Reflexión final de la perspectiva presupuestaria del Sector Público para 2021

El país se enfrenta al reto de la eficiencia ante la mayor estrechez en la disponibilidad de recursos públicos.

Originado en parte por la incorporación de los Órganos Desconcentrados al Presupuesto Nacional, pero en parte también por los efectos de la pandemia -tanto directos como por intermedio de las medidas de restricción adoptadas- los presupuestos públicos para el 2021 presentan la atípica condición de reflejar una importante disminución (del 7,4%) en comparación con el año anterior, y se ubican inicialmente en un total de ¢26,9 billones (sin consolidar, 71,7% del PIB), con una participación reducida de ingresos corrientes y un incremento en el uso de los superávits y del endeudamiento. Se concentra en gasto por remuneraciones, transferencias y servicio de la deuda, al igual que en años previos.

A nivel sectorial, se mantienen y visualizan los efectos de la desaceleración económica y la pandemia en los distintos sectores institucionales. Por ejemplo, las instituciones públicas cuyos ingresos dependen de la actividad turística plantean una reducción del 50,2% de su presupuesto para 2021, optando por reducir el gasto en actividades sustantivas y de inversión. En el caso de los recursos destinados al sector agropecuario estos presentan una disminución neta del 21,1% respecto al año 2020, por la disminución que se proyecta en la venta de bienes y servicios; así como, de las transferencias corrientes del Gobierno Central.

Por su parte, la sostenibilidad financiera de las instituciones del Sector Transporte se ve comprometida ante la disminución de sus fuentes de financiamiento, impactando a JAPDEVA e INCOFER, al MOPT y sus consejos, por ejemplo. En el caso de la CCSS que se encuentra atendiendo directamente la emergencia sanitaria, los ingresos estimados para el 2021 disminuyen en un 13,1% con respecto a la ejecución del 2020, lo cual estrecha el margen de acción de sus tres regímenes (Salud, Pensiones y Régimen no Contributivo). Así mismo, la disminución en 9,4% de los recursos disponibles para transferencias corrientes del sector social selectivo en el 2021, plantea retos para la protección de grupos vulnerables.

Por su parte, luego de un año 2020 de especial desbalance fiscal, los resultados financieros del Gobierno Central y del Sector Público para el año 2021 se vislumbran en recuperación, pero todavía insuficientes para lograr la estabilidad de la deuda. Así, el déficit del Gobierno Central alcanzaría este año un 7,0% del PIB, cifra menor que el 8,7% calculado para el año pasado pero aún superior al 6,7% observado en 2019. Se espera una recaudación débil como secuela de la crisis y el gasto del Gobierno Central en niveles superiores a la época previa a la crisis, producto principalmente del pago de intereses y la incorporación de órganos desconcentrados al Presupuesto Nacional.

En el resto del sector público la ejecución presupuestaria arroja resultados cercanos al equilibrio financiero, o incluso superávit, lo cual apunta a la conveniencia de avanzar hacia la consolidación de la gestión financiera pública, con un sistema de cuenta única del tesoro como uno de sus pilares. En nuestro país, ya se han observado los buenos frutos que comporta la operación de sistemas unificadores en la gestión pública, como es el caso del SICOP y la Caja Única.

Dado el contexto actual en el que se agravó la situación económica de corto plazo y en el que existe una menor disponibilidad de recursos, es imprescindible una gestión pública eficiente que garantice la sostenibilidad en un horizonte temporal más amplio. La crítica situación de las finanzas públicas del Gobierno Central podría repercutir de manera directa en el financiamiento del resto de instituciones del sector público. En razón de lo anterior, la Contraloría General de la República desde la aprobación presupuestaria inició un proceso de implementación de esa visión plurianual en los presupuestos institucionales.

Así las cosas, los efectos de la crisis sanitaria y económica del año 2020 aún se evidencian en la composición de los presupuestos públicos de 2021, por lo que se debe continuar avanzando hacia ajustes estructurales orientados a un proceso integrador con visión de mediano y largo plazo.

En materia de riesgos, el año 2020 fue sin duda un año atípico que marcó la economía mundial y cuyas repercusiones no serán recuperables de forma completa en 2021.

Según estimaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI)^[1], la contracción económica a nivel global fue del 3,5%. En Costa Rica la situación no fue diferente, pues el PIB finalizó el 2020 con una caída de 4,5%, la mayor que se ha experimentado desde inicios de los años 1980’s.

De acuerdo con las proyecciones del Banco Central de Costa Rica^[2], luego de la caída mencionada, el país crecería un 2,6% en 2021 y un 3,6% en 2022, pero, como el mismo Banco advierte, podrían darse desvíos respecto a estas proyecciones ante la materialización de algunos riesgos de origen externo e interno.

A nivel global, debe considerarse que tales proyecciones descansan sobre supuestos acerca del crecimiento de la economía mundial, que podría verse afectado por nuevas olas de contagio por COVID-19, lo que forzaría nuevamente a cerrar las economías y limitar su crecimiento, o por afectaciones en el proceso de distribución y aplicación de las vacunas entre las naciones.

Factores de carácter social se señalan, también, como posibles riesgos internos sobre las proyecciones económicas, particularmente ante un panorama incierto, con aumento del desempleo, eventual oposición por parte de diversos sectores sociales y económicos, e incertidumbre sobre el ajuste por realizar. Adicionalmente, se contempla el riesgo derivado de las condiciones climáticas que enfrenta el país por su condición tropical y dependencia en la agricultura, pues es claro que un imprevisto en eventos de este tipo, en un contexto de economía debilitada podría traer grandes repercusiones sobre los pequeños y medianos productores.

Los retos que enfrenta el país para mitigar los riesgos señalados son muchos y muy complejos. Entre ellos está no sólo aplicar ajustes estructurales basados en la búsqueda de la sostenibilidad de las finanzas públicas, sino también una mejora sustancial en la educación, el fomento de la innovación, la reducción de trámites burocráticos y el apoyo a estos esfuerzos en la digitalización, para profundizar la eficiencia en el uso de los recursos públicos y en la prestación de servicios que el Estado costarricense está llamado a dar a todos los habitantes.

El país ha avanzado hacia la construcción de una unidad presupuestaria, camino iniciado pero no agotado.

La publicación de la Ley N° 9524 “Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central”, ha materializado una menor dispersión de recursos en el proceso de aprobación presupuestaria, esfuerzo que no agota la oportunidad de simplificar dicho proceso para generar un mayor ahorro al erario en beneficio del ciudadano y su bienestar, como centro último de la acción pública.

La proliferación de instituciones creadas por el legislador, pasando desde las desconcentradas hasta las descentralizadas, ha constituido cada organización en un feudo, siendo que en realidad el país es uno solo y generalmente, la fuente del dinero, la misma.

Aunado a esto, la aprobación presupuestaria de diseño mixto, con modelos diferenciados donde por una parte la Asamblea Legislativa aprueba “el Presupuesto de la República” y por otro, la Contraloría, los de las instituciones autónomas y municipalidades ha contribuido a la fragmentación. En respuesta a ello, jurisprudencia de la Sala Constitucional ha desarrollado el concepto de un Estado unitario, teniendo como principio la unidad de mando o dirección política, siendo que el Poder Ejecutivo debe encargarse de organizar, dirigir y encauzar a la sociedad en todos sus aspectos por medio de la implementación de la política pública.

Así las cosas, los objetivos de la política fiscal de estabilización macroeconómica, asignación eficiente de los recursos y redistribución del ingreso tienen como norte que la responsabilidad fiscal y la flexibilidad permitan un gasto eficiente y un crecimiento inclusivo. Para ello, los instrumentos de la gestión financiera pública y especialmente el proceso presupuestario deben evolucionar hacia la implementación de prácticas modernas.

Es importante avanzar de un enfoque anual tradicional a la implementación efectiva de un enfoque de mediano plazo, según lo establece el artículo 176 de la constitución política bajo el concepto de plurianualidad, donde si bien ya se han dado pasos importantes en la generación de información en este sentido según se mencionó anteriormente, más que un ejercicio, dicha visión debe pasar a formar parte de la cultura institucional en la toma diaria de decisiones. Esto requiere necesariamente el desarrollo también de un marco macro fiscal exhaustivo. Pasar además de un proceso presupuestario que se ejecuta de abajo hacia arriba, a uno de arriba hacia abajo, por medio del establecimiento de topes de gasto obligatorios. Y finalmente lograr abandonar el enfoque incrementalista y de insumos para pasar a uno estratégico enfocado en los resultados de la política.

En conclusión, el país está pasando por un momento difícil, exacerbado por el shock pandémico que aún no termina. El impacto sobre la gestión pública y consecuentemente sobre la continuidad y calidad de los bienes y servicios que brinda el Estado, afecta siempre en mayor medida a los más vulnerables. El reto es grande y es el momento de continuar avanzando en la senda de ordenamiento de las finanzas por medio de una integración que elimine las ineficiencias que no son financiables en este momento.