Ejecución del gasto corriente en el Sector Público al primer semestre de 2021

Al mes de junio de 2021, el gasto corriente devengado por el Gobierno de la República asciende a ¢3.649.515 millones.

Lo anterior corresponde con un porcentaje de ejecución de 44,6%, el cual es similar al promedio de ejecución del período comprendido entre 2011-2020, de 45,1%. Del total devengado al mes de junio, un 36,0% (¢1.312.155 millones) se destina a transferencias corrientes, principalmente al sector público, y un 35,7% (¢1.301.371 millones) a remuneraciones.

Si se compara este monto a junio de 2021 con el mismo período de 2020, se registra un crecimiento neto de 4,3% (¢148.988 millones), menor al registrado en promedio en años anteriores^[1]. Esto se relaciona, en su mayoría, con un incremento de ¢97.439 millones en el gasto por intereses sobre títulos valores internos de largo plazo, y con un aumento de ¢30.946 millones por concepto de sueldos a cargos fijos.

Adicionalmente, cabe señalar que, el gasto devengado en transferencias corrientes al sector privado presenta una reducción de 11,3%, rubro en el que se observa un decrecimiento de ¢93.445 millones por concepto de otras prestaciones a terceras personas. Lo anterior, corresponde a los recursos que se destinaron por única vez en 2020 al pago del Bono Proteger, como medida de atención a las personas afectadas por la pandemia por Covid-19.

A nivel institucional, el Ministerio de Educación Pública (MEP) presenta el mayor monto devengado con ¢1.230.001 millones (49,0% de ejecución), principalmente en egresos por remuneraciones (¢743.856 millones) y transferencias corrientes al sector público (¢455.898 millones). Por otro lado, el Ministerio de Salud muestra el menor porcentaje de ejecución al mes de junio de 2021, con un 31,4% (¢130.551 millones).

En cuanto al cumplimiento de la regla fiscal en el Presupuesto de la República, cabe señalar que el año 2021 incorpora por primera vez el presupuesto correspondiente a los órganos desconcentrados, de acuerdo con lo establecido en Ley N.° 9524. Tomando esto en consideración, y de conformidad con el artículo 2 del Decreto N.° 41641-H de Reglamento al título IV de la Ley N.° 9635, en el cual se establece que para el caso del Presupuesto de la República la aplicación de la regla fiscal será de manera agregada, el Ministerio de Hacienda comunicó^[2] que el límite de gasto corriente devengado por el Gobierno de la República para 2021 es de ¢7.472.518 millones. Lo anterior restando el espacio de crecimiento de ¢476,3 millones cedido al Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA) mediante el acuerdo N.° 0001-2021-H.

De acuerdo con esto, y excluyendo ¢19.753 millones que fueron ejecutados para la compra de vacunas contra la Covid-19^[3], al mes de junio de 2021 el monto de gasto corriente ejecutado en el Presupuesto de la República sujeto al cumplimiento de la regla fiscal (¢3.629.762 millones) representa un porcentaje de ejecución de 48,6% con respecto al límite máximo establecido.

En relación con las transferencias del Presupuesto de la República a las Municipalidades, se registra, al mes de junio de 2021, un monto ejecutado de ¢2.008 millones. Esto corresponde a un 43,5% de ejecución con respecto al límite máximo establecido (¢4.615 millones). Asimismo, el monto transferido a dicha fecha hacia las Juntas de Educación y Administrativas asciende a ¢103.204 millones y presenta un porcentaje de ejecución de 50,5% con respecto al límite de crecimiento.

Así las cosas, para el caso del Presupuesto de la República, se ha devengado un 44,6% del total de gasto corriente al mes de junio de 2021, y se presenta un crecimiento de ¢148.988 millones respecto al mismo período del año anterior; impulsado principalmente por mayores erogaciones en rubros como intereses internos y sueldos por cargos fijos. Adicionalmente, se registra una ejecución del 48,6% para el Gobierno de la República en relación con el límite máximo de crecimiento del gasto corriente establecido para 2021.

El monto de gasto corriente en el Sector Descentralizado al mes de junio de 2021 asciende a ¢5.373.576 millones, lo que representa una ejecución 45,1%.

Esta cifra corresponde al 83,1% del gasto total ejecutado por este sector, y presenta una variación negativa de ¢405.565 millones (-7,0%) con respecto al mismo período del año anterior. Cabe mencionar que la variación antes mencionada responde en su mayoría a que los órganos desconcentrados dejaron de pertenecer a este sector y se incorporaron al Presupuesto Nacional para el año 2021, según lo establecido en Ley N.° 9524.

En términos de monto ejecutado, los gastos de consumo son el rubro más importante de gasto corriente, componen un 68,7% del total de este gasto por ¢3.693.394 millones. Con respecto al primer semestre de 2020, se observa un incremento de ¢38.810 millones (1,1%), atribuible al aumento de ¢122.084 millones en adquisición de bienes y servicios, y la disminución de ¢83.274 millones por concepto de remuneraciones.

Las transferencias corrientes son el segundo grupo más importante en magnitud, con una ejecución de ¢1.292.713 millones y una participación de 24,1% del total de gasto corriente del sector. Este rubro del gasto se redujo en ¢322.709 millones (-20,0%) con respecto a junio de 2020, explicado en su mayoría por la disminución de ¢310.364 millones en transferencias corrientes al Sector Público^[4].

Por su parte, las erogaciones por concepto de intereses componen un 7,2% (¢387.468 millones) del gasto corriente del sector descentralizado, y comparando esta cifra con el monto ejecutado al primer semestre de 2020 se observa una disminución de ¢121.666 millones (-23,9%).

A nivel general, la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) es la institución con una mayor erogación de gasto corriente en este sector, con un monto que asciende a ¢1.731.286 millones y una ejecución de 43,6%. En su composición, destacan las remuneraciones por ¢670.675 millones y las transferencias corrientes al sector privado por ¢661.395 millones. En segundo lugar, por magnitud, se encuentra la Refinadora Costarricense de Petróleo (Recope) con una ejecución de ¢695.731 millones al primer semestre de 2021, correspondiente a un 57,9% de ejecución. Sobresale la adquisición de bienes y servicios que representa el 96,0% del gasto corriente ejecutado (¢667.864 millones). La tercera institución con mayor monto ejecutado es el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) con ¢535.927 millones, lo que representa una ejecución de 41,9%.

Analizando las variaciones absolutas a nivel institucional sobresalen nuevamente Recope y la CCSS con aumentos de ¢123.312 millones (21,5%) y ¢53.752 millones (3,2%), respectivamente. Por el contrario, las reducciones más importantes en gasto corriente, con respecto al primer semestre de 2020, las presentan el Banco Nacional de Costa Rica (BNCR) con una disminución de ¢37.331 millones (-13,4%) y el Banco Central de Costa Rica (BCCR) con una reducción de ¢34.203 millones (-26,9%)

En síntesis, el gasto corriente del sector descentralizado presenta, al mes de junio, una ejecución de 45,1%, con respecto al mismo período del año anterior. Se observa una reducción en la ejecución vinculada con la incorporación de los órganos desconcentrados al Presupuesto Nacional 2021. Asimismo, instituciones como la CCSS, Recope y el ICE destacan con las ejecuciones más significativas en términos de magnitud.

A junio de 2021 se ha aplicado una cláusula de escape por ¢40.500 millones destinados a la compra de vacunas contra la Covid-19.

Esto según artículo 16 -inciso a)- del título IV de la Ley N.° 9635, en el cual se indica que la aplicación de la regla fiscal se suspenderá en caso de que se declare estado de emergencia nacional y considerando otras especificaciones que establece la ley.

A partir de esto y con base en la declaratoria de emergencia nacional^[5] debido a la situación provocada por la Covid-19, el pasado 09 de abril del año 2021, el Poder Ejecutivo comunicó la aplicación de dicha cláusula de escape^[6], correspondiente al Ministerio de Salud por un monto de ¢40.500 millones, destinados a la compra de vacunas. Este monto representa un 1,1% del total de gasto corriente ejecutado por el Gobierno de la República al primer semestre del año y un 0,1% del PIB. Además, del total establecido por dicha cláusula de escape, se ejecutó ¢19.753 millones al mes de junio.

A inicios del mes de agosto se comunicó la aplicación de dos nuevas cláusulas de escape para el ejercicio presupuestario 2021. En el caso del Ministerio de Educación Pública (MEP)^[7] se comunica por un monto de ¢41.518 millones. Estos recursos, según se indicó en la nota, destinados a la adquisición de implementos de limpieza e higiene en centros educativos, a la continuidad del servicio de alimentación, la estrategia “Regresar del MEP” y para el pago de servicio de conectividad a Internet para diferentes centros educativos. La segunda invocación de la cláusula de escape^[8] es por un monto de ¢42.848 millones al Consejo Nacional de la Producción (CNP); sin embargo, en la nota de comunicación a la Asamblea Legislativa no se especificó el destino que tendrán dichos recursos.

Adicionalmente, para el ejercicio presupuestario 2022, se comunica^[9] la aplicación de una cláusula de escape al Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) por ¢20.000 millones con el fin de ampliar la cobertura y servicios para un mayor reforzamiento de la empleabilidad de las personas extendiendo la cobertura de servicios de capacitación, formación y apoyos complementarios durante la recuperación de la emergencia por COVID-19.

En este sentido, dado que los recursos son escasos, debe procurarse su utilización de manera eficiente y congruente con los requerimientos del país. Por tanto, esta Contraloría considera relevante que se comunique con transparencia y claridad el uso de los montos establecidos en cláusulas de escape para este caso y posteriores.

Lo anterior, dado que el Reglamento al título IV de la Ley N.° 9635 -en su artículo 23 reformado el pasado 03 de agosto- le confiere a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE) la tarea de identificar las entidades que colaborarán en la atención de la emergencia a fin de justificar las erogaciones que éstas realicen para tal efecto, siendo que dicho análisis de causalidad y pertinencia deberá ser acordado y comunicado por la CNE al Ministerio de Hacienda.

Se visualiza entonces que la regulación a nivel legal de la aplicación de las cláusulas de escape se limita a señalar que el Poder Ejecutivo comunicará los límites numéricos máximos a la Asamblea Legislativa, y es el reglamento el que detalla un poco más la función de justificación de la erogación, asignando dicho análisis y comunicación a la CNE.

La reforma realizada al reglamento, adiciona que la suspensión de la regla fiscal no podrá exceder dos ejercicios presupuestarios y que, por regla general, los dos períodos serán consecutivos únicamente con excepción de casos especiales (cuya consideración corresponde a la CNE), entre otras especificaciones.

También se modifican con esta reforma los artículos 5 y 26 del Reglamento al Título IV de la Ley N.° 9635, relacionados con el cálculo del límite de crecimiento del gasto corriente y la cesión de espacio de crecimiento por parte del Gobierno Central, temas igualmente relevantes en este contexto^[10].

A modo de conclusión, al primer semestre de 2021 se ha ejecutado un 44,6% del total de gasto corriente para el Gobierno de la República, con un crecimiento de 4,3% en relación con el presupuesto del Gobierno Central del mismo período del año anterior. Se observa una ejecución del 48,6% del límite máximo permitido por la regla fiscal para este año. Por su parte, el sector descentralizado ha ejecutado un 45,1% de gasto corriente al mes de junio; mientras que contrario al comportamiento del Gobierno de la República, se observa un decrecimiento de 7,0%. En ambos casos, esto puede relacionarse con el traslado de los presupuestos de los órganos desconcentrados al Presupuesto Nacional. Finalmente, en contexto de pandemia, se ha establecido la aplicación de cláusulas de escape para instituciones como el Ministerio de Salud, al primer semestre del año. No obstante, dada la incorporación posterior de otras suspensiones de regla fiscal, se recalca la necesidad de priorizar la transparencia y claridad en el uso de los recursos públicos.