Situación de los créditos externos en ejecución al 31 de diciembre de 2020
#MonitoreoCGR-MA2020 N.° 06
05 de abril de 2021
Persisten rezagos importantes en la ejecución de proyectos de inversión que impacta el costo y tiempo de los mismos
Los créditos externos para inversión pública en ejecución al 31 de diciembre de 2020 alcanzan un endeudamiento[1] autorizado por la suma de $4.263 millones.
Dicho monto es menor en un 8,8% respecto al saldo de 2019, dado que seis[2] proyectos, finalizaron el periodo de desembolso y se incorporaron tres[3] proyectos nuevos a la cartera, por $372 millones (0,6% del PIB), pero aún sigue siendo un monto bastante importante de deuda autorizada (7,3% del PIB) para inversión pública[4].
El detalle de la cartera de créditos externos de inversión pública se observa en el siguiente cuadro.
Cuadro N° 1
Sector Público: Estado de los créditos externos para inversión pública, vigentes al 31 de diciembre de 2020
-millones de dólares y porcentajes-
Fuente: Elaboración CGR con datos del Informe de Seguimiento del II Semestre 2020 sobre los Créditos Externos en periodo de ejecución del Gobierno Central y Resto del Sector Público, de la Dirección de Crédito Público del Ministerio de Hacienda.
El crecimiento promedio anual de la cartera de créditos externos en el periodo 2010-2020 es de 15,6%, siendo 2020 un año que baja del promedio, por la finalización de programas, así como la orientación en ese año a la obtención de recursos de apoyo presupuestario y social, cifras que no se consideran en el autorizado para inversión pública. En el siguiente gráfico se muestra la evolución de la cartera de créditos externos desde 2010.
Gráfico N° 1
Sector Público: Evolución de la Cartera de Créditos Externos, Contrapartida Nacional y Comisiones de Compromiso, 2010-2020
-millones de dólares-
A diciembre de 2020, un 48,0% ($2.047 millones) del total de la cartera de crédito había sido desembolsado, mientras que un 52,0% ($2.215 millones) aún se encontraba pendiente, situación que es similar a años anteriores. Así las cosas, solo en 2020 se desembolsó un total de $334 millones, monto que representa un 7,1% del total de la cartera al cierre de 2019, al ser este saldo sobre el que se realizan los desembolsos de 2020.
Además, en ese mismo orden de ideas, los desembolsos[5] realizados por los acreedores en 2020, fueron un 19,6% menores[6], con respecto a los realizados en 2019. Bajo este parámetro, en promedio, cada año se desembolsa un 10,3% de la cartera promedio del periodo 2010 a 2020. Acotar que la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas N° 9635, establece una excepción en su artículo 13, donde se refiere a que los créditos a ser utilizados en gastos de capital, sí podrán ser suscritos por el Gobierno Central, aún bajo el escenario donde la deuda supere el 60% del PIB.
En cuanto a los sectores a los que mayoritariamente se dirigen los recursos de los créditos externos para inversión pública. Al cierre de 2020, el sector de infraestructura y transporte recibió la mayor cantidad de recursos para la ejecución de programas y proyectos, siendo así que el MOPT y CONAVI tuvieron una participación conjunta del 36,2% de la cartera total. El segundo sector con mayor participación fue salud, nutrición y deporte[7] con un 33,2% del total de la cartera, para un 69,4% del total de la cartera de créditos externos en ambos sectores.
Por tanto, al cierre del 2020 el saldo total de la cartera de crédito así como el monto desembolsado en el periodo, presentan una disminución con respecto a 2019. Además, la cartera de crédito de 2020 se encuentra por debajo del crecimiento promedio del periodo 2010-2020.
Existen proyectos de inversión pública, que presentan rezagos en su ejecución que comprometen el cumplimiento de sus objetivos.
A diciembre de 2020, según indica la Dirección de Crédito Público (DCP) se observa la existencia de dos créditos externos que no realizaron desembolsos de recursos a pesar de tenerlo programado en 2019 y 2020 por problemas de planificación de la Unidad Ejecutora (UE), mientras que dos no realizaron en 2019. Estos presentan diversas razones que afectan su ejecución, mismas que se observan en la siguiente figura.
Figura N° 1
Sector Público: Principales Programas que presentaron poco o nulo desembolso en 2019 y 2020 y principales problemas asociados
Así por ejemplo, el Programa Abastecimiento del Área Metropolitana de San José, Acueductos Urbanos y Alcantarillado Sanitario de Puerto Viejo de Limón, tiene 13 años de ejecución desde que se aprobó el respectivo presupuesto. La DCP a través del tiempo lo ha calificado como crítico. En 2019 y 2020 no realizó desembolsos y el avance físico reportado pasó de 61,2% en 2015 a 83,7% en 2020. En noviembre de 2020, solicitó una prórroga al periodo de desembolsos y en febrero de 2021 informó a esa Dirección la imposibilidad de ejecutar tres proyectos, lo que implica una reducción en el alcance del proyecto.
Asimismo, el Programa de Innovación y Capital Humano para la Competitividad, no realizó desembolsos en 2020. Según la DCP, las metas alcanzan un 97,0% de avance físico, pero el avance financiero es del 63,6%. También se señala que si bien se tienen avances en las metas, la UE solicitó una segunda prórroga (al mes de setiembre de 2021) que se encuentra en estudio por parte del Ministerio de Hacienda, y que la aprobación de esta es necesaria para que se puedan comprometer y ejecutar los restantes recursos financieros del programa, que son del orden de $13 millones.
Además, el Programa de Infraestructura de Transporte, tiene a diciembre de 2020 un 74,0% de avance físico, y un avance financiero de 42,5% y 30,0% en los créditos BID 3071/OC-CR y BID 3072/CH-CR respectivamente. Sin embargo, no realizó desembolsos de la fuente externa en 2019 ni en 2020, pese haber programado desembolsar $114 millones. Tiene 6 años de ejecución que se prorrogaron a 8. Algunas condiciones que afectan su ejecución, según la información de la DCP son procesos de expropiaciones en todos los proyectos, que obligan a realizar rediseños, que generan atrasos en actividades previas a su ejecución, uso de materiales que no cumplen los estándares requeridos, por citar un par de ejemplos.
Algunos problemas de ejecución que ha identificado la DCP, se refieren a debilidades de la fase de preinversión del ciclo de vida de los proyectos y que a criterio de esa Dirección se han observado a lo largo del tiempo, siendo esta una deficiencia estructural de gran impacto, a la falta de cultura institucional de planificación y gestión de proyectos, falta de planificación en la definición, cesión o compra de terrenos, incumplimientos de los contratistas, debilidades en el control y seguimiento de los programas, falta de identificación de permisos requeridos en algunas actividades de los proyectos.
Las comisiones de compromiso[8] pagadas en 2020 cayeron en un 7,8% con respecto a 2019, esto explicado por aquellos que presentaron un mejor desempeño así como por otros que terminaron su periodo contractual de desembolsos. En total se pagaron $6 millones. Ahora bien, desde el 2012 la suma acumulada pagada por este concepto es de $47 millones (0,1% del PIB de 2020), aproximadamente ¢28.561 millones[9]. En el gráfico N° 1, se observa una tendencia creciente desde 2010 hasta 2018, año que registró el mayor pago de comisiones de compromiso por $10 millones.
En ese mismo orden de ideas, se identificó que solo cuatro empréstitos han pagado un 53,0% del total de comisiones de compromiso de 2020, de los cuales el Programa de Infraestructura de Transporte (BID 3071/OC-CR) es el que realizó el mayor pago de comisiones de compromiso en 2020, por un total de $1 millón, costo asociado a la no realización de desembolsos en ese periodo. Desde el año 2015 el programa ha tenido que pagar en total $10 millones en comisiones.
Finalmente, si bien es cierto algunas unidades ejecutoras lograron desembolsar en 2020 la mayor parte de la programación de éstos, aún se reportan rezagos importantes en la ejecución de los programas dirigidos a los proyectos de inversión, y otras no gestionaron ante los acreedores desembolsos tanto en 2019 y 2020, lo que inevitablemente impactará restricciones como costo y tiempo en los mismos, y que su vez requerirá de acciones contundentes para no afectar el alcance previsto, y así satisfacer plenamente las necesidades sociales a la que están dirigidos.
La contrapartida nacional pendiente de ejecutar es de $527 millones y en los próximos años requerirá de recursos del presupuesto nacional e institucional.
Aún se requiere ejecutar recursos de contrapartida nacional[10] en el 73,1% de los créditos externos al 31 de diciembre de 2020, por un monto de $527 millones (un 23,8% de los recursos de créditos pendientes de desembolsar y un 0,9% del PIB), de un total[11] de $947 millones (22,2% del monto total de créditos en ejecución a esa fecha).
Sobre el particular, de la contrapartida nacional pendiente de desembolsar, proyectos relacionados con el sector gobierno (MOPT y el CONAVI) tienen un pendiente del 37,4%, aproximadamente $197 millones, mientras que fuera de este sector el pendiente es de un 62,6% ($330 millones).
Es relevante para las autoridades hacendarias considerar que la contrapartida nacional requerirá en los siguientes años de recursos del presupuesto nacional e institucionales en un momento de estrechez fiscal y lenta recuperación económica.
En conclusión, el país mantiene una cartera de créditos externos en ejecución a 2020 de aproximadamente el 7,3% del PIB así como un pendiente de ejecutar nada despreciable tanto de la cartera como de la contrapartida nacional para atender mediante proyectos de inversión pública necesidades que tiene el país. Sin embargo, debilidades de planificación así como otras problemáticas que inciden en la ejecución de proyectos de inversión pública requieren ser atendidas con prontitud.
Además, esta Contraloría General, ha señalado[12] que el proceso de inversión pública adolece de un marco legal adecuado, diseñado a partir de una perspectiva sistémica, que abarque a la mayoría de las entidades en los distintos niveles de gobierno, que opere en forma descentralizada y debidamente fundamentado en una clara definición de criterios técnicos y que adolece de un adecuado sistema de gobierno, que promueva la estandarización de los procesos y de los procedimientos para formular, evaluar, priorizar, ejecutar, mantener, controlar, dar seguimiento a los distintos proyectos, de modo que se facilite el mejoramiento continuo sustentado en las lecciones aprendidas.”.
En concordancia con lo anterior, MIDEPLAN se encuentra en el proceso de elaboración y presentación de un proyecto de ley de inversión pública, emisión y actualización de la normativa que regula el proceso de inversión pública, lo cual se requiere sea promulgado y puesto en práctica prontamente en aras de disponer de un marco legal apropiado y diseñado a partir de una perspectiva sistémica.
[1] La cartera está conformada por 19 operaciones crediticias en donde el Gobierno es el deudor o garante y en 7 es la institución pública la que posee tal condición.[2] Los proyectos que finalizaron el periodo de desembolso son: Programa de Modernización y Rehabilitación de Infraestructura Deportiva (BCIE 2184), Proyecto Mejoramiento para la Educación Superior (BIRF 8194-CR), Proyecto de Mejoramiento del Medio Ambiente del Área Metropolitana de San José (JICA CR-P4), Proyectos Geotérmicos Pailas II (BEI 82842), Programa de Emergencia en Respuesta a la Tormenta Tropical Nate (BID 4433/OC-CR) y Programa de Apoyo a la Sostenibilidad Fiscal (BID 4819/OC-CR).[3] Los proyectos que se incorporan a la cartera de crédito son: Ampliación Programa de Obras Estratégicas de Infraestructura Vial (BCIE AM2080), Programa de Infraestructura Vial y Promoción de Asociaciones Público-Privadas (BID 4864/OC-CR) y Proyecto Hacienda Digital para el Bicentenario (BIRF 9075-CR).[4] Adicionalmente a esa cartera de créditos, durante 2020 el país adquirió 4 créditos externos por un monto de $1.402 millones (2,4% del PIB) para apoyo presupuestario y fueron desembolsados en su totalidad dada su naturaleza distinta a los créditos de inversión pública.[5] Cálculo realizado para aquellos créditos vigentes, tanto en 2019 como en 2020.[6] Representan un 87,1% de la programación de desembolsos estimada por las unidades ejecutoras para 2020. El cálculo excluye el Programa BID 4819/OC-CR Programa de apoyo a la sostenibilidad fiscal.[7] Los programas principales que pertenecen al sector son: Programa por Resultados para el Fortalecimiento del Seguro Universal de Salud en Costa Rica (BIRF 8593-CR), Programa de Renovación de la Infraestructura y Equipamiento Hospitalario (BCIE 2128) y el Programa de Abastecimiento del Área Metropolitana de San José, Acueductos Urbanos II y Alcantarillado Sanitario de Juanito Mora de Puntarenas (BCIE 2164).[8] Los contratos de los créditos externos establecen el pago de comisiones de compromiso a los acreedores por los montos no desembolsados desde la suscripción del contrato del préstamo.[9] Cálculo realizado con el tipo de cambio de venta para las operaciones del SPNB al 31 de diciembre de cada año.[10] Un 60% de la contrapartida nacional se asocia a créditos otorgados por el BCIE y BID. Fuente: Dirección General de Crédito Público Informe de Seguimiento del II Semestre 2020 sobre los Créditos Externos en periodo de ejecución del Gobierno Central y Resto del Sector Público.[11] Con respecto a diciembre de 2019 ($988 millones) fue un 4,1% menor ($41 millones).[12] Ver Informe de Auditoría de Carácter Especial sobre la gobernanza del Proceso de Inversión Pública, pág. 5.