Las Normas de Ejecución del presupuesto 2020

El control legislativo debe evolucionar de enfocarse en la micro gestión que genera mayores costos que beneficios, a orientarse al control macro y estratégico.

A manera de ejemplo, la norma de ejecución 10) aprobada por el legislador, autorizaba a los ministerios y sus entes adscritos, todas las instituciones y los órganos que conforman el Poder Legislativo, el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones y las entidades que reciben transferencias de Gobierno a tener una subejecución de hasta un 10% de su presupuesto autorizado en cada programa o subprograma en aras de aumentar la eficiencia en el uso de los recursos asignados. De la redacción de la norma se deriva que al tratarse de una autorización, queda bajo la decisión de los órganos indicados el porcentaje de subejecución que se genere en la ejecución presupuestaria, sin que se pueda señalar un incumplimiento cuando la subejecución sea inferior al 10%, pero tampoco cuando fuera mayor a ese porcentaje, dado que en tal caso podría esgrimirse el argumento de que la mayor subejecución está asociada a un aumento de la eficiencia, además de que las partidas de gasto del presupuesto constituyen, de principio, una autorización para gastar hasta el monto indicado en ellas, de conformidad con las potestades que al respecto otorga el marco jurídico al Poder Ejecutivo^[1].

En relación con el tema de la subejecución, la norma 19), adicionada en el mes de julio^[2], ante la nueva realidad nacional y con el objetivo de reducir el gasto, obligaba a todas las instituciones bajo el ámbito de la norma 10, con excepción de las instituciones que tenían a su cargo la atención de la emergencia, las municipalidades y las instituciones del sector de desarrollo humano e inclusión social, a realizar una subejecución de al menos un 10% del saldo disponible de su presupuesto a partir de su vigencia. En la misma norma se indicó que el Poder Ejecutivo podría autorizar el incumplimiento de la norma bajo ciertas circunstancias. Al respecto, el monto de subejecución solicitado por el legislador correspondía como mínimo a ¢20.054,5 millones (10% del disponible)^[3], pero el Ministerio de Hacienda informó a la Comisión de Hacendarios que se subejecutarían ¢4.653,9 millones^[4] y finalmente se subejecutaron sólo ¢4.401,2 millones^[5] (21,9% del 10% de subejecución original).

Lo anterior refleja que el espacio fiscal disponible se agota en el presupuesto, y genera un costo de micro control, cuando los niveles de gasto exigen actualmente decisiones estructurales.

Otro costo que se genera, surge a partir de que las normas operan bajo el bloque de legalidad existente, por lo que su aplicación requiere de una interpretación integral de la normativa vigente, aumentando el costo del control. Por ejemplo, la norma 1) deja restringidos a aprobación de la Asamblea Legislativa los traslados de sobrantes o remanentes entre las partidas de remuneraciones, servicios, materiales y suministros y transferencias corrientes, para incrementar otras partidas presupuestarias o entre ellas, con excepción en algunos objetos del gasto de la partida de transferencias corrientes; sin embargo, la existencia de legislación y de resoluciones judiciales que pueden incidir en el proceso de ejecución presupuestaria habilitó realizar la reasignación de recursos entre estas partidas utilizando decretos ejecutivos.

Fue así como, al amparo de la redacción de las coletillas de las partidas aprobadas en la Ley de Presupuesto Inicial 2020 -en las cuales se indica que los recursos serían distribuidos mediante decreto ejecutivo elaborado por el Ministerio de Hacienda- mediante los decretos ejecutivos N° 42260-H, N° 42262-H y N° 42704-H se realizaron traslados de recursos de la partida de transferencias corrientes a la de transferencias de capital por ¢52 millones en el título Obras específicas. Y mediante Decreto N° 42311-H se trasladaron recursos de la partida de remuneraciones a la de materiales y suministros (útiles y materiales de limpieza, productos farmacéuticos y medicinales y otros) por un total de ¢600 millones en el programa Servicio de Investigación Judicial del Poder Judicial, para efectos de lo cual se consideró el artículo 31 de la Ley N° 8488 y sus reformas, los artículos 5 y 10 del Decreto N° 42227-MP-S, y las resoluciones de la Sala Constitucional 01369-2001 y 09427-2009, que regulan aspectos relativos a mayor flexibilidad en el presupuesto para hacer frente a las necesidades derivadas de situaciones de emergencia.

En conclusión, el valor agregado que las normas generan en materia del control del gasto cada vez es más limitado, por cuanto el espacio de maniobra tanto legal como financiero es reducido, generando mayores costos transaccionales en comparación con el beneficio, ya que por su magnitud y alcance esta herramienta no es la vía para solucionar los problemas estructurales que tiene el país.

El valor agregado de los requerimientos de información que se deriven de las normas de ejecución debería residir en su contribución a la toma de decisiones y al fortalecimiento de los mecanismos de rendición de cuentas ya existentes.

En línea con lo anterior, se observan oportunidades de mejora en relación con la naturaleza de la información que se solicita o que debe generarse a fin de atender las las normas de ejecución del Presupuesto, ya que si bien la atención de la norma generó la elaboración de informes por parte de la Administración, no se visualiza que estos informes hayan cumplido en todos los extremos con el propósito establecido.

En materia de planificación y presupuestación, la norma de ejecución 2), obligó a los Ministerios de Seguridad y Justicia a que, en virtud de los procesos de reforma presupuestaria, entregaran un informe trimestral del proyecto de presupuesto por resultados a la Comisión de Hacendarios. En dichos informes, no se observa un análisis o conclusión por parte de estos Ministerios sobre los procesos de reforma presupuestaria relativos al ajuste de las estructuras programáticas dentro del marco de la implementación de la Gestión para Resultados en el Desarrollo. Así las cosas, no es factible concluir sobre el valor agregado generado ni por el proyecto de reforma mencionado ni por la norma misma.

Relacionado también con dicha temática de vinculación de la planificación con la presupuestación, la norma 18) indicaba que todos los recursos asignados a gasto de capital^[6] debían formar parte de uno o varios proyectos formalmente elaborados y entregados a Mideplan; y que el Ministerio de Hacienda debía reportar sobre el nivel de incumplimiento, los resultados parciales o totales del proyecto en cuestión y las propuestas de mejora. Al respecto, en su informe de Resultados Físicos, el Ministerio de Hacienda realizó el ejercicio de comparar el gasto de capital asignado en el Presupuesto de la República a los títulos presupuestarios con el monto incluido en el Banco de Proyectos de Inversión Pública (BPIP) de Mideplan, concluyendo con una serie de acotaciones sobre porqué las cifras no concuerdan, lo cual devela una importante desintegración entre las metodologías para medir el gasto de capital, según los clasificadores del Ministerio de Hacienda y la normativa de proyectos de inversión de Mideplan. Considerando que en primera instancia se requiere solucionar dicha situación estructural para poder cumplir con lo solicitado por la norma, no se visualiza que la aplicación de la misma genere valor agregado.

Otra norma que establece la elaboración de informes por parte de la Administración es la norma 12) referente a la autorización de la STAP del uso de las plazas vacantes. Si bien como resultado de la atención a la norma, se desincorporaron 2.194 plazas^[7] y se redujo el gasto en remuneraciones y contribuciones sociales asociadas en un total de ¢4.846 millones; y adicionalmente la STAP presentó los informes de plazas vacantes del I, II y III trimestre a la Comisión de Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa, y el correspondiente al IV trimestre a la CGR; de estos informes no se logra determinar el cabal cumplimiento de la norma 12 por cuanto se señala que no todas las entidades remitieron los informes y que existe una cantidad de plazas para las cuales no fue posible determinar si fueron utilizadas o no a lo largo del año.

Por otra parte, la norma 16), que busca eliminar del presupuesto los recursos que se liberen en la amortización y los intereses del servicio de la deuda, producto de canjes y reestructuración; solicita informes trimestrales con las modificaciones presupuestarias vinculadas a esta situación. Sin embargo, dichos informes no fueron entregados en las fechas establecidas y si bien los mismos fueron publicados en la página del Ministerio de Hacienda, no fueron enviados de forma oportuna a la Asamblea Legislativa, sino hasta enero 2021 como respuesta a una solicitud de dicho órgano legislativo. Adicionalmente la Administración no emitió el correspondiente al 31 de enero de 2020 como dispone la norma.

Todo lo anterior refleja que podría ser necesario valorar si la naturaleza de la información que se solicita y los informes -intermedios y finales- que deben generarse en atención a las normas de ejecución están fortaleciendo la rendición de cuentas y generando insumos para la toma de decisiones, o podrían principalmente estar generando costos y no valor agregado, al constituirse en requerimientos muy específicos aislados de los mecanismos existentes en el proceso de rendición de cuentas.

En conclusión, si bien el uso de las normas de ejecución presupuestaria se ha incrementado en los últimos años como mecanismo de control y rendición de cuentas, el valor agregado de las mismas se encuentra limitado por el espacio fiscal disponible, el respeto al marco normativo vigente y el alcance limitado al ámbito del Presupuesto de la República. Asimismo los controles que dichas normas buscan establecer al no estar integrados en los sistemas de ejecución presupuestaria, dificultan su verificación y cumplimiento por parte de la Administración, generando costos adicionales. Por otra parte debe tenerse presente que la necesidad de reiterar normas de ejecución, puede ser una señal de que los ajustes y controles requeridos responden a ajustes estructurales y no a situaciones con temporalidad anual, periodo que constituye la vigencia de la norma presupuestaria.