Comportamiento de las Transferencias y Destinos Específicos en el Presupuesto Nacional para el ejercicio económico 2022
#MonitoreoCGR-IT2022 N.° 20
30 de setiembre de 2021
5 minutos de lecturaLos recursos incorporados en el Proyecto de Presupuesto de 2022 en transferencias y destinos específicos, crecen por debajo de su promedio histórico; explicado por los efectos de las leyes N°9635 y N°9524
El presupuesto asignado a transferencias en el Proyecto de Presupuesto Nacional 2022 asciende a ¢3.071.185 millones.
Dicho monto representa 7,6% del PIB y si se compara con el presupuesto inicial 2021 se evidencia un aumento de 0,3%[1], porcentaje por debajo del crecimiento promedio de los presupuestos iniciales 2008-2020 (12,9%). En el plan de presupuesto, las transferencias corresponden a un 26,7% del gasto total, participación inferior a la observada[2] en los presupuestos iniciales de los años 2008-2020.[3]
La entrada en vigencia de la Ley N.º 9524 explica tanto la menor proporción dentro del presupuesto[4] como la desaceleración en el crecimiento de la partida de transferencias. Los presupuestos de los Órganos Desconcentrados, previo a su incorporación al Presupuesto Nacional, crecían a una tasa de 15,1% promedio en el periodo 2008-2020, mientras que para 2022, los ahora programas, crecen un 5,2% con respecto a la ley inicial 2021, situación que refleja un mejor control del gasto.
Gráfico N.° 1
Presupuesto Nacional1/: Evolución en la composición y variación2/ de las partidas de transferencias corrientes y transferencias de capital, 2012-2022
En términos de evolución, el monto propuesto para transferencias corrientes en el Proyecto de Ley del Presupuesto 2022 crece en ¢53.616 millones (1,9%) con respecto al presupuesto inicial 2021 y si se compara con el presupuesto aprobado a agosto de 2021 se observa un decrecimiento de ¢58.662 millones (2,0%)[5]. Transferencias corrientes al sector público es la subpartida que explica, mayoritariamente, el crecimiento de las transferencias corrientes en 2022 con respecto a la ley inicial 2021, la cual presenta una variación nominal de ¢57.737 millones. Específicamente, los rubros con mayor crecimiento según lo propuesto en el Proyecto 2022 son: transferencias corrientes a Gobiernos Locales y transferencias corrientes a Instituciones Descentralizadas no Empresariales[6].
Como parte de los compromisos con el Fondo Monetario Internacional y con el fin de contener el gasto en varios rubros, en enero de 2021 entra en vigencia el Decreto N° 42798-H. El cuyo Artículo 1, impone un límite para el crecimiento al monto girado por concepto transferencias corrientes, según la clasificación económica, que para 2022 correspondería al 101,0% de lo pagado en 2020. Al comparar el monto presupuestado en el proyecto de Ley 2022 con el límite ya mencionado, se observa que la suma proyectada supera lo establecido en el decreto. Sin embargo, se debe considerar que el cumplimiento se verifica con el monto pagado al final del ejercicio económico e históricamente (2007-2020) esta partida presenta una ejecución[7] promedio de 99,8%. Para cumplir con este límite en 2022, se requiere de una ejecución de 95,2%, la cual es menor a la que se ha dado históricamente, siendo necesario preveer los ajustes o el control necesario.
Por su parte, el monto propuesto para transferencias de capital es de ¢283.200 millones, lo que se traduce en una importancia relativa de 2,1% del gasto total planeado para el Gobierno de la República en 2022. Dicho porcentaje de composición también es menor al promedio observado (4,6%) en los presupuestos iniciales de 2008-2020. Con respecto a la evolución de esta partida, se observa un decrecimiento de ¢43.739 millones (-15,5%) si se compara con el presupuesto inicial 2021. Al comparar con respecto al presupuesto aprobado a agosto de 2021, el decrecimiento es de ¢80.833 millones (-25,3%)[8]. La reducción de las transferencias de capital proyectadas para el 2022 está explicada principalmente por una disminución en los montos asignados a transferencias de capital a Gobiernos Locales y a transferencias de capital a Instituciones Públicas Financieras que en su mayoría obedece a la transferencia al Banco Hipotecario de la Vivienda (Banhvi).
En síntesis, el monto presupuestado para transferencias en el 2022 muestra una desaceleración en el crecimiento, con respecto al promedio histórico, producto en parte, de la incorporación de los Órganos Desconcentrados al Presupuesto Nacional, ya que la tasa de crecimiento de estos ahora programas es inferior a la tasa de crecimiento de las transferencias que recibían en el pasado. Además, de forma global, se evidencia un decrecimiento de las transferencias de capital y un aumento de las transferencias corrientes -si se compara con el presupuesto aprobado a agosto de 2021 se registra un decrecimiento-.
A los Regímenes de Pensiones se le asigna un 27,8% de la propuesta de gasto en transferencias para 2022.
Al igual que en ejercicios económicos los Regímenes de Pensiones corresponden al principal destinatario de las transferencias del Presupuesto Nacional, monto que en la propuesta de gasto de 2022, alcanza los ¢852.326 millones y presenta una reducción de 1,5% (¢12.885 millones) respecto al presupuesto inicial 2021, variación inferior al promedio de crecimiento de 4,8% del periodo 2012-2021.
El decrecimiento de los recursos asignados a los Regímenes de Pensiones, se explica en su mayoría, por menor monto asignado a las Pensiones de Hacienda y el Poder Legislativo, y a las Pensiones del Magisterio y Profesores. A pesar de la reducción registrada en el gasto propuesto para 2022, continúa el desequilibrio en el financiamiento de estos regímenes de pensiones, ya que al tratarse en su mayoría de regímenes cerrados donde no ingresan nuevos cotizantes, los ingresos estimados solo alcanzan el 10,1% de los gastos propuestos.
El segundo destinatario de mayor importancia relativa corresponde a la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), institución a la cual se le asignan ¢688.674 millones (22,5% del total), que en su mayoría corresponden a transferencias corrientes. Al comparar con el presupuesto inicial de 2021, se presenta un aumento de ¢7.824 millones (1,1%). Estos crecimientos resultan ser inferiores a los experimentados en el periodo 2012-2020, donde en promedio la asignación a la CCSS presentó un incremento anual de 14,0%. En el menor dinamismo en las transferencias a la CCSS, se observa una disminución en la transferencia de recursos proveniente del impuesto a los productos del tabaco (¢1.500 millones), al seguro de salud de centros penales al cual se le presupuestan ¢707 millones menos con respecto al presupuesto aprobado a agosto de 2021, según las estimaciones efectuadas por la CCSS[9]. Asimismo, a partir de dichas estimaciones, la asignación para el aseguramiento de los recolectores de café presenta una reducción de ¢184 millones respecto al presupuesto inicial 2021, situación que también influye en el crecimiento menos dinámico.
El tercer destinatario en importancia relativa en el proyecto de ley 2022 es el Fondo Especial de Educación Superior (FEES), al cual se le asignan ¢522.823 millones, los cuales corresponden a transferencias corrientes. Con respecto a la evolución, el FEES muestra el mayor crecimiento nominal de todos los destinatarios, con un incremento de ¢32.709 millones al comparar con el presupuesto inicial 2021. El porcentaje promedio de variación en el periodo 2008-2021 fue de 10,4%[10].
Si se analizan las transferencias al FESS en conjunto con las asignaciones presupuestadas para las universidades públicas[11], el monto asciende a ¢572.623 millones (1,4% del PIB), el cual está compuesto, principalmente, por transferencias corrientes. Si se realiza una comparación con el presupuesto inicial 2021, se obtiene una variación nominal de ¢36.620 millones (6,8% de variación porcentual)[12].
Gráfico N.° 2
Presupuesto Nacional1/: Evolución en la variación del Gasto sin amortización del Presupuesto Nacional, Índice de Precios al Consumidor (IPC) y de las transferencias al FEES y las universidades públicas, 2008-2022
Del gráfico anterior se desprende que del 2011 al 2016 la variación gasto del FEES más el de las universidades públicas se encontró por encima tanto de la variación del gasto sin amortización del Presupuesto Nacional como de la de la inflación. Durante el período 2019-2021 esta situación se revierte pero para 2022 vuelve a retomar el crecimiento superior a la inflación y al gasto sin amortización.
De manera contraria al caso del FEES, el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) es el destinatario que presenta la mayor reducción nominal con respecto al presupuesto inicial 2021. La asignación para este destinatario en 2022 asciende a ¢182.600 millones, ¢19.022 millones menos que en la ley 2021 (-9,4% de variación porcentual). En relación con esto, el programa Avancemos absorbe al programa Crecemos, según se detalla en la exposición de motivos, no obstante la suma de ellas disminuye.
En conclusión, los montos asignados a los principales destinatarios que se incorporan en el proyecto de Ley del Presupuesto del 2022, presentan un menor dinamismo con respecto al promedio de años anteriores. No obstante lo anterior, en términos de asignaciones relativas, en términos de los principales destinatarios se prioriza el crecimiento del gasto en la educación superior, en comparación con el gasto social, dada la reducción en la transferencia al IMAS por ¢19.022 millones menos en comparación con la ley 2021 y el menor crecimiento en el monto presupuestado para la CCSS y los regímenes de pensiones.
Por concepto de destinos específicos, se incluyen al Proyecto de Presupuesto Nacional de 2022 ¢4.292.239 millones (10,6% del PIB).
Monto superior en 1,0% respecto de los recursos incorporados en el Proyecto de Presupuesto de 2021, y se compone en su mayoría para atender obligaciones establecidas constitucionalmente; 74,9% (¢3.215.893 millones) y el restante 25,1% (¢1.076.346 millones) para aquellos que tiene su origen en demás leyes de la República.
Gráfico N.° 3
Gobierno Central y Gobierno de la República: Evolución de los destinos específicos, 2014-2022
-Millones de colones y porcentajes-
Para el proyecto de Presupuesto de 2022, el monto por destinos específicos crece en un porcentaje menor respecto de años anteriores (1% en 2022 respecto de 2021, y el promedio de variación de 2014-2021 fue de; 6,3%[13]). El crecimiento que se observó en 2021 en destinos específicos de índole legal (76,8%), respecto de 2020, obedece a que para dicho año se incorporaron, por primera vez, los destinos específicos pertenecientes a los Órganos Desconcentrados, de acuerdo con la inclusión de estos al Presupuesto de la República[14], tal y como lo establece la Ley N°9524[15].
La entrada en vigencia de la Ley N°9635[16] implicó cambios en la gestión de los destinos específicos. Actualmente, el Ministerio de Hacienda cuenta con mayor flexibilidad para dotar de recursos a las entidades receptoras de estos, de acuerdo con el nivel de endeudamiento del Gobierno Central, tal y como lo establece el artículo 15[17] del capítulo III[18], así como con base en criterios para la asignación presupuestaria, como los establecidos en el artículo 23 de dicho acápite, el cual, dispone una serie de criterios aplicables a la gestión administrativa de dichas asignaciones en los casos donde estos “no estén expresamente dispuestos en la Constitución Política, o su financiamiento no provenga de una renta especial creada para financiar el servicio social de forma exclusiva”[19].
En orden de importancia, resalta el monto asignado para educación estatal, el cual tiene su origen en los artículos 78[20] y 85 de la Constitución Política, y por el cual se incluyen ¢2.737.173 millones[21] para 2022 (6,8% del PIB), 2,1% menos respecto del incorporado al proyecto del año anterior. De este total, correspondientes al Ministerio de Educación Pública (MEP), se incorporan ¢2.564.247 millones (0,2% mayor al presupuesto actual[22]), dentro del cual se encuentran a su vez recursos dirigidos al FEES (¢522.823 millones) y a la Universidad Técnica Nacional (UTN) (¢36.377 millones), los cuales son mayores en 6,5% respecto de los recursos otorgados en 2021. Le sigue el monto destinado al Poder Judicial, de acuerdo con lo establecido en la reforma al artículo 177 de la Constitución Política[23], el cual asciende a ¢470.579 millones (7,8% de los Ingresos Corrientes), mayor en 2,8% del presupuesto vigente 2021.
Por otra parte, le corresponde al Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) para 2022 un total de ¢181.086 millones, 2,7% mayor a los recursos incluidos en el proyecto de Presupuesto de 2021, y proveniente de los destinos específicos asociados al Impuesto Sobre la Propiedad de Vehículos[24] (ISPV) (¢80.136 millones) e impuesto Único a los Combustibles (IUC) (¢100.950). Asimismo, y con base en lo establecido en el artículo 96 de la Constitución Política[25], para el 2022 se incluyen ¢8.141 millones por concepto de la contribución estatal a los Partidos Políticos para las elecciones presidenciales[26].
En resumen, los recursos incorporados en el Proyecto de Presupuesto de 2022 en transferencias y destinos específicos, crecen por debajo de su promedio histórico; explicado por los efectos de las leyes N°9635 y N°9524. Los mecanismos que dispone la autoridad presupuestaria para la realización de dichas asignaciones, son fundamentales para asegurar un uso racional y oportuno de los recursos públicos, lo cual se vuelve fundamental dado el contexto de incertidumbre que acompaña a las fuentes de financiamiento de las cuales dependen entidades receptoras de estos recursos, para atender las diversas necesidades que estas enfrentan.
Cuadro N.° 1
Gobierno de la República: Destinos específicos y otras obligaciones preestablecidas en el Proyecto de Ley de Presupuesto 2022
-Millones de colones-
[1] Si se compara con el presupuesto aprobado a agosto 2021, se observa un decrecimiento de 4,3%.[2] En estos años la participación de las transferencias en el gasto total fue, en promedio, de 32,7%.[3] Si se analizan las transferencias de manera desagregada, se encuentra que el gasto proyectado para transferencias corrientes en 2022 es de ¢2.832.985 millones, monto que representa el 24,6% de los egresos totales del Proyecto de Presupuesto 2022. El porcentaje de participación de dicha partida es inferior al registrado históricamente (2008-2020) en las leyes de presupuesto iniciales, cuyo promedio es de un 28,2% en el presupuesto inicial.[4] En el período 2008-2020 a estas instituciones se les asignaba en promedio, 21,4% del monto de transferencias del presupuesto inicial.[5] Estos cambios en variaciones se dan porque el presupuesto aprobado a agosto 2021 aumentó ¢112.278 millones con respecto al inicial 2021. Esto ocurre porque a las transferencias corrientes al sector público se les incrementó en ¢106.377 millones su asignación presupuestaria. Las transferencias corrientes a Instituciones Descentralizadas no Empresariales y puntualmente la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) explican, en mayor medida este crecimiento.[6] Figura la CCSS como la institución con mayor importancia relativa (38,7%) en este rubro.[7] En este caso en particular se calculó el porcentaje dividiendo el monto pagado entre el presupuesto inicial.[8] Este cambio se debe a que como es usual en el Proyecto de Ley del presupuesto no se incluyen los recursos provenientes de fuentes de créditos externos por revalidar, sino que estos son incorporados posteriormente y un porcentaje importante se destina a transferencias de capital.[9] Oficio PE-2136-2021 de la CCSS.[10] El promedio de variación nominal es de ¢25.875 millones.[11] A saber: Universidad de Costa Rica, Universidad Nacional, Tecnológico de Costa Rica, Universidad Técnica Nacional y Universidad Estatal a Distancia.[12] En promedio, entre 2008-2021, la variación porcentual es de 10,9% y la nominal de ¢28.795 millones.[13] Es importante aclarar que los años 2020 (monto ejecutado) y 2021(monto del proyecto de presupuesto), incluyen cambios importantes. En el caso de 2020, incluyó los cambios motivo de la entrada en vigencia de la Ley N°9635, mientras que en 2021, incorporó destinos específicos provenientes de los Órganos Desconcentrados, producto de la Ley N°9524.[14] El monto estimado aportó a dicho proyecto de Presupuesto aproximadamente un 1,05% del PIB. Al respecto, ver: Destinos específicos del proyecto de Ley de Presupuesto de la República 2021.[15] “Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central”.[16] “Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”.[17] El cual establece que “Si la deuda del Gobierno central supera el cincuenta por ciento (50%) del PIB nominal, el Ministerio de Hacienda podrá presupuestar y girar los destinos específicos legales considerando la disponibilidad de ingresos corrientes, los niveles de ejecución presupuestaria y de superávit libre de las entidades beneficiarias”.[18] “Disposiciones de responsabilidad fiscal”.[19] Además, en la Ley N°9635, se derogaron una serie de destinos específicos. Al respecto, ver: Transferencias en el Presupuesto del Gobierno Central de 2020. En el cual se estimó el efecto de estas derogatorias en el hecho de que el monto total por concepto de destinos específicos asignados en el proyecto de presupuesto para el ejercicio económico 2020 asciende a ¢688.682 millones, frente a ¢1.108.150 millones para el año 2019.[20] En el cual se establece que el gasto en educación estatal, “incluida la superior, el gasto público no será inferior al ocho por ciento (8%) anual del producto interno bruto”.[21] Por el cual se incluyen ¢2.564.247 millones al MEP, y presupuestos preliminares en el INA por ¢146.836 y Red de Cuido por ¢26.090, de acuerdo con información remitida por la DGPN. En la comparecencia del Ministerio de Educación, se señaló que con la inclusión de los CENCINAI, la asignación alcanza el 6,9% del PIB.[22] El presupuesto actual en el Ministerio de Educación Pública asciende a ¢2.558.491.[23] En la cual se estableció otorgar una suma no menor al 6% de los ingresos ordinarios calculados para el ejercicio económico.[24] La previsión se realiza con base en el ingreso proyectado por concepto de dicho impuesto por el Ministerio de Hacienda, el cual, se encuentra en ¢181.274 millones. No obstante, iniciativas de ley tendientes a reducir el tributo a pagar por los contribuyentes, condicionaría el efectivo giro de estos recursos en la suma propuesta en el proyecto de presupuesto.[25] Al respecto, dicho artículo señala que el Estado contribuirá a sufragar los gastos de los partidos políticos, con una contribución del cero coma diecinueve por ciento (0,19%) del PIB del año trasanterior a la celebración de la elección para Presidente, Vicepresidentes de la República y Diputados a la Asamblea Legislativa. No obstante, de acuerdo con la Ley N°9934 “Ley de ahorro para la campaña política de 2022 Reducción de la deuda política y para facilitar los procesos de renovación de estructuras partidarias”, en su artículo único señala que para las elecciones nacionales del año 2022 y los comicios municipales de 2024,(...) “los partidos políticos tendrán derecho a recibir una contribución estatal máxima equivalente a un cero coma cero ochenta y cinco por ciento (0,085%) del producto interno bruto (PIB) del año 2020”. De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de Ley de Presupuesto 2022, ¢2.969 millones fueron asignados en el presupuesto 2021, que corresponden al 15% de adelanto establecido en el artículo 96 del Código Electoral, tal y como lo establece la Ley 8765 del 19 de agosto de 2009.[26] Según consta en la exposición de motivos del proyecto de presupuesto 2022, el saldo de la deuda para el financiamiento de los partidos políticos corresponde a ¢16.822 millones, el cual, se distribuirá en los períodos 2022 y 2023, y de acuerdo con el oficio DE-1252-2021 de 28 de mayo de 2021, se incluyen ¢8.141 para 2022.