Análisis sectorial del Sector Público en el primer semestre 2021
#MonitoreoCGR-EFP2021 N.° 21
31 de agosto de 2021
5 minutos de lecturaMejoró el nivel de avance de las metas del Plan Nacional de Desarrollo respecto al primer semestre de 2020, pero se reportaron importantes atrasos en tres sectores críticos para el desarrollo del país
El 75,2% de las metas anuales del PNDIP reportaron avances de acuerdo con lo programado al cierre del primer semestre de 2021.
En total, las instituciones le reportaron a MIDEPLAN el avance de 214 metas anuales de intervenciones estratégicas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública (PNDIP) vigente, de las cuales 161 metas (75,2%) presentaron un avance de acuerdo con lo programado; 27 metas (12,6%) con riesgo de incumplimiento; y 26 metas (12,1%) reportaron atraso crítico. (Ver Gráfico 1 y Cuadro 1). Todos los datos se detallan en un reporte interactivo adjunto a este análisis[1].
Gráfico N.° 1
PNDIP 2019-2022: Avance global de las metas anuales al primer semestre, 2019-2021
Fuente: Recopilación CGR, con base en datos del Sistema Delphos.Net de MIDEPLAN, actualizados al 23 de agosto de 2021, y los Informes de Balance de Resultados del PNDIP 2019-2022 del I Semestre 2019 y del I Semestre 2020.
Cuadro N.° 1
PNDIP 2019-2022: Avance de las metas anuales según sector, primer semestre 2021
Fuente: Recopilación CGR, con base en datos del Sistema Delphos.Net de MIDEPLAN, actualizados al 23 de agosto de 2021.
Según el cuadro anterior, en el primer semestre de 2021, los sectores con mayor proporción de avances de acuerdo con lo programado son: Seguridad Ciudadana y Justicia (100%); Salud, Nutrición y Deportes (100%); Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto (MREC) (100%); y Comercio Exterior (90,9%). Los sectores con mayor proporción de atraso crítico son: Infraestructura y transporte (45,5%); Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos (25,0%); Educación y Cultura (24,1%); y el sector de Ambiente, Energía y Mares (20,0%). Adicionalmente, 10 sectores reportaron entre un 6,7% y un 25,0% de sus metas con riesgo de incumplimiento[2].
Respecto a las modificaciones de metas del PNDIP, en el año en curso se han modificado en total 79 metas a causa de la pandemia por COVID-19. Este tipo de ajustes está previsto en la normativa vigente[3], que faculta suprimir, disminuir o sustituir aspectos del PNDIP por motivo de dicha emergencia nacional.
De la totalidad de modificaciones de metas realizadas en 2021[4], un 49,4% fueron por reducción de metas; mientras que el 16,5% corresponde a reprogramaciones de metas anuales que no implican un cambio en la meta del período. Por otro lado, los cambios en la definición conceptual de la meta constituyen el 13,9% de las modificaciones; las eliminaciones el 10,1%; los aumentos el 7,6%; así como un 2,5% por otro tipo de ajustes.
El 74,7% de las 79 modificaciones de metas realizadas en 2021, se concentran en 5 sectores: Salud, Nutrición y Deporte (20,3%); Educación y Cultura (19,0%); Ambiente, Energía y Mares (15,2%); Desarrollo Agropecuario, Pesquero y Rural (11,4%); y Hacienda Pública, Monetario y Supervisión Financiera (8,9%). El resto de modificaciones corresponden a otros 7 sectores[5] (25,3%). El Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto[6] y el sector Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos, no solicitaron modificaciones de metas al PNDIP en el primer semestre de 2021.
En síntesis, los niveles de cumplimiento de las metas anuales del primer semestre de 2021 se acercan a los niveles registrados de las metas del primer semestre de 2019, mostrando una recuperación con respecto al primer semestre de 2020. En la información remitida a Mideplan, los sectores indicaron como causas de lo anterior, el relajamiento de algunas de las medidas restrictivas frente a la pandemia, por ejemplo en el caso de la reapertura del sector turismo, del sector educativo, entre otros servicios de atención presencial que reportaron mejores avances con respecto a los primeros meses de confinamiento en 2020. El primer semestre de 2021 también presentó una menor incertidumbre ante el futuro y mayor dinamismo en sectores como Hacienda Pública, Monetario y Supervisión Financiera. Adicionalmente, las modificaciones en las metas también tienen incidencia sobre estos resultados, en el sentido de que al reducirse los alcances originales, mejora el nivel de avance entre el primer semestre de 2020 con respecto al mismo periodo en 2021.
Tres sectores reportaron la totalidad de sus metas anuales del PNDIP con avances de acuerdo con lo programado: Salud, Nutrición y Deportes; Seguridad Ciudadana y Justicia; y Relaciones Exteriores.
Entre los sectores anteriormente mencionados, al primer semestre de 2021, el presupuesto ejecutado de mayor magnitud, corresponde al asociado con instituciones que pertenecen al sector Salud, Nutrición y Deporte, alcanzando un total de ¢2.251.904 millones y con un crecimiento de ¢47.041 millones (2,1%) respecto al 30 de junio de 2020. Esta variación es menor al promedio de 8,2% del período 2016-2020, lo que se puede explicar por el menor dinamismo en el crecimiento[7] del gasto de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), debido a que la institución presentó una reducción en el gasto de activos financieros del programa de salud[8].
En línea con lo anterior, entre los principales avances del sector Salud, Nutrición y Deportes, se destacan metas de los servicios y obras de CEN CINAI; la ampliación y rehabilitación del servicio de saneamiento en el Área Metropolitana de San José y la población cubierta con servicio de agua mediante ASADAS (ambas a cargo del AyA); la reducción de tasas de mortalidad por SIDA y de nacimientos en mujeres adolescentes (Ministerio de Salud); así como el proceso de fortalecimiento de la prestación de servicios de salud en la CCSS.
Los avances más importantes del sector Seguridad Ciudadana y Justicia incluyen metas sobre personas desarrollando actividades ocupacionales remuneradas dentro del sistema penitenciario nacional y obras de infraestructura penitenciaria (Dirección General de Adaptación Social); operativos articulados y organizaciones criminales internacionales y nacionales desarticuladas (Cuerpos policiales de varias instituciones); y la atención de mujeres víctimas de violencia (INAMU). En su conjunto, al 30 de junio, la ejecución de los egresos relacionados con dichas instituciones ascienden a ¢195.272 millones, presupuesto que presenta un crecimiento nominal de ¢15.544 millones (8,6%)[9], superior al registrado al primer semestre de 2019 y 2020. Este comportamiento al alza se explica por el aumento en la ejecución de remuneraciones y servicios del Ministerio de Justicia y Paz.
Por su parte, las dos metas del Ministerio de Relaciones Exteriores corresponden a iniciativas diplomáticas vinculadas a los ejes de Política Exterior[10], y proyectos negociados y oficializados de cooperación Sur-Sur, Triangular y Descentralizada. Al 30 de junio de 2021, se les asignó un presupuesto total de ¢26.786 millones y a la fecha se había ejecutado un 45,3% de dichos recursos (¢12.137 millones). Dicho monto devengado presenta un crecimiento de 0,9%[11] (¢107 millones) originado principalmente por el aumento de ¢368 millones en la partida de remuneraciones.
Estos tres sectores mostraron avances positivos al cierre del primer semestre, a pesar de las condiciones que atraviesa el país. Es importante consolidar estos avances durante el segundo semestre.
Los atrasos críticos en las metas anuales del PNDIP se concentran en los sectores Infraestructura y Transporte, Educación y Cultura, y Ambiente, Energía y Mares.
El sector Infraestructura y Transporte reportó más metas con atraso crítico (45,5%) que metas de acuerdo con lo programado (40,9%). Entre los principales atrasos críticos reportados por este sector, se destacan las metas sobre los proyectos de ampliación y rehabilitación de la Sección Barranca-Cañas (Ruta Nacional No.1) (MOPT); kilómetros rehabilitados y construcción de puentes en la Red Vial Cantonal (MOPT); la ampliación de la Sección Río Corrogres-Río Virilla (Ruta Nacional No. 147) (CONAVI); la ampliación de la Ruta 27 (CNC); el Proyecto Ciudad Gobierno (Comisión Nacional de Ciudad Gobierno); y las obras en el Aeropuerto Daniel Oduber Quirós para alcanzar la categoría OACI 4E[12] (DGAC). Entre las principales metas con riesgo de incumplimiento se encuentran las relacionadas con la conservación de la red vial nacional asfaltada (CONAVI) y los estudios de preinversión para el desarrollo del Tren Eléctrico Limonense de Carga (INCOFER).
En línea con lo anterior, la mayor reducción nominal en el presupuesto ejecutado al primer semestre de 2021 se dio en las instituciones del sector Infraestructura y Transporte, por un total de ¢74.568 millones con respecto al primer semestre de 2020 (24,6% en términos porcentuales). Esta disminución se registra desde el presupuesto definitivo, dado que el monto aprobado al 30 de junio de 2021 representa apenas el 51,4% del autorizado al 31 de diciembre de 2020, lo que se relaciona en parte con la entrada en vigencia de la Ley N.° 9524[13]. Lo anterior, ya que instituciones de altos presupuestos dentro del sector, como lo es el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), aún no han incorporado los recursos de vigencias anteriores al Presupuesto Nacional. Para más detalle ver el #MonitoreoCGR-EFP2021 N.° 11: Evolución presupuestaria del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) al primer semestre de 2021.
Al 30 de junio de 2021, ¢1.330.669 millones fueron ejecutados por las instituciones relacionadas con el sector Educación y Cultura, monto que presenta un decrecimiento de ¢1.495 millones (0,1%) respecto al mismo período de 2020, justificado principalmente porque a la fecha el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA)[14] erogó una cifra menor en 9,2% (¢5.228 millones) a la de 2020. Particularmente, este sector ha presentado un decrecimiento en el monto ejecutado desde 2020, comportamiento que es contrario al promedio de crecimiento de 5,2% del período 2016-2019.
Este sector reportó el 24,1% de sus metas con atraso crítico y el 17,2% con riesgo de incumplimiento. Los principales atrasos críticos incluyen metas del MEP relacionadas con la cantidad de jóvenes y adultos graduados en Educación General Básica o Educación Diversificada; docentes capacitados; centros educativos implementando el plan de estudios completo en I y II ciclo; estudiantes certificados en el dominio de lenguas extranjeras; personas matriculadas en los programas de Educación Comunitaria y Asistencia Técnica; y una meta del INA sobre personas egresadas en el idioma inglés. Además, este sector reportó con riesgo de incumplimiento metas relativas a centros educativos con mantenimiento (MEP); y personas jóvenes beneficiadas con programas y proyectos público-privados (Consejo de Salud Ocupacional, Ministerio de Cultura y Juventud, y otras instituciones), entre otras.
El sector Ambiente, Energía y Mares reportó el 20,0% de sus metas con atraso crítico y el 25,0% con riesgo de incumplimiento. Los atrasos críticos corresponden a metas sobre la cobertura marina-costero con presencia institucional y los municipios afiliados a la Estrategia nacional para la reducción de plásticos de un solo uso (ambas a cargo del Viceministerio de Aguas y Mares); la ejecución de proyectos del Programa Integral de Abastecimiento de Agua para Guanacaste (PIAAG) financiados por el Fondo de Adaptación (Secretaría Técnica del PIAAG); y las nuevas instalaciones de suministro de combustibles en el Aeropuerto Tobías Bolaños (RECOPE). Entre las metas con riesgo de incumplimiento, se destacan el Programa Saneamiento en Zonas Prioritarias y la Ampliación y Mejoramiento del Sistema de Alcantarillado Sanitario en Limón (ambas a cargo del AyA), así como la instalación de centros de recarga rápida (CNFL y otras distribuidoras eléctricas).
El aumento de ¢122.427 millones (21,2%) en el monto ejecutado al primer semestre de 2021 por la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE)[15], en comparación al 30 de junio de 2020, hace que el presupuesto asociado a las instituciones del sector Ambiente, Energía y Mares, presente el mayor crecimiento nominal (¢60.400 millones) en los primeros seis meses de 2021. Esta variación resulta superior al promedio del período 2016-2020, que registró una reducción de ¢26.051 millones anuales.
En virtud de lo anterior, estos tres sectores mostraron resultados rezagados al cierre del primer semestre de 2021. Estos sectores son relevantes para el desarrollo del país, por lo que es vital realizar esfuerzos adicionales para mejorar sus resultados, que inciden en la calidad de vida de la ciudadanía.
En conclusión, los avances de las metas anuales del PNDIP muestran una recuperación respecto al primer semestre de 2020, pero se reportaron importantes atrasos en tres sectores críticos para el desarrollo del país. En general, se observaron sectores que han logrado adaptar sus resultados a la menor disponibilidad de recursos, mientras que en otros sectores se agudizaron los atrasos y los riesgos. Además, debe considerarse que en el primer semestre de 2021, se modificaron 79 metas adicionales a causa de la COVID-19, siendo diciembre de 2021 la fecha límite para realizar modificaciones al PNDIP antes de su cierre[16].
[1] Consultar reporte interactivo: Página 1. Avances del Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública, Primer semestre 2021. Página 2. Modificaciones realizadas ante la emergencia sanitaria.[2] Sectores con metas del PNDIP 2019-2022 con riesgo de incumplimiento, según datos del Sistema Delphos.net, al 23 de agosto de 2021: Ambiente, Energía y Mares; Ciencia, Tecnología, Telecomunicaciones y Gobernanza Digital; Comercio Exterior; Desarrollo Agropecuario, Pesquero y Rural; Educación y Cultura; Hacienda Pública, Monetario y Supervisión Financiera; Infraestructura y Transporte; Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC); Salud, Nutrición y Deportes; y Turismo.[3] Artículo 6 del Decreto Ejecutivo N° 39021-PLAN del 28 de mayo de 2015, “Elaboración, aprobación y modificación del Plan Nacional de Desarrollo”, y el “Lineamiento a los Ministros Rectores para realizar modificaciones al PNDIP” emitido por MIDEPLAN en marzo de 2019.[4] Un 48,1% de las metas modificadas redujeron la estimación presupuestaria para el período.[5] Trabajo, Desarrollo Humano e Inclusión Social (6,3%), Turismo (6,3%), Ciencia, Tecnología, Telecomunicaciones y Gobernanza Digital (5,1%), Infraestructura y transporte (3,8%), Ministerio de Economía, Industria y Comercio (1,3%), Comercio Exterior (1,3%) y Seguridad Ciudadana (1,3%).[6] En el Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo, el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Economía, Industria y Comercio no están definidos como sectores, sin embargo ejecutan y reportan metas en el PNDIP.[7] Al comparar los primeros seis meses de 2021 y 2020, la institución solo presentaba un aumento de ¢32.754 millones en su presupuesto ejecutado, mientras que el promedio del período 2016-2020 fue de ¢141.844 millones.[8] Presenta una ejecución de 17,1% en activos financieros al 30 de junio de 2021.[9] Crecimiento superior al promedio de 2,4% del período 2016-2020.[10] Ejes estratégicos de la Política Exterior: Diplomacia Ambiental y de Cambio Climático; Diplomacia para la Innovación, el Conocimiento y la Educación; Diplomacia para la Inclusión Social, la Cultura y la Paridad de Género; Diplomacia para la Paz, la Democracia, la Transparencia y la Lucha contra la Corrupción y Diplomacia Económica (PNDIP, p.148).[11] Crecimiento mayor al crecimiento promedio de 0,6% del período 2016-2020.[12] La categoría 4E es un código de referencia de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) que indica la envergadura de las aeronaves y la distancia externa del tren de aterrizaje que pueden operar en dicho aeropuerto.[13] En virtud de esta ley, a partir de 2021, los Órganos Desconcentrados se incorporan al Presupuesto Nacional.[14] La menor ejecución al 30 de junio en el INA, obedece principalmente al hecho de que se devengan ¢5.845 millones menos en la partida de bienes duraderos.[15] El aumento del monto ejecutado por Recope, se evidencia en su mayoría en el rubro de Productos terminados por ¢135.151 millones.[16] Según el artículo 6 del Decreto Nº 39021-PLAN, “las adiciones al Plan Nacional de Desarrollo, conforme lo establecido en el artículo 5º del presente decreto ejecutivo, se podrán tramitar en cualquier momento, salvo el último año de cada período gubernamental en el cual no se podrá introducir modificación alguna”.