Destinos específicos del proyecto de Ley de Presupuesto de la República
#MonitoreoCGR-IT2021 N.° 13
24 de setiembre de 2020
5 minutos de lecturaEn un contexto de alta incertidumbre fiscal se requiere flexibilidad presupuestaria
Destinos específicos imprimen rigidez sobre el Presupuesto de la República; para 2021 representan el 11,9% del PIB.
El monto total incorporado al proyecto de Ley de Presupuesto 2021 en destinos específicos[1] asciende a ¢4.249.510 millones, (11,9% del PIB y 82,4% del total de ingresos corrientes), 5,5% más respecto del proyecto de Ley de Presupuesto de 2020, explicado principalmente por la incorporación de los Órganos Desconcentrados al Proyecto de Ley de Presupuesto 2021, como consecuencia de lo establecido en la Ley N°9524[2]. Del monto total, un 76,7% se dirige a atender destinos específicos que tienen su origen en la Constitución Política, y 23,3% a los establecidos mediante alguna ley.
El presupuesto incorporado para la atención del gasto en educación estatal[3] asciende a ¢2.794.749 millones[4] (7,8% del PIB), menor en 2,1% respecto del proyecto de Ley de Presupuesto del año anterior[5] y constituye el destino específico de mayor importancia. Sobre el gasto en educación estatal relacionado con los recursos que el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) transfiere a la Red de Cuido, esta Contraloría ha señalado la necesidad de que el Poder Ejecutivo establezca una metodología para calcular la proporción de los programas y recursos que son dedicados propiamente a materia educativa de la primera infancia[6]. Asimismo, en el gasto en educación estatal se incluyen los recursos para el Financiamiento del Fondo Especial para la Educación Superior (F.E.E.S) el cual asciende a ¢490.114 millones, así como ¢34.101 millones como transferencia a la Universidad Técnica Nacional (UTN); rubros sobre los cuales se incluyen recursos por un monto menor en 4,4% respecto del proyecto de Ley de presupuesto de 2020[7].
Le sigue en importancia la asignación para el financiamiento del Poder Judicial[8] la cual asciende a ¢462.705 millones, (1,3 % del PIB), 2,1% menos respecto del proyecto de Ley de Presupuesto de 2020. Este gasto representa un 9,0% de los ingresos corrientes estimados para 2021. Seguidamente, destaca el monto destinado para el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) por ¢176.345 millones[9], el cual disminuye en 5,4% respecto de 2020; con motivo de la desaceleración proyectada en la recaudación de los impuestos que son su fuente de financiamiento[10].
La rigidez que suponen los destinos específicos sobre el Presupuesto de la República contraviene el principio de flexibilidad presupuestaria. Sobre esto, el Fondo Monetario Internacional (FMI) destacó la importancia en tiempos de crisis de “formular y planificar presupuestos más ágiles, que equilibren la necesidad de dar respuesta desde el poder ejecutivo con el necesario control legislativo”[11].
La incorporación de los Órganos Desconcentrados al proyecto de Ley de Presupuesto de la República incrementa el monto por destinos específicos en 1,05% del PIB.
El proyecto de Ley de Presupuesto de 2020 incluyó modificaciones importantes en materia de destinos específicos. Parte de los cambios que permitieron reducir en forma importante el monto asignado a los destinos específicos para ese ejercicio económico[12], incluye derogatorias[13] y flexibilidad en las asignaciones a destinos específicos que no están dispuestos en la Constitución Política o cuyo financiamiento no proviene de una renta especial creada para financiar el servicio social de forma exclusiva. No obstante, para el 2021, y con motivo de la incorporación de los Órganos Desconcentrados al Proyecto de Ley de Presupuesto, se observa un incremento equivalente al 1,05% del PIB para 2021[14].
Gráfico N.° 1
Gobierno Central y Gobierno de la República: Evolución de los destinos específicos, 2014-2021
-millones de colones y porcentajes-
Cuadro N.° 1
Monto incorporado en destinos específicos por fuente de financiamiento con motivo de la inclusión de los Órganos Desconcentrados al Proyecto de Presupuesto 2021
-millones de colones y porcentajes-
La inclusión de nuevos destinos específicos al proyecto de Ley de Presupuesto supone una oportunidad para ajustar estas erogaciones de acuerdo con los mecanismos establecidos en la Ley N°9635[15], la cual establece, en su artículo 15, del capítulo III, que “Si la deuda del Gobierno central supera el cincuenta por ciento (50%) del PIB nominal, el Ministerio de Hacienda podrá presupuestar y girar los destinos específicos legales considerando la disponibilidad de ingresos corrientes, los niveles de ejecución presupuestaria y de superávit libre de las entidades beneficiarias”[16]. Así como de los criterios establecidos en el artículo 23 de la citada ley, la cual, entre otros, señala que, “la Dirección General de Presupuesto Nacional realizará la asignación presupuestaria de las transferencias atendiendo los siguientes criterios: Las prioridades de Gobierno según el Plan Nacional de Desarrollo, el cumplimiento de los objetivos y las metas institucionales, la ejecución presupuestaria de los tres periodos anteriores al año de formulación del presupuesto”, entre otros.
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) señaló que a pesar de que la reforma fiscal eliminó disposiciones importantes de asignación obligatoria de fondos introducidos a lo largo de los años. “En general, la capacidad del Gobierno para asignar el gasto presupuestario a las necesidades cambiantes sigue siendo limitada”[17].
Contexto de alta incertidumbre demanda flexibilidad en las asignaciones presupuestarias predefinidas.
El riesgo asociado a las proyecciones de ingresos fiscales para 2021, así como del acceso a financiamiento, condiciona la capacidad del Ministerio de Hacienda para hacer frente a sus obligaciones de gasto, incluidas las asignaciones presupuestarias en materia de destinos específicos.
La mayoría de los destinos específicos del Proyecto de Ley de Presupuesto no poseen una fuente de financiamiento identificable, como es el caso de los establecidos constitucionalmente[18], en contraposición a los principios fundamentales de gasto público[19], lo cual conlleva a que sean atendidos con ingresos de tipo corriente, o endeudamiento; agravando aún más la compleja situación fiscal que atraviesa el país. En el caso de aquellos cuyo financiamiento depende de la recaudación de una renta tributaria, son sobre los cuales se transmiten, principalmente, los riesgos relacionados con el ritmo en la recuperación de la actividad económica, el debilitamiento del sistema tributario, y cambios normativos[20], que acompañan la proyección de ingresos fiscales para 2021, estimada por el Ministerio de Hacienda.
En conclusión, en el contexto actual de crisis se vuelve imperioso revisar las asignaciones presupuestarias incluidas con motivo de la incorporación de los Órganos Desconcentrados, así como de revisar las asignaciones existentes, incluidas las de rango constitucional, de manera tal que respondan a principios fundamentales de gasto público. La rigidez que estas asignaciones imprimen sobre el Presupuesto constituye un problema estructural, que debe atenderse en el contexto de la discusión sobre reforma del Estado costarricense.
Cuadro N.° 2
Gobierno de la República: Destinos específicos y otras obligaciones preestablecidas en el Proyecto de Ley de Presupuesto 2021
-millones de colones-
[1] Los destinos específicos constituyen erogaciones presupuestarias establecidas en la Constitución Política o mediante alguna ley, asociadas a un gasto en particular y cuyo monto se determina en función de alguna variable macroeconómica o tributaria.[2] Ley N° 9524 de 07 de marzo de 2018, Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central.[3] Derivado del mandato constitucional establecido en los artículos 78 y 85 en los cuales se establece la asignación del 8% del Producto Interno Bruto para educación estatal, así como la obligatoriedad de asignar recursos para las universidades estatales.[4] Para este año, y de acuerdo con información remitida por la Dirección General de Presupuesto Nacional, se incluyen recursos por ¢2.629.109 millones del Ministerio de Educación Pública, ¢125.487 millones como presupuesto estimado por el Instituto Nacional de Aprendizaje, ¢25.013 millones como parte de la transferencia que el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) asignará a la Red de Cuido, y ¢15.141 millones al programa Crecemos.[5] Debido a que en el MEP se incorporan ¢40.909 millones menos respecto de 2020 así como ¢34.587 menos en el presupuesto del INA.[6] CGR, Memoria Anual 2019 (p.118). Disponible en: https://cgrfiles.cgr.go.cr/publico/docsweb/documentos/publicaciones-cgr/memoria-anual/2019/memoria-anual-2019.pdf.[7] Lo anterior de acuerdo con la exposición de motivos del Proyecto de Ley de Presupuesto 2021, debido a la compleja situación de las finanzas públicas producto de la emergencia sanitaria provocada por el COVID-19.[8] Destino específico cuyo origen se encuentra en la reforma al artículo 177 de la Constitución Política, en la cual se estableció otorgar una suma no menor al 6% de los ingresos ordinarios calculados para el ejercicio económico.[9] Por concepto de los destinos específicos provenientes de los impuestos sobre la propiedad de vehículos (¢71.064 millones) e impuesto único sobre los combustibles (¢105.281 millones).[10] Como lo son el Impuesto sobre la propiedad de vehículos e impuesto único sobre los combustibles.[11] Curristine, T., Doherty, L., et. al. (2020). Elaboración de presupuestos en tiempos de crisis: Guía para preparar el presupuesto 2021. Fondo Monetario Internacional. Disponible en:https://www.imf.org/~/media/Files/Publications/covid19-special-notes/Spanish/sp-special-series-on-covid-19-budgeting-in-a-crisis-guidance-for-preparing-the-2021-budget.ashx[12] Sobre eso, la Contraloría se refirió en su informe técnico de 2020 al señalar que: “El efecto de estas derogatorias puede apreciarse en el hecho de que el monto total por concepto de destinos específicos asignados en el proyecto de Ley de Presupuesto para el ejercicio económico 2020 asciende a ¢688.682 millones, según se observa en el cuadro correspondiente contenido en el Anexo 4 de la exposición de motivos, frente a ¢1.108.1450 millones para el año 2019”.[13] Como la transferencia al PANI que no se considera como destino específico y la reforma a la Ley N°5662 Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares” del 23 de diciembre de 1974, en la cual se elimina que el Ministerio de Hacienda deba incluir, en el presupuesto ordinario de la República y girar oportunamente al fondo, la totalidad del monto que resulte de multiplicar 593.000 salarios base, entre otras.[14] De no considerar los recursos que por concepto de Órganos Desconcentrados se incluyen, la variación del monto total por destinos específicos en el proyecto de Ley de presupuesto de 2021, respecto de 2020, sería de -3,8%.[15] Ley N° 9635 de 03 diciembre de 2018, Fortalecimiento de las finanzas públicas.[16] Al mes de diciembre de 2019 la relación Deuda/PIB de Costa Rica fue de 58,5%, y en los meses subsiguientes ha presentado un comportamiento creciente.[17] Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Estudios Económicos de la OCDE: Costa Rica 2020. Julio 2020, p. 33. Disponible en: http://www.comex.go.cr/media/8136/ocde-estudio-economico-costa-rica-2020.pdf.[18] Los cuales representan el 76,6% del monto total presupuestado para 2021.[19] Estos principios buscan dar disciplina presupuestaria y su respeto asegura el cumplimiento de la finalidad básica de las entidades públicas: satisfacer las necesidades de la ciudadanía. Informe de Opiniones y Sugestiones DFOE-SAF-OS-00002-2018. Destinos Específicos del Proyecto de Presupuesto del Gobierno Central: En la búsqueda de un gasto público flexible y vinculado a principios fundamentales de gasto. Disponible en: https://cgrfiles.cgr.go.cr/publico/docsweb/documentos/informes_rec/DFOE-SAF-OS-00002-2018.pdf.[20] Para mayor detalle ver: Perspectivas, escenarios, y retos de los ingresos fiscales para 2021. Disponible en: https://sites.google.com/cgr.go.cr/monitoreocgr/monitoreo-sffp/it2021/it-ingresos/monitoreo-it09?authuser=0.