Resultado del proceso de aprobación presupuestaria externa de la CGR para el ejercicio 2021
#MonitoreoCGR-PP2021 N.° 03
19 de enero de 2021
5 minutos de lecturaEn 2021 se aprobó parcialmente un 87% de los presupuestos iniciales
La CGR tramitó 192[1] presupuestos iniciales y aprobó ¢15 billones de colones para 2021.
Para el ejercicio económico 2021, la Contraloría General de la República tramitó 192 presupuestos iniciales de instituciones del Sector Descentralizado. Se observó que a nivel agregado todos los sectores institucionales redujeron el monto del presupuesto que presentaron a la Contraloría para aprobación; reflejando una disminución total de ¢1.378.492 millones. Lo anterior se explica en parte por la apremiante situación actual, que se materializó en una presupuestación más conservadora por parte de las instituciones.
En línea con lo anterior, la CGR aprobó parcialmente el 87% de los presupuestos iniciales, con el objetivo de ajustarlos a los parámetros establecidos por ley. Como resultado del proceso de revisión, se aprueba un total de ¢14.992.339[2] millones. Este monto puede variar, ya que no considera en su cálculo las improbaciones que requieren la estimación de las instituciones y su posterior ajuste en el presupuesto.
Al comparar con el año 2020, se presenta también una reducción de 22[3] presupuestos iniciales en la cantidad de presupuestos tramitados. Esto producto de la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados (OD’s) del Gobierno Central N° 9524[4], en la que se estipula la incorporación de los OD’s dentro del Presupuesto de la República; por lo que, el proceso de aprobación corresponde a la Asamblea Legislativa. Esta menor cantidad de documentos presentados para aprobación de la CGR, unido a una disminución en los montos presupuestados por las instituciones -producto de estimaciones más conservadoras asociadas a la pandemia-, hace que la propuesta inicial de 2021 sea menor a la del año 2020 y por ende, que el monto aprobado se reduzca en 11,8%.
Por otra parte, la publicación de las “Normas Técnicas sobre el presupuesto de los beneficios patrimoniales otorgados mediante transferencia del Sector Público a Sujetos Privados[5]” implicó un cambio en el proceso de aprobación de los beneficios patrimoniales otorgados a sujetos privados, debido a que estos no fueron presentados de forma independiente por los sujetos, sino que fueron presentados a aprobación de la CGR por la institución pública concedente[6].
Cuadro N° 1
CGR: Resumen de la aprobación presupuestaria 2021
-millones de colones y porcentajes-
1/ Corresponde a los montos propuestos por las instituciones a las que luego de un razonado análisis, el resultado del proceso de aprobación externa fue improbado y archivado sin trámite. El detalle de instituciones con resultado improbado se puede apreciar en el Cuadro 2.
2/ Incluye Federaciones de Municipalidades.
Fuente: Elaboración CGR con datos del SIPP.
Otro aspecto referente al proceso de aprobación externa efectuado por la CGR para 2021 es la incorporación de dos instituciones, las cuales presentan a aprobación el presupuesto inicial para el ejercicio económico completo[7] por primera vez: Desarrollo de Servicios de Inteligencia Innove S.A. y la Municipalidad de Río Cuarto, las cuales se clasifican como una Empresa Pública No Financiera y un Gobierno Local, respectivamente.
Un total de 21 presupuestos iniciales de instituciones públicas fueron improbados o archivados sin trámite por la CGR.
En el proceso de aprobación de 2021, un total de 21 presupuestos iniciales se improbaron o fueron archivados sin trámite. En ambos casos, entra a regir el presupuesto definitivo (inicial más sus variaciones) ajustado del año anterior[8].
La propuesta presupuestaria de los 13 documentos improbados en su totalidad correspondía a ¢85.145 millones, monto que es superior en ¢38.338 millones al de 2020, esto a pesar de que para ese año se improbaron 5 presupuestos más que en 2021. Un 66% del monto improbado para 2021, se concentra en los presupuestos de 4 instituciones: Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) (26%), la Municipalidad de Pérez Zeledón (14%), la Municipalidad de Santa Ana (13%) y el Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) (13%).
Entre las principales razones de improbación se encuentran las siguientes: la no remisión de presupuesto plurianual y la falta de aprobación interna del documento presupuestario. Para más detalle, ver el cuadro 2.
Cuadro N° 2
CGR: Razones de improbación 2021
-millones de colones-
Adicionalmente, el Órgano Contralor archivó sin trámite[9] el presupuesto de 8 instituciones, lo que es equivalente a la no aprobación de ¢49.344 millones. Lo anterior principalmente por la no presentación de requisitos indispensables del bloque de legalidad[10]. Entre las principales razones de incumplimiento destacan la no aprobación del presupuesto por parte del Concejo Municipal.
Como se evidencia de lo anterior, las razones que impiden la aprobación de un presupuesto se fundamentan en el ordenamiento jurídico y el marco técnico aplicable. Esto con el objetivo de eliminar las posibles debilidades en los presupuestos de las instituciones, y aquellas que no permitan la correcta gestión de la institución a lo largo del ejercicio económico aplicable.
Se improbó exceso de gasto corriente en el presupuesto inicial de 8 instituciones.
La aprobación parcial se asocia con elementos relacionados con la reforma del artículo 176 de la Constitución Política (Principios de sostenibilidad fiscal y plurianualidad) y la aplicación de lo estipulado en la Ley N° 9635 -referente a la regla fiscal y a la reforma de la Ley de Salarios de la Administración Pública-. Dicha legislación se enmarca en la promoción de la eficiencia del gasto en el Sector Público con miras a la sostenibilidad en el mediano plazo.
La cantidad de presupuestos aprobados parcialmente se incrementó con respecto a 2020 (96 instituciones). Las tres instituciones del Sector Público a las que se les improbaron parcialmente más recursos -en términos absolutos- son las siguientes: 1) el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI) por ¢96.153 millones; 2) el Banco Popular y de Desarrollo Comunal por ¢61.683 millones; y el Consejo Nacional de Producción (CNP) por ¢21.624 millones. Entre las razones de improbación de recursos presupuestarios se pueden mencionar el exceso en el 1,5% destinado al pago del Fondo de Capitalización Laboral (FCL)[11] y los recursos no fundamentados legalmente en la subpartida de alimentos y bebidas.
Por su parte, la aprobación parcial de recursos en la partida de remuneraciones fue una de las más recurrentes. Así las cosas, a 119* instituciones públicas se les improbó el exceso en el aumento salarial correspondiente a 2021, motivado en varios factores como lo son las siguientes: la aplicación del Título III y Título IV de la Ley N° 9635 y por el bajo crecimiento de la inflación[12] del 2020. Además, a 107* instituciones se les improbó parte del contenido presupuestario de dicha partida, correspondiente al incremento de la subpartida de retribución por años servidos del periodo 2021-2022[13].
Por otra parte, de acuerdo con las certificaciones emitidas por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP) basadas en el Título IV de la citada ley, sobre el crecimiento máximo permitido de gasto corriente en los presupuestos iniciales, se improbó el exceso en este rubro en 8 instituciones[14]. Así, las aprobaciones parciales aproximan los niveles de gasto a lo establecido en la ley. Dicha legislación está diseñada para controlar y brindar mayor eficiencia al gasto del Sector Público, en especial en un contexto económico tan apremiante como el actual.
En resumen, para 2021 la CGR tramitó un total de 192 presupuestos iniciales de los cuales 4 fueron aprobados, 167 aprobados parciales, 8 se archivaron sin trámite y 13 se improbaron. Una menor cantidad de documentos tramitados y una presupuestación prudencial -que se explica en parte por los efectos de la emergencia sanitaria-, reducen el monto aprobado para 2021 siendo relevante retornar a la senda de sostenibilidad del gasto público, en especial en un contexto donde los efectos y la incertidumbre que representa la emergencia sanitaria todavía significa un riesgo para la gestión del presupuesto y el cumplimiento de metas y objetivos institucionales.
[1] No se incluyen los presupuestos de instituciones del sector privado.[2] Incluye los recursos de los documentos presupuestarios aprobados y aprobados parcialmente.[3] Como efecto de la Ley N° 9524, en total se trasladaron 49 presupuestos al Presupuesto del Gobierno Central y de estos 22 requerían aprobación de la CGR.[4] Publicada en La Gaceta N° 62 del 10 de abril de 2018.[5] Resolución de la Contraloría General de la República N° R-DC-00122-2019 de 02 de diciembre de 2019, publicada en Alcance 283 a La Gaceta 242 de 19 de diciembre de 2019.[6] Esta Contraloría acordó aprobar por última vez el presupuesto de 2021 de la Fundación Museos del Banco Central, debido a que esta y el Banco Central coordinarán lo relativo a sus asignaciones presupuestarias durante un periodo de transición. Ver oficio N° DFOE-PG-0336 de 03 de agosto de 2020.[7] En el caso de Desarrollo de Servicios de Inteligencia Innove S.A. presenta por primera vez su presupuesto inicial para aprobación de la CGR en el mes de setiembre de 2020 y en el caso de la Municipalidad de Río Cuarto dicho documento presupuestario fue remitido para aprobación en junio de 2020.[8] Norma Técnica 4.2.17 y 4.2.18. En el caso de los fideicomisos de Migración, no rige el presupuesto del año anterior, ya que los contratos vencieron en diciembre 2020.[9] Acto administrativo emitido por el Órgano Contralor, durante el análisis de admisibilidad de los documentos, en aquellos casos donde, por razones técnicas o jurídicas, o cuando el jerarca institucional solicite el retiro del documento presupuestario sujeto a aprobación, no resulta posible examinar el documento presupuestario, para dictar el acto de aprobación o improbación.[10] En el caso del Fideicomiso Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, su presupuesto inicial se archiva sin trámite, ya que se determina que no requiere aprobación de la CGR.[11] Según lo establecido en el artículo 3 de la Ley de Protección al Trabajador, N° 7983, reformada mediante el artículo 1 de la Ley para resguardar el derecho de los trabajadores a retirar los recursos de la pensión complementaria, N° 9906.[12] De acuerdo con los niveles del Índice de Precios al Consumidor establecidos por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos así como el comportamiento de esta variable manifestado por el Banco Central de Costa Rica (BCCR) en la revisión del Programa macroeconómico 2020-2021.[13] Con fundamento en lo establecido en el artículo único de la Ley N° 9908, “Adición de un transitorio único a la Ley de Salarios de la Administración Pública, N° 2166”.[14] Las instituciones a las cuales se les imprueba el presupuesto por exceso de crecimiento del gasto corriente son: la Comisión de Energía Atómica de Costa Rica (CEA), la Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A. (ESPH), la Federación Metropolitana de Municipalidades de San José (FEMETRON), la Federación Occidental de, las Municipalidades de Alajuela (FEDOMA), la Unión Nacional de Gobiernos Locales (UNGL), el Consejo Nacional de Producción (CNP), la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas (JUDESUR), y el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC).* Por un error material se ajusta la cifra el 21 de enero de 2021 a las 11:30 a.m.