.
Por otro lado, el gasto ejecutado por concepto de remuneraciones básicas en su conjunto aumenta en ¢47.542 millones (2,2%), crecimiento que a pesar de ser menor que el promedio de 5,6% del período 2011-2019, es la subpartida que incrementa más en el gasto en remuneraciones del Sector Público en 2020. Como se mencionó anteriormente, esto se explica en parte por la mayor demanda de personal del sector salud.
Gráfico N° 1
Sector Público: Evolución del gasto en incentivos salariales, remuneraciones básicas y del índice de precios al consumidor, 2011-2020
-porcentajes-
Como se desprende de lo anterior, desde el año 2018 el gasto ejecutado por concepto de remuneraciones básicas presenta un crecimiento mayor que el de los incentivos salariales, dada la serie de medidas y decretos[5] que se han implementado para controlar este gasto. Además, se observa que la tasa de crecimiento de los incentivos salariales es menor que la variación interanual del Índice de Precios al Consumidor (IPC) para finales de 2020. No obstante, este comportamiento no es homogéneo en todo el Sector Público, dadas las disparidades de los esquemas salariales.
Al observar el comportamiento del GC, se evidencia que desde el año 2019 el gasto devengado por concepto de incentivos salariales presenta una reducción en su tasa de crecimiento. Así las cosas, ya para ese año el crecimiento del gasto efectivo es menor al de las remuneraciones básicas y en 2020 presenta un decrecimiento de 1,0%. La reducción en el porcentaje de aumento de esta variable es importante, ya que representa más del 40% del gasto en remuneraciones que efectuó el GC en 2020.
Gráfico N° 2
Sector Público: Evolución del gasto en incentivos salariales, remuneraciones básicas y del índice de precios al consumidor en sectores seleccionados, 2011-2020
-porcentajes-
Por su parte, el gasto ejecutado en 2020 por el sector municipal para las subpartidas de remuneraciones básicas e incentivos salariales presentan una reducción en su tasa de crecimiento de 1,3% en ambos casos, lo que evidencia un cambio en la tendencia de los últimos años, ya que para los años 2011-2020 en promedio los incentivos salariales aumentaban en un 11,5% cada ejercicio económico y las remuneraciones básicas en 8,3%. Este cambio en la dinámica del gasto de dichos rubros se explica en parte por la aplicación de lo estipulado en la Ley N° 9635.
En cuanto a la erogación en remuneraciones básicas e incentivos salariales asociados a las universidades[6], presentan un crecimiento mayor al de la variación interanual del IPC, con un aumento de 1,3% y 1,2% en comparación con el gasto ejecutado en 2019, respectivamente. Al igual que en otros sectores a pesar de todavía presentar un crecimiento, este es menor al promedio de crecimiento de años anteriores, que para el período 2011-2019 fue de 7,1% para remuneraciones básicas y de 10,2% para incentivos salariales.
En definitiva, el gasto de remuneraciones del sector público presenta disparidades en la evolución de los rubros entre los diversos sectores. Diferencias que se han disminuido por la aplicación del Título III de la Ley N° 9635, que ha coadyuvado a controlar el dinamismo en las subpartidas de remuneraciones. Sin embargo, hacen falta cambios estructurales que unifiquen reglas con miras a la eliminación de disparidades salariales y a la mejora de todo el proceso regulatorio del empleo público. No obstante, la efectividad de las medidas aplicadas dependerá de su ámbito de cobertura.
La pandemia por COVID-19 requirió de medidas específicas en relación con las remuneraciones en el sector público.
En este contexto de crisis sanitaria y dadas las afectaciones en otros indicadores macroeconómicos y fiscales, se debieron adoptar medidas específicas y reajustes del gasto, incluido el asignado a remuneraciones del sector público. En concreto, el 04 de abril de 2020, el Poder Ejecutivo decretó[7] la suspensión de la aplicación del aumento general al salario base en el Gobierno Central para 2020. Además, el 10 de noviembre de 2020 se publicó[8] la reforma de ley para no girar el pago por concepto de anualidades correspondiente a los períodos 2020-2021 y 2021-2022, para las personas servidoras públicas de la administración central y descentralizada.
Este tipo de acciones han sido necesarias para contribuir a la contención del gasto en tiempos en que deben buscarse ahorros y posibles espacios fiscales; siendo que otros países han llegado hasta a introducir recortes salariales como parte del ordenamiento de gastos durante la crisis[9].
Adicionalmente, dada la particularidad de la crisis ocasionada por la COVID-19, y debido a que cada país entró en ella desde distintos puntos de partida, el Banco Mundial ha sugerido[10] que, en relación con el gasto en remuneraciones, se tomen acciones en la etapa de emergencia y en la fase de recuperación y resiliencia.
Particularmente en esta última etapa (ver figura 1), se sugieren, entre otros mecanismos como monitorear las desviaciones salariales del sector público respecto al resto de la población, eliminar aquellas asignaciones distorsionantes para reducir las disparidades de tal forma que a la vez se mejore la motivación y productividad del personal, y aprovechar la tecnología y los datos obtenidos una vez pasada la crisis para mejorar y establecer una toma de decisiones basadas en estos, entre otros. Además, la prioridad debe ser la consolidación fiscal y la reducción de distorsiones presentes en el mercado laboral; lo anterior para promover la creación de empleos en el sector privado y aumentar la productividad y la eficiencia en el sector público.
Figura N° 1
Medidas en materia de empleo público en la fase de recuperación y resiliencia de la emergencia
En general, la pandemia ha requerido que los gobiernos fortalezcan sus capacidades para contener el gasto público y redirigirlo hacia las necesidades más inmediatas, En este sentido, se observa que en este contexto el Poder Ejecutivo instauró medidas transitorias para contener el gasto del Gobierno Central, como fue el no aumento salarial. En adición a lo anterior, si se consideraran además las etapas de desarrollo de la pandemia y el efecto que estas decisiones puedan tener, se podría mejorar la calidad del gasto y su gestión.
En conclusión, el gasto ejecutado en remuneraciones del Sector Público en 2020, presenta un menor dinamismo. Ha sido afectado principalmente por tres ejes que cambiaron su tendencia respecto a años anteriores: 1) las medidas implementadas en cuanto a plazas vacantes, 2) la aplicación del Título III de la Ley N° 9635, y 3) las medidas tomadas por la emergencia sanitaria. Sin embargo, hacen falta cambios integrales que equilibren la consolidación fiscal y aseguren la continuidad y eficiencia de la prestación de los servicios públicos.
[1] El crecimiento promedio para ese período corresponde a 3,5%.[2] El gasto en remuneraciones representa el 24,1% del gasto total del sector público.[3] Dirección de Presupuesto Caja Costarricense del Seguro Social (2021). Informe de Liquidación Presupuestaria al 31 de diciembre 2020. Disponible en: https://cgrweb.cgr.go.cr/apex/sip_own.sip_prc_download_file?p_file=18568DCEAB8AE50261B9C05C654CE3116130764E8BCDB63D422A4C76B956C599242604B3AB1CD4FDA0113BA11F8494F2[4] En el caso de las Empresas Públicas No Financieras (EPNF) presenta un decrecimiento de ¢23.793 millones (3,8%), Instituciones Públicas Financieras ¢12.690 millones (2,7%), Gobiernos Locales ¢5.522 millones (2,6%) y los Órganos Desconcentrados ¢1.030 millones (0,7%).[5] Decretos Ejecutivos N° 41162-H y N° 41161-H, y las Directrices: N° 013-H, 009-H, 005-H, 004-H.[6] Incluye el presupuesto del Instituto Tecnológico de Costa Rica (TEC), Universidad de Costa Rica (UCR), Universidad Estatal a Distancia (UNED), Universidad Nacional (UNA) y la Universidad Técnica Nacional (UTN).[7] Mediante Decreto N° 42286-MTSS-H-MIDEPLAN.[8] Ley N° 9908, Reforma Ley de Salarios de la Administración Pública. Publicada en La Gaceta N° 269.[9] Fondo Monetario Internacional, 2020. Consideraciones sobre el recorte de los salarios públicos para reordenar el gasto en tiempos de crisis.[10] Banco Mundial, 2020. Governance COVID-19 response: Managing the Public Sector Wage Bill during COVID-19.