Comportamiento y evolución de los egresos en el proyecto de ley de presupuesto
#MonitoreoCGR-IT2021 N.° 07
18 de setiembre de 2020
5 minutos de lecturaLos principales cambios de estructura en el presupuesto del Gobierno de la República para 2021 se explican por la incorporación de los OD´s y la gestión de la Deuda Pública
El gasto en remuneraciones pasa a ser la partida de mayor participación en el Proyecto de Ley 2021.
El monto total del Proyecto de Ley de Presupuesto para 2021 asciende a ¢11.448.570 millones y representa un 31,9% del PIB de ese año. Adicionalmente, tal y como lo establece la Ley N° 9524[1] en cuanto a la efectividad del traslado de los presupuestos de los Órganos Desconcentrados (OD´s) de la Administración Central al Presupuesto de la República a partir de 2021, se incorpora un total de ¢981.929 millones por este motivo. Dicho monto representa un 8,6% del total de la asignación propuesta y se destina principalmente a transferencias corrientes (¢392.089 millones) y remuneraciones (¢191.864 millones).
En cuanto a composición por partida, el presupuesto total se compone principalmente de remuneraciones (24,9%), transferencias corrientes (24,6%), amortización (23,7%) e intereses y comisiones (18,8%)[2]. Si se compara esta estructura con el presupuesto inicial de 2020, la partida con mayor participación fue transferencias corrientes con un 27,9% del total. No obstante, en el transcurso del año 2020, a partir de las modificaciones y presupuestos extraordinarios presentados, este rubro llegó a representar un 29,9% del presupuesto aprobado al mes de agosto.
El resto de partidas, a excepción de las transferencias de capital y transferencias corrientes, aumenta su participación relativa en el presupuesto de 2021 respecto al presupuesto aprobado al mes de agosto 2020. Este cambio en la composición del presupuesto se explica en alguna medida por la incorporación de los Órganos Desconcentrados dentro del presupuesto del Gobierno Central a partir de 2021, por lo cual parte del gasto en transferencias en 2020 se transforma en otros rubros.
Si se analizan dichas asignaciones con una perspectiva histórica, se evidencia que las transferencias corrientes presentan una reducción en su participación relativa en el presupuesto de 2021 (24,6%) con respecto al promedio de participación en el presupuesto devengado en el periodo 2010-2019 (30,1%). La misma situación se presenta en la partida de remuneraciones, con una asignación de 24,9% para 2021 versus un 28,5% de participación promedio en el presupuesto devengado entre 2010 y 2019. Por su parte, la partida de transferencias de capital presenta una importancia relativa de 2,3% en 2021, 3,6 p.p. menor que su promedio de participación en el presupuesto devengado en 2010-2019 (5,9%).
En caso contrario, las partidas de amortización e intereses y comisiones, así como servicios, materiales y suministros y bienes duraderos presentan una participación superior en el presupuesto para 2021 en comparación con el promedio de importancia relativa en el presupuesto devengado desde 2010 hasta 2019.
Gráfico N.° 1
Gobierno Central: Composición por partida de los egresos, 2015-2021
-porcentajes-
Para 2021, más del 90% del presupuesto está destinado a pagos de amortización e intereses y a gasto corriente (remuneraciones y transferencias), lo cual mantiene la rigidez e inflexibilidad en las asignaciones, aún con la inclusión de los OD´s en la discusión y aprobación presupuestaria por parte de la Asamblea Legislativa.
El Servicio de la Deuda es el título presupuestario que aumenta más su peso relativo en el proyecto de ley del presupuesto para 2021.
Con respecto a la composición por título presupuestario, un 75,3% de los gastos incorporados en el Proyecto de Ley para 2021, corresponde al presupuesto de tres títulos: el Servicio de la Deuda Pública que representa el 42,3% (¢4.842.220 millones), el 23,0% del presupuesto (¢2.629.109 millones) se asigna al Ministerio de Educación Pública, seguido por un 10,0% (¢1.148.211 millones) a los Regímenes de Pensiones. Dicha estructura es similar a la presentada en 2020, año en el que la inclusión de los OD´s no fue contemplada. En ambos casos, cerca de un 40% del presupuesto se asigna al pago de amortización e intereses y comisiones (Servicio de la Deuda).
El Servicio de la Deuda Pública es el título presupuestario de mayor cuantía dentro del presupuesto del Gobierno Central, cuya representatividad aumenta 3,9 p.p. en el Proyecto de Ley 2021 en comparación con el presupuesto aprobado a agosto 2020. Dentro del presupuesto nacional esta variable ha incrementado su importancia relativa en el presupuesto devengado en el periodo 2010-2019, ya que pasa de representar un 28,9% en 2010 a un 36,6% en 2019.
En línea con lo anterior, el Ministerio de Obras Públicas (MOPT) presenta un aumento 0,5 p.p. en su importancia relativa respecto al presupuesto aprobado al mes de agosto 2020. Este aumento se explica por la incorporación en su presupuesto cinco[3] OD’s y porque para el presupuesto de 2020 (aprobado al mes de agosto) la asignación se redujo producto de la baja en la recaudación de impuestos con destino específico.
Caso contrario se evidencia en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, donde el presupuesto aprobado a agosto 2020 es mayor en 2,1 p.p. al incorporado en el Proyecto de Ley de 2021[4]. Esto en razón de que para el año 2020, a través del presupuesto de este ministerio, salen los recursos destinados al Bono Proteger, los cuales no están presupuestados para el año 2021.
Como se desprende de lo anterior, los principales cambios en cuanto a estructura en el presupuesto del Gobierno Central para 2021, se explican por la incorporación de los OD’s y las gestiones relacionadas con la deuda pública. En cuanto a los OD’s, dicha agregación significa un reajuste en el propio gasto en el ministerio, y en términos de estructura del presupuesto por título presupuestario no generó variaciones significativas.
Cuadro N.° 1
Gobierno Central: Participación por título presupuestario de los egresos, 2015-2021
-porcentajes-
Para 2021, los recursos asignados a funciones de servicios sociales disminuyen su participación relativa, en comparación con el presupuesto aprobado a agosto 2020.
Para el año 2020, la crisis provocada por la emergencia sanitaria ocasionó un redireccionamiento de los recursos de otras funciones hacia protección social. Esta situación difiere a la propuesta para 2021, en la cual se observa un aumento significativo en el gasto relativo a transacciones no asociadas a funciones (primordialmente servicio de la deuda), que pasa de representar un 19,4% del presupuesto aprobado al mes de agosto de 2020, a un 23,6% en el Proyecto de Ley 2021.
Dicho aumento en el peso relativo de las transacciones no asociadas a funciones, se contrarresta en su mayoría con una disminución en el porcentaje del presupuesto que se le asigna a las funciones de servicios sociales[5]; en específico a los sectores de protección social y educación. En el caso de la protección social, la disminución se asocia con que para 2021 no se presupuestan recursos para el Bono Proteger, rubro de gasto que ha sido de importancia en el presupuesto de 2020.
A pesar de que una parte significativa del presupuesto del Gobierno Central se sigue destinando a funciones de servicios sociales, esta es menor al promedio de su peso relativo en los presupuestos devengados en el periodo 2015-2019, que fue de un 47,6%. Esta disminución se explica por el dinamismo de los gastos asociados con la gestión de la Deuda Pública del Gobierno Central; situación que de mantener dicha tendencia podría implicar mayor estrujamiento de este gasto en el presupuesto, en especial en el panorama actual donde la desaceleración económica y la baja recaudación de ingresos representan un riesgo en la gestión pública.
Gráfico N.° 2
Gobierno Central: Composición por clasificación funcional de los egresos, 2015-2021
-porcentajes-
En conclusión, en el ejercicio 2021 se visualiza un cambio estructural en la composición del Presupuesto Nacional, dada la incorporación del detalle del gasto de los órganos desconcentrados en su estructura mientras que en el pasado sólo se visualizaba como transferencia. Esto visibiliza y transparenta de una mejor forma, la verdadera composición del gasto del Gobierno de la República lo cual coadyuva a la toma decisiones sobre las asignaciones presupuestarias de recursos escasos.
[1] Ley N° 9524 de 07 de marzo de 2018, «Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central».[2] El 8,0% restante se distribuye en: servicios (3,6%), transferencias de capital (2,3%), bienes duraderos (1,3%), materiales y suministros (0,8%), activos financieros (0,04%) y cuentas especiales (0,004%).[3] Incorpora los presupuestos del Consejo Nacional de Vialidad (Conavi), Consejo de Seguridad Vial (Cosevi), Consejo de Transporte Público (CTP), Consejo Nacional de Concesiones (CNC) y Consejo Técnico de Aviación Civil (CTAC).[4] Acotar que la asignación a Fodesaf en 2020 se realizaba por medio de una transferencia, mientras que para 2021 dicha asignación aparece como un programa del Ministerio.[5] Presenta una reducción de 4,0 p.p, ya que pasa de representar el 45,4% del presupuesto aprobado al mes de agosto 2020, a un 41,4% en el proyecto de ley del presupuesto de 2021.