Evolución del presupuesto aprobado del Gobierno Central para el año 2020
#MonitoreoCGR-MA2020 N.° 05
05 de abril de 2021
5 minutos de lecturaEl efecto de la pandemia: de un presupuesto formulado bajo condiciones de incipiente retorno a la senda del equilibrio fiscal, a un presupuesto con ingresos en picada y gastos adicionales imprevistos
El Gobierno Central inició el año 2020 con un presupuesto que reflejaba los primeros pasos hacia la recuperación de la sostenibilidad fiscal.
El monto total del presupuesto inicial[1] ascendía a ¢10.509.607 millones (29,2% del PIB), y estaba financiado en un 51,9% con ingresos corrientes, en un 48,0% con financiamiento (títulos de la deuda interna en su totalidad) y en un 0,1% con ingresos de capital.
Desde el punto de vista de la clasificación económica, un 74,9% del presupuesto inicial se dirigía a gastos corrientes[2], un 19,3% a amortización de la deuda, un 5,7% a gastos de capital y una cantidad poco significativa a otros activos financieros y sumas sin asignación.
La situación fiscal había venido empeorando por largo tiempo, y el Gobierno, que había cerrado el ejercicio 2019 con un déficit financiero del 6,7% del PIB y una deuda del 56,5% del PIB, iniciaba el año 2020 con un presupuesto que conllevaba un déficit financiero implícito del 8,4% del PIB, y un déficit primario del 2,9%.
No obstante, el año 2020 empezó a transcurrir en un contexto nacional de recuperación económica, y las finanzas del Estado parecían empezar a retomar el rumbo del equilibrio fiscal, con un presupuesto del Gobierno que era el primero que operaba bajo la plena vigencia de la Ley N° 9635 (Fortalecimiento de las Finanzas Públicas), lo que, por el lado de los ingresos, se observaba en mejores expectativas de recaudación tributaria[3] y, por el lado del gasto, se reflejaba en el apego a la regla fiscal y el aprovechamiento de la flexibilización que aquella ley había introducido en materia de transferencias y destinos específicos.
Con la llegada al país de la COVID-19 y las subsecuentes medidas adoptadas por el Gobierno para contener la propagación de la enfermedad, el presupuesto fue objeto de modificaciones -de carácter poco usual- que cambiaron notablemente la composición de los gastos y la forma de financiarlos.
Poco tiempo después de iniciado el año se hizo evidente que en el muy corto plazo sobrevendría una contracción económica de grandes magnitudes, con efectos recesivos en la actividad empresarial, comercial y turística, y que se traduciría en una merma importante de los ingresos del Gobierno y en un golpe al bienestar de la población, que sería afectada por mayores niveles de desempleo y pérdida de su capacidad de consumo.
Ante esta situación, y habiendo adoptado una política de asistencia a las personas afectadas económicamente por la crisis o en condición de vulnerabilidad, así como de alivio de las cargas tributarias existentes[4], el Gobierno utilizó dos fuentes de recursos para solventar el inesperado y amplio faltante, a saber: a) recursos provenientes de préstamos directos del exterior para apoyo presupuestario[5] y b) reducción de gastos, que fueron incorporados y aplicados al presupuesto mediante la promulgación de cuatro leyes de presupuesto extraordinario[6] y la emisión de 18 decretos ejecutivos a lo largo de todo el año[7].
El efecto negativo sobre los ingresos quedó incorporado en el segundo presupuesto extraordinario. En él se rebajaron los ingresos tributarios estimados del presupuesto en ¢1.156.437 millones, es decir, en un 22,7% de la estimación que estaba vigente hasta ese momento (la suma rebajada equivale al 3,2% del PIB).
Por otro lado, para hacer frente a los efectos de la pandemia, se incorporaron al presupuesto, en los primeros tres presupuestos extraordinarios, previsiones de gastos por un total de ¢293.417 millones, que se desglosan de la siguiente forma:
¢183.938 millones para financiar subsidios temporales por desempleo en el marco de la implementación del Plan Proteger.
¢57.016 millones como transferencia al IMAS para financiar subsidios temporales a personas afectadas económicamente por la emergencia.
¢42.834 millones como transferencia a la CCSS para mitigar el efecto de la rebaja en la base mínima contributiva producto de la crisis por la COVID-19, según lo estipulado en la Ley N° 9846 de 16/05/2020.
¢7.200 millones para restituir al Fondo Nacional de Emergencias el adelanto para compra de vacunas contra la COVID-19.
¢2.229 millones para fortalecer partidas de gasto del Ministerio de Salud (principalmente remuneraciones por tiempo extraordinario y las respectivas contribuciones patronales y estatales).
¢200 millones para transferir al INCIENSA para la adquisición de reactivos, insumos y materiales de laboratorio requeridos para la vigilancia y atención de la emergencia.
Frente al faltante previsto de los ingresos y a la incorporación de partidas de gasto para atender efectos de la pandemia, el presupuesto fue modificado para incluir un total de ¢1.426.282 millones de crédito externo de apoyo presupuestario[8]. Además, se incorporaron ¢75.000 millones que aportó el INS como transferencia de capital en acatamiento a la Ley N° 9847 de 18/05/2020, y los ¢15.956 que trasladó RECOPE por concepto del diferencial en el precio de los combustibles establecido en Ley N° 9840 de 22/04/2020. Adicionalmente, en el primer presupuesto extraordinario se rebajan partidas de gasto a todos los ministerios e instituciones que conforman el presupuesto de la República (incluyendo el título de Regímenes especiales de pensiones) por un total de ¢76.072 millones, que se direccionaron a la atención de la emergencia, y en el cuarto presupuesto extraordinario se eliminaron 2.194 plazas y se redujo el gasto en remuneraciones y contribuciones sociales asociadas, en un total de ¢4.846 millones, en atención a la Norma 12 de la Ley de Presupuesto 2020.
Los recursos presupuestados por concepto de créditos de apoyo presupuestario, junto con las rebajas practicadas en partidas de gasto, proporcionaron un margen que permitió rebajar el financiamiento del presupuesto por la vía de colocación de títulos de la deuda interna en ¢479.119 millones (un 9,5% del monto inicialmente autorizado).
En síntesis, frente a la crisis de la COVID-19, el Presupuesto de la República para el año 2020, inicialmente formulado y aprobado bajo condiciones de incipiente retorno a la senda del equilibrio fiscal, fue modificado para reflejar la fuerte caída de los ingresos y la incorporación de gastos adicionales imprevistos. Reducciones en partidas de gasto y la incorporación de importantes sumas provenientes del crédito externo para apoyo presupuestario permitieron cubrir el faltante de los ingresos, dar contenido presupuestario a partidas dirigidas a ayudar a las personas afectadas económicamente por la crisis, y rebajar el monto autorizado para la colocación de títulos de la deuda interna.
Luego de las modificaciones de que fue objeto durante el año, el presupuesto definitivo no difiere significativamente del inicial en cuanto a monto global, pero sí se observa diferente en cuanto a su composición, reflejándose el efecto de la pandemia.
Es así como el presupuesto definitivo quedó en la suma de ¢10.485.281 millones, un 0,2% menos que el inicial y un 29,1% del PIB.
Cuadro N° 1
Gobierno Central: Presupuesto inicial y presupuesto definitivo
para el ejercicio económico 2020
-montos absolutos en millones de colones-
Fuente: Elaboración CGR a partir del SIGAF y documentos de aprobación y modificaciones presupuestarias.
Los cuatro presupuestos extraordinarios tuvieron un efecto conjunto de disminución del monto del presupuesto en ¢131.497 millones, mientras que uno de los 18 decretos ejecutivos que modificaron el presupuesto incrementó el monto total en ¢75.571 millones[9]; si a estos dos efectos se añade el de la revalidación automática de los saldos disponibles del presupuesto 2019, de las fuentes correspondientes a préstamos directos del exterior[10], por un total de ¢680.270 millones, el presupuesto alcanza los ¢11.133.951 millones; no obstante, luego de rebajar las sumas trasladadas al presupuesto del año 2021 mediante el mencionado mecanismo de revalidación automática, por un total de ¢648.669 millones, se obtiene un presupuesto definitivo para el 2020 de ¢10.485.281 millones.
La estimación de ingresos tributarios pasó de representar un 48,4% del total en el presupuesto inicial, a un 37,5% en el presupuesto definitivo, lo que significa una caída de 10,9 p.p., muy similar a la pérdida de participación de los ingresos corrientes (10,8 p.p.) en virtud del alto porcentaje que representan los ingresos tributarios dentro de los ingresos corrientes del presupuesto inicial (93,3%). Por su parte, el componente de transferencias corrientes recibidas sube un poco en participación, lo cual es atribuible a la incorporación de la transferencia de RECOPE originada en el diferencial de precios de combustibles.
En el presupuesto definitivo las transferencias de capital, que también incrementan su participación dentro del total, ascienden a ¢79.986 millones, e incluyen el aporte del INS por la suma de ¢75.000 millones.
La participación de los recursos por financiamiento subió en 10,1 p.p., para ubicarse en un 58,1%, frente a un 48,0% en el presupuesto inicial. Se acelera así el crecimiento del porcentaje en que el presupuesto definitivo se cubre con recursos del financiamiento, porcentaje que se había ubicado en 51,1% en 2018 y 53,5% en 2019.
Por el lado del gasto, el efecto se nota principalmente en el rubro de transferencias corrientes, en el cual se incluyeron las previsiones para la entrega de subsidios a la población afectada, junto con otras erogaciones asociadas a la atención de la emergencia, por un total de ¢291.209 millones[11]. Este rubro abarcaba un 27,9% del presupuesto inicial de gastos, y subió hasta un 30,0% en el presupuesto definitivo (2,1 p.p. más).
En conclusión, los indicadores fiscales relativos al resultado primario, el resultado financiero y el resultado en cuenta corriente implícitos en el presupuesto definitivo del Gobierno Central terminan ubicándose en -5,9%, -11,1% y -9,9% del PIB respectivamente, todos ellos mucho más profundos que sus homólogos del presupuesto inicial (-2,9%, -8,4% y -6,7% del PIB en el mismo orden), reflejándose así, en el contexto del presupuesto aprobado, el grave efecto fiscal de la pandemia por COVID-19[12].
Finalmente, así las cosas, la pandemia tuvo el efecto de que un presupuesto formulado bajo condiciones de incipiente retorno a la senda del equilibrio fiscal, pasara a ser un presupuesto con ingresos en picada y gastos adicionales imprevistos, que terminaron por deteriorar de forma significativa el resultado fiscal del periodo 2020.
[1] Aprobado mediante Ley N° 9791 de 26/11/2019.[2] Dentro de los cuales, los gastos de consumo, los intereses sobre la deuda y las transferencias corrientes abarcaban el 28,3%, el 18,8% y el 27,9% de los gastos totales del presupuesto, respectivamente.[3] De alrededor de 1 punto porcentual del PIB por encima de lo observado en años recientes.[4] Para más información sobre la naturaleza y forma en que se concretaron estas políticas de alivio, véase el monitoreo disponible en:https://sites.google.com/cgr.go.cr/monitoreocgr/2020/memoria-del-a%C3%B1o-econ%C3%B3mico-2020/monitoreo-ma01[5] Se incluyen en este rubro recursos provenientes del crédito externo que no financian proyectos plurianuales específicos, sino que son recibidos por el Gobierno como apoyo para el financiamiento del presupuesto, tanto en forma de préstamos directos como de colocación de títulos en el exterior. En el caso del presupuesto 2020, se consideran bajo esta categoría las siguientes fuentes de financiamiento: Crédito BID 4819/OC-CR Ley 9754 de 02/10/2019 (fuente 518), Préstamo CAF Ley 9833 de 24/03/2020 (fuente 661), Crédito BID 4988/OC-CR Ley 9846 de 16/05/2020 (fuente 519), Préstamo AFD CCR 1011 01F Ley 9846 de 16/05/2020 (fuente 662), Crédito FMI RFI Ley 9895 de 27/08/2020 (fuente 663) y Superávit de la colocación de títulos en el exterior Ley 9708 de 22/07/2019 (fuente 922).[6] Ley N° 9841 de 24/04/2020 (primer presupuesto extraordinario y primera modificación legislativa), Ley N° 9879 de 28/07/2020 (segundo presupuesto extraordinario y segunda modificación legislativa), Ley N° 9924 de 20/11/2020 (tercer presupuesto extraordinario y tercera modificación legislativa) y Ley N° 9921 de 20/11/2020 (cuarto presupuesto extraordinario).[7] Uno de estos decretos, el decreto de reprogramación (N° 42309-H de 31/03/2020), no modifica los montos de las partidas presupuestarias.[8] ¢290.708 millones del crédito con la CAF, ¢259.367 millones del IFR con el FMI, ¢188.814 millones de créditos con el BID, ¢85.729 millones del crédito con la AFD y ¢601.664 millones del superávit de la colocación de títulos en el exterior realizada en noviembre 2019. Estas incorporaciones se realizaron en el proceso de revalidación automática de saldos disponibles del ejercicio 2019, los primeros tres presupuestos extraordinarios y el Decreto N° 42628-H de 18/09/2020; se considera, además, el ajuste por efecto de las sumas que fueron revalidadas en el presupuesto del 2021, a saber: ¢52.493 millones del IFR con el FMI, ¢2 millones del crédito con la CAF, ¢1,40 del crédito BID 4988/OC-CR y ¢0,66 del crédito con la AFD.[9] Por regla de carácter general, el efecto neto de las modificaciones presupuestarias que se realizan mediante decreto en el monto total del presupuesto es cero; sin embargo, en Decreto N° 42704-H, que entró en vigencia en noviembre, el Poder Ejecutivo incorporó al presupuesto la suma de ¢75.571 millones correspondientes a los recursos del crédito BID 4864/OC-CR, que financia el Programa de Infraestructura Vial y Promoción de Asociaciones Público-Privadas, contratado en el marco del Convenio de Cooperación para el Financiamiento de Proyectos de Inversión (CCLIP) CR-O0005, y aprobado mediante Ley N° 9899 de 10/09/2020 (ley que, a su vez, autorizó la incorporación de estos recursos al presupuesto mediante decreto ejecutivo); por el lado del gasto, los recursos se asignaron a la partida Fondos en fideicomiso para gastos de capital, del programa Atención de Infraestructura Vial del MOPT. Estos recursos no se utilizaron en ese año, y fueron revalidados en su totalidad en el presupuesto del 2021.[10] La revalidación automática de saldos se realiza en el marco de lo estipulado por el artículo 46 de la LAFRPP y el Decreto N° 39183-H de 22/07/2015.[11] El resto de los gastos incorporados para hacer frente a los efectos de la pandemia se ubican en los rubros de Remuneraciones (¢1.622 millones) y Adquisición de bienes y servicios (¢586 millones).[12] Los resultados finales correspondientes al presupuesto devengado, resultan menos severos, por causa de la subejecución de gastos y una mayor recaudación de ingresos que la estimada en el presupuesto definitivo.