Consideraciones finales sobre el Proyecto de Ley de Presupuesto 2023

El presupuesto propuesto por el Poder Ejecutivo para el año 2023 asciende a ¢12,3 billones (un 25,8% del PIB).

Está financiado en un 40,9% con recursos de financiamiento, revelando una menor importancia relativa de este tipo de ingresos en comparación con años anteriores^[1]. El cambio en la composición del presupuesto de 2023 se ve favorecido por la mejora esperada en los ingresos estimados por parte del Ministerio de Hacienda; por ejemplo, los ingresos tributarios representan el 13,8% del PIB, cuando para el presupuesto inicial del 2022 este indicador correspondía a un 13,4%^[2].

Este fenómeno de mejoría se observa incluso para el año 2022, cuyo presupuesto de ingresos refleja un importante desfase respecto del monto revisado para ese año que reporta la exposición de motivos. Al respecto, se considera prudente que los ingresos estimados del presupuesto se actualicen oportunamente, de forma que se refleje la realidad económica y que dada la situación fiscal, los nuevos ingresos estimados se utilicen en la reducción del endeudamiento, para efectos de lo cual podría establecerse alguna regulación previa por parte de la instancia que aprueba el presupuesto^[3].

A pesar de las menores necesidades de financiamiento en el presupuesto 2023, el proyecto refleja los desequilibrios presupuestarios de ejercicios económicos anteriores, ya que a nivel de gasto, la mayor parte del presupuesto 2023, se destina al servicio de la deuda (partidas de Amortización y de Intereses y comisiones en conjunto)^[4], y el crecimiento registrado se relaciona con el dinamismo de este componente del gasto.

Las transferencias presupuestadas para 2023, alcanzan un total de ¢3,09 billones, cifra que, contrario a la tendencia del periodo 2014-2021, disminuye respecto al presupuesto inicial de 2022 (¢3,12 billones). Lo anterior, se deriva de un decrecimiento de las transferencias corrientes, producto de la reducción en recursos a favor de la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), mientras las pensiones con cargo al Presupuesto Nacional se incrementan en ¢35 mil millones. Por su parte, se estima que las instituciones del sector municipal, beneficiarias de las Leyes 7313, 8114, 8261, 9078, y 9829, reciban ¢2.319 millones menos de recursos en 2023, para el desarrollo de proyectos de inversión^[5], situación que desafía los procesos de planificación y presupuestación en dichas instituciones.

Las remuneraciones reducen su importancia relativa (22,7%) respecto de años anteriores; no obstante, esta partida crece un 0,5% en comparación con el presupuesto inicial 2022, debido al mayor dinamismo de los incentivos salariales ante el término de lo dispuesto en la Ley N.° 9908 —que estableció el no giro del pago por concepto de incremento de las anualidades correspondientes a 2020-2021 y 2021-2022—. Es decir, el proyecto de presupuesto 2023 prevé el pago de dos anualidades adicionales, además de la correspondiente al período 2022-2023 (aunque no en forma retroactiva).

El Servicio de la Deuda es el título presupuestario que presenta un mayor dinamismo respecto al presupuesto inicial 2022, lo cual reduce el espacio fiscal, y evidencia la necesidad de medidas para reducir la presión de este título. En los Regímenes de Pensiones, se presenta un crecimiento de 0,7% para 2023 en relación con 2022, aumento que en parte obedece a un incremento por costo de vida para el Régimen del Magisterio, ley 7531, según se índica en la exposición de motivos, cuya regla de reajuste está vinculada al índice de precios al consumidor, y al otorgamiento de nuevos beneficios jubilatorios y revisiones por esa ley y el Régimen General de la Ley 7302, llamada como Ley Marco de Pensiones.

Por su parte, en el caso del Ministerio de Educación Pública (MEP) se observa la presupuestación más baja con respecto al PIB, de los últimos diez años, con una disminución de recursos para la atención de servicios como transporte, becas y alimentación. Asimismo, mientras las transferencias a la educación preescolar, primaria y secundaria disminuyen, las transferencias para la educación superior universitaria muestran un crecimiento constante, lo cual podría incrementar a mediano y largo plazo las brechas de aprendizaje y la exclusión estudiantil. Se deberá analizar además los efectos del cambio demográfico para optimizar las asignaciones presupuestarias en los distintos niveles educativos.

El presupuesto del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) se incrementa en 1,2% en comparación con el presupuesto inicial 2022, destinando la mayoría de sus recursos al CONAVI —Programa 332—. En este programa se rebajan ¢16.704 millones para construcción de vías terrestres, lo cual, aunado a una baja ejecución en recursos de conservación vial, hace necesaria una efectiva y responsable utilización de los recursos en este ámbito, en un contexto de rezagos en infraestructura vial y mantenimiento de las vías.

Al Poder Judicial se asigna un presupuesto que crece 2,3% en relación con 2022, lo cual obedece a los recursos incorporados por Ley de la Jurisdicción de Delincuencia Organizada, N.° 9481^[6]. Al respecto, resulta necesario advertir sobre la necesidad de contar con estudios técnicos que fundamenten la creación de nuevas plazas de cargos fijos ante casos como este, con el propósito de evitar un eventual crecimiento injustificado del gasto por este concepto de Remuneraciones.

Por su parte, el presupuesto 2023 para el Ministerio de Salud presenta un decrecimiento de ¢31.000 millones, relacionado con una caída en las transferencias corrientes al sector público. Particularmente, la asignación presupuestaria a transferir a la CCSS para el 2023 cae en ¢26.319 millones, implicando una disminución del 13,9% respecto al 2022. Mientras que, por otra parte, la partida de remuneraciones crece un 1,5% con respecto al 2022, situación que se presenta de la aplicación del ajuste técnico al salario base de los ministros, la creación de 18 nuevos puestos por servicios especiales, aumento del porcentaje de contribución patronal al seguro de pensiones, y la incorporación del monto correspondiente a anualidades.

Finalmente, con respecto al enfoque a los resultados y programación física, el Proyecto de Presupuesto 2023, carece de una efectiva vinculación Plan-Presupuesto de Mediano Plazo orientada al desarrollo. Este ejercicio se limitó a la asociación con objetivos estratégicos de diversos instrumentos multinivel, dificultando la trazabilidad y transparencia. A nivel de presupuestación programática no se presentan cambios sustantivos con respecto a periodos anteriores. Si bien el presupuesto contiene más de 500 indicadores para la medición del desempeño, el 83,7% corresponde a la dimensión de la eficacia, lo que dificulta el monitoreo y evaluación del gasto a través de análisis más comprehensivos^[7].

En síntesis, se observa un proyecto de presupuesto que supone restricciones al gasto de acuerdo con la situación actual que enfrenta el país y estimaciones de ingresos y endeudamiento más favorables para el año 2023, en comparación con necesidades de financiamiento de años pasados. No obstante, es necesario tener en consideración que este comportamiento, así como el uso y asignación de los recursos para diferentes ministerios, deben enmarcarse en un contexto de racionalización, eficiencia y eficacia para la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Al igual que en ejercicios económicos anteriores, la propuesta de gasto para 2023, evidencia faltantes presupuestarios en rubros de vital importancia.

Un tema que ha sido reiterativo en las liquidaciones presupuestarias de ejercicios anteriores, corresponde a que el monto asignado es insuficiente para el reconocimiento del gasto por cuotas estatales, y devoluciones por traslado de cuotas al Régimen de Pensiones y Jubilaciones de Invalidez, Vejez y Muerte, administrado por la CCSS.

Esta situación no es ajena al 2023, ya que uno de los rubros que presenta mayor decrecimiento es el de transferencias a la CCSS; en específico, aquellos renglones asociados con la cuota estatal del seguro de pensiones de trabajadores del sector privado y descentralizado, entre otros^[8]. Según la exposición de motivos, esto se explica por un recorte programado para dar cumplimiento a la Regla Fiscal, subestimando potencialmente la transferencia a esta institución por alrededor de ¢200 mil millones. Esta medida, además de afectar a los presentes beneficiarios de los seguros de la CCSS, pone en riesgo la prestación de servicios que esta institución pueda brindar a las futuras generaciones.

Adicionalmente, de manera histórica el Ministerio de Hacienda no ha presupuestado el monto completo en el rubro de “Comisiones y gastos por servicios financieros y comerciales”, incluyendo un monto mucho menor al que las instituciones recaudadoras retienen por concepto de comisiones.

Por otra parte, resulta necesario también, en aras de avanzar en materia de transparencia, la inclusión de información relativa a los recursos complementarios que se gestionan bajo la figura de Fideicomisos o fondos^[9].

El no estimar el presupuesto necesario correctamente, lesiona el principio presupuestario de universalidad e integridad^[10] y resta credibilidad a las cifras presupuestarias para efectos de reflejar completamente la situación financiera del Gobierno. Además, genera un pasivo contingente, con potenciales altos costos futuros. En el caso particular de las transferencias de la CCSS, la desatención de las obligaciones del Gobierno con esta institución incrementa el monto adeudado, que para 2021 alcanzaba un total de ¢2,6 billones, según reporta la propia institución.

Por otra parte, en materia de remuneraciones, cobra relevancia la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público, N.º 10159, que regula todo lo relacionado con la materia, y pretende dotar de mayor homogeneidad al esquema salarial del sector público, lo que a su vez evita un dinamismo excesivo y desordenado del gasto en esta partida. A pesar de lo anterior, la exposición de motivos del proyecto de ley de presupuesto para el 2023 no hace referencia a posibles efectos de la entrada en vigencia de esta ley —en marzo de 2023— sobre los montos presupuestados. Además de este concepto de remuneraciones, las pensiones y jubilaciones reciben un incremento significativo, atribuible a reajustes en buena medida, de acuerdo con la exposición de motivos.

Por su parte, en cuanto a la aplicación de la regla fiscal, el proyecto de ley de presupuesto 2023 presenta un crecimiento de 2,55% en el gasto corriente y del 2,56% en el gasto total (gasto corriente y gasto de capital con su conjunto), respecto al presupuesto inicial 2022, y considerando las leyes de excepción aprobadas para el Gobierno de la República. Estas cifras no exceden el 2,56% establecido como límite máximo por el Ministerio de Hacienda para 2023; no obstante, los ajustes normativos de que ha sido objeto este instrumento de control fiscal, debilitan el impacto esperado en la sostenibilidad de las finanzas públicas, a la vez que perjudican la simplicidad del mecanismo requerido para su eficiente aplicación. Como consecuencia de estas modificaciones, los sistemas presupuestarios existentes se vuelven cada vez menos eficaces para monitorear y dar trazabilidad a la verificación de la regla fiscal, pudiendo incorporar mayor discrecionalidad.

En conclusión, el proyecto de ley 2023, presenta riesgos relacionados con faltantes de contenido presupuestario, que de no gestionarse por parte de los tomadores de decisiones podrían materializarse a lo largo del ejercicio presupuestario. Se justifica en la exposición de motivos que lo anterior obedece al objetivo de cumplir la regla fiscal, cuando en realidad, lo óptimo es que el ajuste requerido se realice por la vía de un incremento en la eficiencia real del gasto. Adicionalmente, se evidencia que las modificaciones efectuadas en instrumentos como la regla fiscal, disminuyen su eficacia y aumentan los costos de verificación del cumplimiento.

Las perspectivas fiscales del Gobierno de la República, presentan indicios de mejora, siendo así que el presupuesto propuesto prevé un superávit primario para 2023.

Sin embargo, para alcanzar este resultado se deberá cumplir con una serie de condiciones —como la disponibilidad de créditos externos de apoyo presupuestario y la colocación de títulos valores internacionales—, que contribuyan a reducir el dinamismo de los intereses. La generación de dicho superávit primario, se fundamenta en el mayor crecimiento de los ingresos y la reducción continua del gasto primario, situación que puede favorecer los resultados fiscales, pero podría dificultar la sostenibilidad de los servicios públicos e impone la necesidad de migrar hacia modelos más integrados. Los nuevos modelos presupuestarios, además de evidenciar mayor unificación, deberán considerar un desarrollo más integral, al procurar mejorar las condiciones y la calidad de vida de toda la población, respetando las particularidades culturales, sociales, económicas, ambientales y el aprovechamiento de las sinergias y potencialidades propias de cada región, en un contexto de participación democrática, tal y como se señala en leyes como la N.° 10096, Ley de Desarrollo Regional.

Si bien la eventual mejora de las finanzas públicas favorece el comportamiento del endeudamiento y puede contribuir a disminuir la razón deuda/PIB en el mediano plazo, la generación de una senda de sostenibilidad se encuentra condicionada a elementos que implican un compromiso país. Tal como el propio Ministerio de Hacienda indica, diversificar las fuentes de financiamiento, concretar los rendimientos de la Ley 9635 —tanto por el lado de los ingresos como de los gastos—, cumplir con las metas acordadas con el FMI, así como una gestión integral de la deuda pública, son parte indispensable en el camino hacia la estabilidad y la sostenibilidad.

Lograr concretar los resultados positivos que el Gobierno visualiza para el 2023 y mantenerlos en el tiempo, es uno de los mayores retos que se enfrentan actualmente. En este contexto, una visión integral en el manejo de los recursos se vuelve imperativa y la definición adecuada de su hoja de ruta es requisito indispensable.

En línea con lo anterior, el país cuenta con herramientas como el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), que permite propiciar una mejor gestión financiera. No obstante, para que resulte ser un instrumento adecuado para la toma de decisiones, este debe considerar de forma íntegra las medidas que se plantean desarrollar, para el seguimiento y verificación de su cumplimiento. Y poder avanzar hacia el desarrollo e implementación también de los Marcos Presupuestarios de Mediano Plazo, en línea también con la plurianualidad presupuestaria establecida en el artículo 176 de la Constitución Política. No obstante, para el proyecto de presupuesto 2023 se encuentran diferencias importantes respecto del comportamiento esperado en la ruta fiscal^[11], lo cual desvincula la perspectiva de mediano plazo con la anual, comprometiendo la credibilidad de la ruta trazada para alcanzar objetivos fiscales.

Por otra parte, mecanismos adicionales de control y asesoría establecidos a nivel normativo, no han tenido el resultado esperado; tal es el caso del Consejo Fiscal, que fue reglamentado en el año 2019 como una instancia técnica que contribuiría en el fortalecimiento de la transparencia, manejo, disciplina y sostenibilidad fiscal. No obstante, actualmente, el Consejo no cuenta con la totalidad de sus integrantes y su rol en materia de fiscalización de las finanzas públicas ha sido imperceptible.

Por lo cual, aunque el panorama actual se presenta como más positivo en comparación con años anteriores, no es momento de aflojar las medidas dirigidas a la contención del gasto y el fortalecimiento de los instrumentos existentes, con la finalidad última de promover el crecimiento económico sostenido en el mediano plazo, basado en el ahorro y en la inversión. Los datos del Marco Fiscal de Mediano Plazo revelan que bajo ningún escenario la deuda del Gobierno estaría por debajo del 60% del PIB antes del 2028. Esto no debe olvidarse, ni tampoco que el presupuesto se está quedando corto para atender compromisos asociados a funciones de protección social, que pueden convertirse en importantes pasivos contingentes, como es el caso del recorte a la contribución estatal al seguro de pensiones de la CCSS, o bien otros compromisos no plenamente cubiertos, como el pago de servicios por comisiones cobradas por agentes recaudadores.

En el mediano plazo, la estabilidad fiscal sostenida será una condición necesaria para la prestación continua de servicios públicos de calidad con la cobertura debida.

En síntesis, las estimaciones presentes en el proyecto de ley de presupuesto 2023 prevén un panorama favorable para los resultados fiscales, asociado a supuestos que permiten proyectar una reducción en el dinamismo del pago por intereses. De este modo, se espera que el comportamiento del endeudamiento contribuya a bajar la relación deuda/PIB en el mediano plazo. Sin embargo, es necesario mantener el compromiso país con la sostenibilidad; herramientas como el MFMP, propician una mejor gestión financiera y permiten una conexión entre la planificación anual y la visión de largo plazo (planificación plurianual); contrariamente, se han dejado de lado otros mecanismos que pueden servir a este propósito, como la operación de un Consejo Fiscal asesor en materia fiscal.

A manera de conclusión general, gran parte del proyecto de presupuesto 2023, se destina al servicio de la deuda, situación que, junto con los límites de crecimiento del gasto impuestos por la regla fiscal, ha redundado en la riesgosa situación de dejar importantes rubros de gasto, sin el contenido presupuestario suficiente, atentando contra la sostenibilidad en la prestación de servicios, particularmente en las pensiones del régimen de IVM e incidiendo en el abultamiento de los pasivos contingentes del Gobierno.

Si bien se han estimado resultados positivos para 2023 en términos de indicadores fiscales, debe tenerse en consideración que estos resultados están asociados con la materialización de los supuestos que los condicionan, algunos de los cuales están sujetos a diferentes aprobaciones y acuerdos en el ámbito legislativo del país. En este sentido, esta Contraloría General vislumbra la necesidad de apegarse estrictamente a la simplicidad de la aplicación de la regla fiscal, al compromiso de registrar oportunamente todos aquellos rubros de gasto que promuevan la transparencia presupuestaria, al seguimiento y perfeccionamiento del uso de herramientas como el MFMP, al apego a la letra y al espíritu de leyes como la Ley Marco de Empleo Público, así como continuar avanzando en la aprobación de reformas legales que contribuyan a una mayor eficiencia de los ingresos y gastos públicos, como instrumentos para mejorar áreas que hasta la fecha se han rezagado en términos de eficiencia y eficacia. Cada nuevo proceso de formulación y aprobación del presupuesto de la República y sus modificaciones, supone una poderosa oportunidad de incidir en la búsqueda y logro de la sostenibilidad fiscal del país, la redistribución del ingreso y la eficiencia asignativa de los escasos recursos públicos.