Conclusiones sobre el Proyecto de Ley de Presupuesto de la República 2022

El déficit financiero contenido en el Proyecto de Presupuesto para 2022 se sitúa en un 6,6% del PIB y el déficit primario en 1,1% del PIB^[2].

Como ha sido usual debido a la subejecución, de acuerdo con las estimaciones incorporadas en el Programa Macroeconómico y en el Marco Fiscal de Mediano Plazo se esperan magnitudes aún menores . Al respecto, el Banco Central, en concordancia con el Ministerio de Hacienda, considera resultados de 0,2% de superávit primario y 5,0% de déficit financiero para 2022. De lo anterior, estiman una mejora en la situación y perspectivas fiscales del Gobierno de la República para 2022. No obstante, resulta indispensable consolidar y hacer permanente la mejoría esperada, así como mantener la evolución hacia la sostenibilidad fiscal.

En cuanto al panorama de ingresos, estos se componen en un 52,8% de ingresos corrientes y un 47,2% de recursos provenientes de financiamiento^[3]. El Ministerio de Hacienda incorpora una recuperación de un 2,8% de los ingresos corrientes y de capital, con respecto a la revisión de los ingresos de 2021 realizada por dicha entidad^[4], impulsada por la recuperación y los rendimientos de la Ley N° 9635^[5] que se espera deriven en una carga tributaria de 13,4%^[6] del PIB. Dado el nivel de incertidumbre actual, la Contraloría General evaluó^[7] dos escenarios fiscales de recaudación alternativos para el ejercicio económico 2022, bajo los cuales la carga tributaria se encontraría entre 13,0% y 14,2% del PIB. Así, la recuperación de los ingresos es fundamental para el proceso de consolidación fiscal; sin embargo, debe tenerse en cuenta que está sujeta a una serie de riesgos^[8] que de materializarse podrían generar desvíos importantes, lo que lleva a que se vuelva fundamental la gestión proactiva de los ingresos del Presupuesto por parte de las autoridades.

Por su parte, el presupuesto de egresos asciende a ¢11.506.103 millones y evidencia que más del 65% del aumento del proyecto de ley del presupuesto de la República para 2022 en comparación con la Ley de Presupuesto 2021, se explica por el comportamiento de las partidas de amortización, y de intereses y comisiones. Esta última partida de intereses, a pesar de presentar un crecimiento menor al promedio observado en años anteriores, se estima crecerá 2,2 p.p. más que el presupuesto total, reflejando un aumento de su importancia relativa. Su evolución se relaciona directamente con las necesidades de financiamiento del Poder Ejecutivo, variable que ha presentado un crecimiento dinámico, e implica la necesidad de implementar medidas y reformas en materia de empleo público, manejo eficiente de la liquidez, entre otras.

La partida de remuneraciones registra un decrecimiento de 0,3%, al comparar con el presupuesto inicial de 2021 y con el presupuesto aprobado a agosto de 2021. Este comportamiento es contrario al que se había evidenciado en el monto presupuestado inicialmente en el período 2012-2021^[9]. Sin embargo, se observa una disminución en la tasa de crecimiento del gasto en remuneraciones desde 2019, derivada de un menor dinamismo en las subpartidas de remuneraciones básicas e incentivos salariales^[10]. Particularmente para 2022, el decrecimiento del presupuesto de remuneraciones se explica principalmente por la reducción en la asignación de las remuneraciones básicas producto de una menor incorporación por concepto de pago de diferencias salariales de periodos anteriores en el MEP, reducción de plazas en el MSP y menor gasto en suplencias, incluso con la incorporación de 2.898 plazas nuevas para 2022.

En relación con el gasto asignado a destinos específicos, se incorporan al proyecto de presupuesto ¢4.292.239 millones (10,6% del PIB), con un crecimiento de 1,0% respecto de 2021 (menor al crecimiento observado de 2014-2021 de; 6,3%), y atienden principalmente los establecidos constitucionalmente (74,9%) y seguido de aquellos dispuestos en demás leyes de la república (25,1%). Por su parte, las transferencias crecen con menor dinamismo al observado en años anteriores, esto se explica por la entrada en vigencia de la Ley N.º 9524 y N°9635, lo cual ha provocado un mejor control del gasto. Además, como se ha dado históricamente, los Regímenes de Pensiones siguen siendo el principal destinatario de las transferencias.

Con respecto al servicio de la deuda del Gobierno, para el año 2022 continuará ejerciendo presión al presupuesto y se estima que requiere el 43,3% de la intención del gasto plasmado en el proyecto de ley. Particularmente, la deuda contratada en años previos a tasas de interés superiores, no contribuye para que se materialice en el presupuesto nacional el menor costo del endeudamiento que podría generar la disminución que se ha venido presentando en las tasas de interés internas y la contratación de créditos externos. Asimismo los vencimientos futuros de la deuda existente seguirán demandando importantes recursos en el presupuesto en un horizonte de mediano plazo.

Las necesidades de financiamiento que refleja el proyecto de presupuesto para el año 2022 continúan ejerciendo presión sobre el endeudamiento, y si bien el Gobierno estima que el ingreso de recursos externos para apoyo presupuestario permitirá la sustitución de deuda interna por externa, y reducirá el ritmo de crecimiento de estos pasivos; la relación deuda/PIB se estima se ubicará un 74% en el 2022 según la exposición de motivos y continuará presentando niveles por encima de su límite natural (50% del PIB) durante al menos diez años.

El retorno a la estabilidad y sostenibilidad requiere tiempo, y demanda imperiosamente concretar la implementación de medidas en el ámbito de ingresos y gastos que permitan la generación constante de superávits, la cual debería estar acompañado de la asignación y el uso eficiente del endeudamiento público, así como de una gestión de pasivos que permita reducir la presión que las obligaciones existentes generarán en el 2022 y años subsiguientes; con el objetivo de retornar lo más pronto posible a niveles cercanos al límite natural de endeudamiento.

Por su parte, desde una perspectiva de mediano plazo, los resultados del Marco Fiscal de Mediano Plazo 2021-2026 (MFMP) señalan que en ausencia de las medidas de ajuste fiscal la razón deuda Gobierno de la República/PIB alcanzaría el 74,7% al 2026. Lo anterior, en contraste con el escenario activo que estima una razón de 68,5%, en el que se permitiría alcanzar la senda de sostenibilidad de la deuda del Gobierno de la República en el menor tiempo posible. La estrategia fiscal propuesta por el Ministerio de Hacienda para alcanzar dicha sostenibilidad consiste en la materialización del plan de ajuste fiscal (elementos en ingresos y gastos) en el contexto de un entorno macroeconómico favorable y de un uso intensivo de recursos de financiamiento externo^[11].

En cuanto a los riesgos fiscales señalados en el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2021-2026 (MFMP), preocupa a la Contraloría General 1) la prolongada contención del gasto en funciones sustantivas por la atención del costo financiero de la deuda; y 2) el crecimiento sostenido que se ha estado presentando en el monto que la CCSS registra como deuda del Estado con la CCSS. En este último caso, sin medidas remediales, podría seguir en aumento a ritmo acelerado. Así, los resultados del MFMP son sensibles a su viabilidad política y al tiempo que tomaría la discusión y aprobación para ser implementados, así como a riesgos y eventualidades como desastres naturales o emergencias.

Con respecto a la programación del Proyecto de Presupuesto y en la articulación de la planificación con la presupuestación se observa un estancamiento. La programación física del Proyecto de Presupuesto 2022 presenta pocos cambios sustanciales con respecto a 2021. El proyecto de presupuesto 2022 no contempla ajustes en las estructuras programáticas hacia un enfoque de gestión para resultados en las instituciones. Para 2022, los ministerios estiman ¢1,0 billones vinculados a objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública (PNDIP) 2019-2022, dicho monto es menor a la mitad de los recursos vinculados para 2021 y equivale al 21,7% del Presupuesto del Poder Ejecutivo. Todos estos aspectos deben atenderse con urgencia como parte del proceso de cambio hacia una gestión orientada a resultados en las instituciones, de modo que se garantice el acceso a información de calidad sobre los resultados previstos, que permita generar insumos para responder a las preguntas de dónde invertir y en qué invertir.

En síntesis, se observa que para el proyecto de ley de presupuesto 2022 los ingresos del Gobierno de la República se han recuperado, situándose en los niveles anteriores a la crisis sanitaria experimentada. El gasto primario ha disminuido y se considera una perspectiva fiscal positiva; sin embargo, existe un aumento en los intereses, que pone de manifiesto la necesidad de un superávit primario que compense su peso. Por su parte, la deuda está creciendo, como efecto de la devaluación del colón y la acumulación de considerables fondos líquidos, mientras hay obligaciones no atendidas. Por esta razón, se impone una reducción significativa de la deuda en el mediano plazo con el fin de atender las funciones sustantivas del Estado.

Es de la mayor relevancia la rigurosa planificación de los gastos, su priorización y una correcta estimación, basada en minuciosos cálculos para que se puedan materializar esfuerzos en la generación de espacio fiscal.

Lo anterior, máxime si se toma en consideración las múltiples necesidades que debe financiar el presupuesto; una de ellas por ejemplo, la posible compra de nuevas vacunas para la atención de la emergencia sanitaria por la Covid-19.

Se ha identificado que existe el riesgo de que situaciones presentadas en años anteriores en la Liquidación del Presupuesto de la República, relativas a carencia de registros por falta de contenido presupuestario, se vuelvan a presentar. Por ejemplo, se identifican gastos que podrían estar subestimados en el título del Ministerio de Hacienda, en la subpartida “Comisiones y gastos por servicios financieros y comerciales”, donde históricamente se ha pagado montos mayores que los presupuestados inicialmente^[12]; y otros relacionados con el traspaso y devolución de cuotas de los Regímenes Hacienda y Magisterio Nacional al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS)^[13].

También, en el Proyecto de Presupuesto 2022, en el caso del Título 231 “Regímenes de Pensiones” se presupuesta un gasto por Transferencias a la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) sobre aportes al Seguro de Pensiones por ¢194.088 millones, el cual es menor por ¢1.760 millones al gasto facturado por la institución en el período 2020 (¢195.848 millones), presentándose para ese año, una omisión en el registro del gasto.

Además, las transferencias propuestas para la CCSS en 2022 presentan una desaceleración en el crecimiento. Esto se explica por reducciones en algunos rubros como la asignación de recursos provenientes del impuesto a los productos del tabaco, el seguro de salud de centros penales y el aseguramiento de los recolectores de café. En la misma línea de menores asignaciones, las transferencias para el IMAS presentan una reducción, con respecto al presupuesto inicial 2021. En relación con esto, se tiene que el programa Avancemos absorbe al programa Crecemos y al comparar la suma de estos recursos con los de la ley inicial 2021, se identifica un decrecimiento. La razonabilidad de estas estimaciones en comparación con los requerimientos efectivos y la demanda real, deberán ser estudiadas a profundidad, tanto en la fase de discusión de la aprobación del presupuesto como en la fase de ejecución por parte de la Administración.

La no presupuestación de estos recursos en el Proyecto de presupuesto 2022, implicaría la realización de trámites adicionales para dotar de contenido a las partidas. En el pasado, las rebajas efectuadas al momento de aprobación de la Ley de Presupuesto N.° 9926, con el objetivo de lograr contención del gasto, no han resultado tan efectivas, ya que al realizar un ejercicio para comparar los movimientos en cada título, programa y objeto del gasto, se evidencia que al 31 de agosto de 2021 se habían reincorporado un 44,7% de los recursos rebajados, en especial en las partidas de transferencias, servicios y remuneraciones, razón por la cual persiste el riesgo de que los recursos rebajados sean reincorporados al presupuesto y no exista un efecto real en cuanto a contención del gasto. En relación con lo anterior, en 2020 se efectuaron 18 modificaciones presupuestarias vía decreto ejecutivo, la revalidación de saldos de créditos externos y se aprobaron un total de 4 leyes modificatorias^[14]. Al 29 de setiembre de 2021, la cantidad de modificaciones asciende a 18^[15].

Adicionalmente, existen una serie de iniciativas de ley en discusión actualmente en el Congreso que buscan la creación de exoneraciones a distintos sectores o de nuevos gastos, con el consecuente impacto fiscal sobre las deterioradas finanzas públicas. De 62 solicitudes de criterios de proyectos de ley realizadas a este Órgano Contralor en el mes de setiembre de 2021, 28 tienen una orientación en esta línea^[16]. Esta Contraloría ha señalado de forma reiterada que los regímenes de exoneraciones deben estar sujetos a evaluación, así como ser objeto potencialmente de modificaciones y de fenecimiento, de acuerdo con la variación de las condiciones que los originan. Ha recomendado también que de existir, se realice por medio de devoluciones, de tal forma que se registre el gasto tributario. Asimismo, que los efectos fiscales deben ser evaluados, y ser tomados en cuenta a efecto de las medidas compensatorias en el presupuesto.

En resumen, los posibles riesgos en la formulación y ejecución del presupuesto por insuficiencia de recursos para la operativa institucional en 2022 deben analizarse con detenimiento en el proceso de aprobación presupuestaria, para garantizar que el presupuesto integre la totalidad de recursos necesarios para la operativa institucional. Riesgos adicionales se presentan por la vía de los ingresos, dadas las iniciativas de ley que buscan crear nuevo gasto tributario. La priorización del gasto, su rigurosa estimación y la implementación de aprendizajes de liquidaciones anteriores son indispensables para la consolidación de las cuentas fiscales en el ejercicio 2022 y subsiguientes.

El país enfrenta retos en la implementación de mecanismos innovadores y herramientas que permitan una mejor gestión financiera.

La regla fiscal establece límites considerando promedios históricos de crecimiento económico, por lo que se prevé que las tasas de crecimiento del gasto total no superarán el 2% hasta el 2026. Esto en parte por el impacto negativo que significó la pandemia por la COVID-19 sobre la economía nacional en 2020, lo que genera un gran reto para el manejo de las finanzas públicas en un país acostumbrado en la última década a crecimientos del gasto que inclusive llegaron a alcanzar los dos dígitos. Esto hace que se requiera claridad sobre el panorama a futuro, los retos que enfrentamos y cómo los vamos a gestionar, y para ello se pueden utilizar herramientas como los marcos fiscales de mediano plazo.

Este tipo de herramientas nos invitan a trascender el proceso presupuestario que actualmente se ejecuta de abajo hacia arriba, para pasar a uno de arriba hacia abajo, por medio del establecimiento de topes de gasto obligatorios, y a abandonar el enfoque “incrementalista” y de insumos para pasar a uno estratégico enfocado en los resultados de la política. Además, las mejores prácticas en materia de diseño de marcos fiscales sugieren que éstos deben tener la mayor cobertura institucional que sea posible, una clara conexión entre los límites y objetivos contenidos en ellos con los presupuestos anuales, una alta participación del Congreso en estos procesos inclusive sometiendo a votación dichos marcos, y deberían incorporar la participación de entidades fiscales independientes^[17].

Por su parte, el país requiere de un ejercicio de priorización de su gasto y discusión consciente de las implicaciones de las autorizaciones de endeudamiento, que hasta la fecha han normalizado el financiar la mitad del Presupuesto de la República con deuda pública, y que deriven en la toma decisiones que permitan alcanzar de forma más rápida el estado de equilibrio con un nivel de endeudamiento más manejable. Pasa por proponer un diseño que evite a otra generación alcanzar los niveles de deuda insostenibles que experimentamos en este momento, por medio del ajuste de prácticas como la autorización de las condiciones de colocación (tasas de interés y plazos) distantes de las condiciones de mercado.

Si bien el proyecto de presupuesto 2022 cumple la regla fiscal con respecto al gasto total (1,79%), el no cumplimiento de la meta de crecimiento del gasto corriente (2,23%), plantea como reto evitar el estrujamiento de la inversión (-4,86%) en favor del gasto corriente -dada la poca flexibilidad del presupuesto en cuanto a estas últimas erogaciones. Al respecto debe tenerse en cuenta que el gasto en inversión realizado de forma eficiente, forma parte de una potencial ruta de reactivación de la economía, en atención también de lo establecido en el artículo 56 de la Constitución Política.

El reto de operar con un bajo crecimiento y generar iguales o mejores resultados, pasa por la búsqueda del espacio fiscal y ajustes con miras a tener una operación equilibrada de las cuentas fiscales. El aumento de los intereses y su importancia relativa dentro del gasto corriente, aunado al moderado crecimiento de la economía previsto y las limitaciones de crecimiento del gasto, hacen necesario que se reduzca el peso en esta erogación, reduciendo la deuda o las tasas, y así el impacto de la regla fiscal sea recogido en mayor medida por los intereses para atender otras demandas sobre el presupuesto. No sólo demandas coyunturales, sino también espacios para la asignación de recursos a contingencias fiscales en materia de cambio demográfico (pensiones, salud, educación), cambio climático, deuda, entre otros ya señalados por la CGR.

En conclusión, producto de los recurrentes desequilibrios fiscales, así como de los efectos económicos de la pandemia, el proceso de ajuste fiscal para el siguiente ejercicio y años subsiguientes, nos obliga como país a operar de forma muy diferente a futuro. Operar bajo una visión de máxima eficiencia, de búsqueda de mejora de los procesos, de priorización de asignaciones donde los retornos sean más altos. El inicio del tercer siglo de vida independiente es el momento para perfeccionar las instituciones, internalizar la función de aprendizaje y crecimiento y dar el salto al desarrollo que nos permita no sólo hacer el ajuste fiscal creíble, sino salir más fortalecidos en nuestra cultura. Las presiones en contra de un ajuste ordenado serán grandes pero debemos mantener el foco en el fin último: el bienestar de las presentes y futuras generaciones.