Principios presupuestarios en el marco del Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional 2022
#MonitoreoCGR-IT2022 N.° 12
24 de setiembre de 2021
5 minutos de lecturaPara 2022 se observa el reiterado incumplimiento del principio de equilibrio
En el Proyecto de Ley de Presupuesto de la República 2022 se observa un reiterado incumplimiento del principio presupuestario de equilibrio, pues la autorización de gasto corriente es superior a la recaudación esperada de ingresos corrientes.
Según se desprende del principio de equilibrio presupuestario, el Proyecto de Presupuesto 2022 debe reflejar el equilibrio entre los ingresos, los egresos y las fuentes de financiamiento. Pese a ello, se sigue observando que los ingresos corrientes no cubren la totalidad de los gastos corrientes del Gobierno de la República, situación que va en sentido contrario a la senda de sostenibilidad fiscal que se busca para sanear las finanzas públicas del país. Al comparar la estimación de ingresos corrientes del Gobierno de la República, en relación con la previsión de gastos corrientes para el ejercicio 2022, se observa un desequilibrio presupuestario de -5,3% del PIB.
Históricamente, con excepción de los ejercicios 2007 y 2008, el resultado corriente -diferencia entre ingresos corrientes y gastos corrientes- ha sido deficitario; es decir, los ingresos corrientes recaudados por el Gobierno han sido insuficientes para cubrir todas las necesidades de gasto corriente. En el cuadro 1 se observa que para el ejercicio económico 2022 se estima que los ingresos corrientes alcancen para cubrir el 73,9% de los gastos corrientes, relación muy similar a la observada en 2019 (73,8%), periodo previo a la profundización de las las secuelas de la pandemia por Covid-19 en las finanzas públicas.
Cuadro N.° 1
Presupuesto de la República: Ingresos corrientes y gastos corrientes, 2000-2022
-Millones de colones-
De igual forma, en el siguiente gráfico se observa la evolución de los ingresos y gastos corrientes. A partir de 2000 y hasta 2009 la brecha entre ambas variables presupuestarias se ubicó, en promedio, en un -1,0% del PIB; sin embargo, en el periodo 2010-2020 esta brecha aumentó considerablemente, y representó en promedio -3,9% del PIB.
La última ocasión en donde la brecha entre ingresos corrientes y gastos corrientes disminuyó fue en 2016. Sin embargo, a partir de 2017 la brecha empezó a aumentar y alcanzó un porcentaje de 7,0% del PIB en 2020. Además, en los primeros ocho meses de 2021 esta brecha a nivel de presupuesto aumentó hasta un 7,6% del PIB. Para 2022, el Proyecto de Presupuesto propone una reducción de la brecha entre ingresos corrientes y gastos corrientes, tanto en términos nominales como en relación con el PIB.
Por las razones anteriores, es necesario continuar impulsando medidas de política fiscal dirigidas a contener el crecimiento del gasto corriente; y de medidas de reactivación económica que favorezcan la recaudación de ingresos. De la misma forma, es fundamental que se emplee un análisis cuidadoso para las eventuales iniciativas que puedan surgir con el propósito de alivianar la carga tributaria o incrementar el gasto tributario.
Gráfico N.° 1
Presupuesto de la República: Ingresos corrientes y Gastos corrientes, 2000-2022
-Billones de colones-
Se concluye que el reiterado incumplimiento del principio de equilibrio pone en riesgo la sostenibilidad fiscal. Este principio es una máxima en materia presupuestaria, pues garantiza que las necesidades de gasto se enfrenten en primera instancia con ingresos no provenientes del endeudamiento público, sino más bien utilizando todas las rentas que surjan producto de la gestión tributaria ordinaria.
Tres de los principios presupuestarios establecidos en la Ley de Administración Financiera se cumplen, y otros tres se cumplen parcialmente en el Proyecto de Ley de Presupuesto 2022.
En el Proyecto de Ley de Presupuesto 2022 se observa el cumplimiento razonable de los principios de anualidad, especialidad cuantitativa y cualitativa, y publicidad. El principio de anualidad se cumple dado que el Proyecto de Ley de Presupuesto 2022 rige para el periodo comprendido entre el 01 de enero de 2022 y el 31 de diciembre de este mismo año.
De igual forma, el principio de especialidad cuantitativa y cualitativa se cumple razonablemente, dado que los gastos se presentan según su clasificación institucional, económica, funcional y por objeto del gasto, con grado razonable de indicación de los correspondientes montos y destinos de gasto.
El principio de publicidad también se cumple, en virtud de que el Proyecto de Ley de Presupuesto 2022 fue remitido por el Ministerio de Hacienda a la Asamblea Legislativa el 01 de setiembre de 2021, divulgado en diferentes medios de comunicación y publicado en la página web de este Ministerio. Además, la DGPN elaboró un folleto informativo de este Proyecto de Presupuesto para una mayor comprensión ciudadana del mismo.
Por su parte, los principios de universalidad e integridad, gestión financiera y programación se cumplen parcialmente en este Proyecto de Presupuesto 2022.
Para efectos del análisis del principio de universalidad e integridad, se determinó que el Proyecto de Presupuesto 2022 incluye todos los ingresos estimados por el Ministerio de Hacienda, la razonabilidad de cuya efectividad fiscal fue certificada por la CGR, así como las respectivas asignaciones de gasto según dicho nivel de ingresos.
Sin embargo, tal y como se indicó en el monitoreo de “El dictamen de la liquidación del Presupuesto como insumo para la formulación del Proyecto de Ley de presupuesto 2022”, en el proyecto de ley se incorporan gastos que podrían estar subestimados en el título del Ministerio de Hacienda, relacionados con el traspaso y devolución de cuotas de los Regímenes Hacienda y Magisterio Nacional al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS); así como el gasto por comisiones, en el cual históricamente se han pagado montos mayores que los presupuestados inicialmente. La no presupuestación de estos rubros, implicaría la realización de trámites adicionales para dotar de contenido a la partida; y en caso de no incluirse la totalidad de recursos requeridos, se podría incurrir en la omisión de registros presupuestarios para el periodo 2022.
Las situaciones anteriores, socavan el cumplimiento del principio presupuestario de universalidad e integridad y afectaría la transparencia y rendición de cuentas del presupuesto en las fases de ejecución y evaluación y seguimiento.
El principio de gestión financiera también se cumple parcialmente en razón de que la gran mayoría de los productos planteados en cada título presupuestario se enfocan en el abordaje de la eficacia de la gestión (82,0%), con áreas de mejora en el abordaje de las mediciones de eficiencia, calidad y economía en la provisión de bienes y servicios públicos en el Proyecto de Ley de Presupuesto 2022.
Por su parte, se determina un cumplimiento parcial del principio de programación, dado que continúa sin reflejarse con claridad los objetivos, metas y productos que se pretenden alcanzar con los recursos públicos que se están presupuestando. Lo anterior por cuanto se identificaron 61 programas presupuestarios del Poder Ejecutivo que no contienen objetivos asociados, 28 programas no tienen productos definidos, y 12 productos sin metas establecidas. Para 2022, los ministerios estiman ¢1,0 billón articulado a objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública (PNDIP) 2019-2022, dicho monto representa menos de la mitad de los recursos articulados en 2021 (¢2,4 billones) y equivale al 21,7% del Presupuesto del Poder Ejecutivo. Además, a diferencia de los períodos 2020 y 2021, no se realizaron ajustes en las estructuras programáticas para impulsar la gestión para resultados en las instituciones públicas[1].
En la siguiente figura se presentan de manera resumida los siete principios presupuestarios establecidos en la Ley N° 8131, cuya situación en el marco del Proyecto de Presupuesto 2022 se discutió con anterioridad.
Figura N.° 1
Principios presupuestarios en el marco del Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional 2022
En síntesis, tomando en cuenta el cumplimiento parcial de los principios presupuestarios en el Proyecto de Ley de Presupuesto 2022, se considera necesario que se realicen esfuerzos oportunos para garantizar el cumplimiento cabal de los principios de universalidad e integridad, programación y de gestión financiera, como premisa fundamental para orientar la presupuestación pública hacia los resultados.
La mayoría de los principios presupuestarios se incumplen en la fase de ejecución del Presupuesto.
A excepción del incumplimiento reiterado del principio de equilibrio tanto a nivel de formulación como de ejecución, los restantes principios presupuestarios se cumplen parcialmente o razonablemente en la fase de formulación del presupuesto. Sin embargo, en el monitoreo que realiza la Contraloría General, es recurrente que algunos de los principios presupuestarios no se cumplan en la ejecución. Su incumplimiento en la liquidación presupuestaria denota que se requiere un seguimiento oportuno de su cumplimiento en todas y cada una de las fases de este ciclo de presupuesto.
El cumplimiento de los principios presupuestarios contribuye a que el presupuesto se constituya en un instrumento de gestión financiera, mediante el cual se prioricen y cubran las necesidades de gasto en el contexto de alcanzar el máximo bienestar de la población, con los ingresos estimados que lo sustenten.
Por la magnitud de la brecha, el desacatamiento del principio de equilibrio presupuestario conlleva a suponer un incumplimiento en las siguientes fases del ciclo presupuestario, por cuanto el grado de ajuste requerido amerita cierta gradualidad. Para el caso de los principios de programación, universalidad, integridad y gestión financiera, es posible que los Ministerios en conjunto con la DGPN, realicen los ajustes necesarios durante la fase de ejecución para garantizar el cumplimiento a cabalidad de estos principios, por ejemplo aprovechando el decreto de reprogramación previsto en el marco legal.
En conclusión, para el ejercicio económico 2022 se observa el reiterado incumplimiento del principio de equilibrio, el cumplimiento parcial de tres principios presupuestarios establecidos en la Ley de Administración Financiera y otros tres se cumplen razonablemente. El avance en el cierre de la brecha que presenta el principio de equilibrio es base del esfuerzo en la disciplina fiscal requerido para revertir gradualmente esta tendencia del desequilibrio.
[1] Mayor detalle sobre la programación física y la articulación de la planificación con la presupuestación para el ejercicio económico 2022 puede observarse en el siguiente enlace: #MonitoreoCGR-IT2022 N°05.