Consideraciones finales sobre la ejecución presupuestaria al 30 de junio de 2023

Los organismos internacionales proyectan un crecimiento económico mundial de entre 2,1%[1]  y 3,0%[2]  para el 2023, lo cual implica una desaceleración con respecto a 2022.

Adicionalmente, se espera que la inflación continúe a la baja.  Se prevé que disminuya  hasta  6,8% en el 2023 y 5,2% en el 2024, con diferentes velocidades de ajuste entre los países[3]. Por otro lado, los incrementos en las tasas de interés de referencia se mantienen en la mayoría de países, aunque en varios el ritmo de aumento se moderó y en unos pocos se empezó a reducir.

Respecto a la situación nacional, el Informe de Política Monetaria del Banco Central de Costa Rica expone una revisión al alza de la proyección de crecimiento económico para el 2023 y 2024, las ubica en 4,2% y 3,8% respectivamente, esto debido principalmente a la evolución de la demanda interna. Aunado a esto, al mes de junio se acentuó la reducción de la inflación general, ubicando el respectivo indicador en un valor de -1,0%[4], por debajo del límite inferior del rango meta. Por otro lado, el Banco Central de Costa Rica disminuyó la tasa de política monetaria (TPM) un total de 250 p.b. entre marzo y julio del presente año, hasta ubicarla en 6,5%.

Con respecto al tipo de cambio, a partir de octubre de 2022 se ha observado un comportamiento a la baja, con mayor magnitud en los meses de mayo y junio 2023, lo que genera un efecto favorable en el comportamiento de la deuda contratada en moneda extranjera (ME) y en la exposición al riesgo cambiario (deuda ME colonizada/deuda total), ya que a pesar de que la deuda contratada en ME refleja variaciones interanuales superiores a las de los pasivos contratados en colones, al colonizar la deuda se observa una menor exposición al riesgo cambiario. No obstante, la gestión del riesgo cambiario por parte del Ministerio de Hacienda se vuelve cada vez más relevante, no solo por un eventual incremento del tipo de cambio, sino porque el Gobierno contempla continuar colocando títulos en el exterior y contratando créditos de apoyo presupuestario.

Por su parte, los ingresos tributarios pasan de una tasa de variación de 32,8% en 2021 por el efecto rebote que tuvo la pandemia en 2020, al 13,0% en 2022 y hasta un 7,4% en 2023. Aun así, el crecimiento de los ingresos tributarios sigue siendo superior al de la actividad económica nacional estimada por el BCCR (5,7%), lo que explica el aumento de la carga tributaria hasta situarse en un 7,0% al primer semestre de 2023.

En conclusión, factores como un tipo de cambio decreciente en el tiempo, y dinamismo de los ingresos del Gobierno son factores que han influido en la mejoría de la situación financiera del Gobierno, pero su sostenibilidad y continuidad no está asegurada, por lo que se deben gestionar los riesgos asociados y tomar medidas en materia de gasto. 

El mayor dinamismo de los ingresos y un gasto primario[5] contraído han generado un superávit primario en todos los grupos institucionales del Sector Público.

Entre estos, el caso de mayor peso corresponde al Gobierno de la República, cuyo resultado primario[6] pasa de un superávit de 1,3% del PIB al I semestre de 2022, a un 1,4% en la misma fecha de 2023. Esta situación se deriva, en parte, de la dinámica de los intereses; los cuales restringen el crecimiento de otras erogaciones que conforman el gasto primario. Ante esto, se vuelve imprescindible una gestión del gasto de intereses, con el fin de habilitar espacios fiscales a otros conceptos de gasto. Las necesidades de gasto en diversos campos, como el ambiental, de infraestructura, y el social, no deben ser continuamente postergadas, sin perjuicio de las necesarias priorización y eficiencia.

La presión ejercida por los intereses dentro del Presupuesto Nacional repercute de manera directa en la evolución de erogaciones como las transferencias corrientes, las cuales al primer semestre de 2023, presentan el menor crecimiento (0,7%) del periodo 2014-2023, lo que se explica en parte por los menores montos transferidos al Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y en rubros relacionados con el seguro de salud de trabajadores del sector privado y descentralizado, y de trabajadores independientes. Además, en el primer semestre 2023, se observa que el gasto social ejecutado como porcentaje del PIB ha presentado un decrecimiento importante, ya que para el periodo 2014-2021 en promedio representó el 5,6%, mientras que para 2022 fue de un 4,9% y para 2023 4,8%. En adición, el indicador de remuneraciones del Gobierno, con respecto a los ingresos recaudados, se ubicó en un 36,1% al primer semestre, cifra más baja del periodo 2016-2023.

A pesar de lo anterior, el gasto por intereses se ha estabilizado en ¢2 billones, esto parece ir reduciendo paulatinamente el déficit financiero del Gobierno, de manera que este resultado pasa de 1,9% del PIB en el I semestre 2021 a 1,0% en 2023, lo que resulta positivo para las finanzas dadas las menores obligaciones de pago. Contrario al comportamiento del Gobierno de la República, el resto de Sectores Institucionales presentan superávit financiero[7] al I semestre 2023, solo en el caso de las Instituciones Descentralizadas No Empresariales se evidencia una leve reducción del superávit financiero.

En relación con otros sectores, también se ha evidenciado un menor dinamismo del gasto al 30 de junio de 2023. Tal es el caso de la Caja Costarricense del Seguro Social, institución que ha presentado una brecha positiva entre los ingresos y los gastos corrientes, la cual mantiene una tendencia incremental respecto de los últimos 3 años debido al aumento constante de los ingresos y a un comportamiento de los gastos que crece en menor magnitud. 

Sin embargo, no en todos los casos la menor ejecución de egresos responde a la disciplina fiscal. Así las cosas, la ejecución del gasto del Ministerio de Seguridad Pública al I semestre 2023 es inferior en ¢1.122 millones al monto del mismo periodo en 2022. Esto, según el Ministerio, responde a dificultades en su ejecución sobre las coordinaciones entre programas presupuestarios para obtener información oportuna para agrupar las compras institucionales. Otro caso es el del MEP, en el cual la partida de bienes duraderos presenta una ejecución de 11,9%, la más baja registrada en los últimos 8 años, esta situación podría afectar proyectos, como el caso de algunos centros educativos. 

En resumen, el menor dinamismo del gasto primario del Gobierno, fue uno de los factores que permitió la obtención de mejores resultados fiscales; no obstante, se deben buscar espacios fiscales a otros conceptos de gasto con el fin de atender las necesidades en diversos campos. En razón de lo anterior, se debe considerar que no en todas las ocasiones una menor ejecución de los gastos resulta favorable, ya que puede significar un debilitamiento de servicios prioritarios para la atención de la ciudadanía, como seguridad y educación. 

Los resultados fiscales obtenidos durante el 2022 y en los primeros seis meses de 2023 han permitido al país cumplir con la meta establecida -dentro del marco del Servicio Ampliado de Financiamiento-, vinculada a la generación de superávit primario.

Incluso al mes de junio, el resultado superavitario sobrepasa de manera importante el piso definido con el organismo internacional[8] ; situación que genera beneficios para el país que se materializaron en mejoras en la calificación de la deuda soberana en el primer trimestre del año, por parte de las calificadoras Standard and Poor's y Fitch Ratings[9] .

A pesar de estos resultados favorables, la meta acordada para el endeudamiento no logra cumplirse al mes de junio y si bien el Ministerio de Hacienda estima que para el mes de setiembre el saldo de la deuda se ubicará por debajo del techo pactado, la razón deuda/PIB por encima del 60% (61,2% del PIB al mes de junio de 2023) es un recordatorio de que aún falta tarea por realizar en la búsqueda de la sostenibilidad.

Como consecuencia de que la deuda ha superado el 60% del PIB desde el año 2022, el país se encuentra en el escenario d) más gravoso establecido en el Título IV de Responsabilidad Fiscal de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N.° 9635.

Por lo anterior, se deben aplicar diferentes acciones de contención del gasto establecidas en dicho título, como lo es la imposibilidad de que el Gobierno suscriba préstamos o créditos, salvo aquellos que sean de carácter paliativo para la deuda pública o estén destinados a ser utilizados únicamente en gastos de capital. En este sentido, se visualiza la necesidad de una gestión eficiente de gasto que permita no solo su contención, sino una toma de decisiones priorizada que posibilite adecuadamente la atención de las necesidades y los servicios públicos que el país necesita para su crecimiento y desarrollo.

Adicionalmente, en este mismo escenario, el Título IV de la Ley N.° 9635 también establece que no se realizarán incrementos por costo de vida en el salario base, ni en los demás incentivos salariales, los cuales no podrán ser reconocidos durante la duración de la medida o de forma retroactiva. Lo anterior corresponde a una medida para frenar el crecimiento del gasto público en momentos críticos, del mismo modo que la aplicación de la regla fiscal como mecanismo de contención del gasto. No obstante, durante los últimos años se han realizado modificaciones, reformas y excepciones a la regla fiscal que han desvirtuado su propósito y que repercuten en los rendimientos esperados de esta herramienta fiscal[10]. 

Asimismo, se observa que los grupos institucionales fuera del ámbito de cobertura del Título IV de la Ley 9635, son los que al I semestre 2023 presentan  los mayores crecimientos porcentuales en el gasto en remuneraciones, como en el caso de Instituciones Públicas Financieras (con un crecimiento de 9,6%) y los Gobiernos Locales (con un crecimiento de 9,5%), comportamiento que responde en parte a los ajustes por costo de vida. En similar sentido, se observa el comportamiento de este rubro de gastos en el caso de las Instituciones Descentralizadas No Empresariales, por efecto de formar parte de este grupo institucional la CCSS.

En síntesis, los elementos mencionados constituyen ejemplos de que aún existen importantes oportunidades de mejora para lograr la consolidación de las finanzas públicas, siendo imperativo promover una gestión eficiente del gasto público. Adicionalmente, la concentración de vencimientos futuros de deuda alerta sobre las importantes necesidades de financiamiento que debe atender el Gobierno y lo imperativo de enfrentar la problemática del endeudamiento con un enfoque integral que incluya la gestión de la deuda, de la liquidez, así como una perspectiva integral de las finanzas públicas.

Finalmente, los mejores resultados fiscales al cierre del primer semestre, si bien reflejan una mejora en la situación financiera del Gobierno, aún no se visualiza que su sostenibilidad y continuidad estén aseguradas. Los niveles de deuda y el comportamiento de los intereses continúa evidenciando la necesidad imperante de gestionar el costo del endeudamiento, en busca de espacios fiscales en el presupuesto nacional que permitan atender las necesidades sociales, cuyas asignaciones han decrecido como porcentaje del PIB, y de una gestión eficiente de gasto que promueva la toma de decisiones priorizada con el objetivo de evitar el debilitamiento en la prestación de servicios públicos. Dado lo anterior, se impone mantener una actitud de prudencia en la conducción de las finanzas públicas.