Monitoreo más reciente: DFOE-FIP-MTR-00034-2025 | Conclusiones sobre la ejecución presupuestaria del Sector Público, al mes de junio de 2025
08 de abril de 2021
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A pesar de los esfuerzos realizados en años previos por contener el gasto público y por promover sostenibilidad en la deuda, el año 2020, producto de la crisis económica y social generada por la COVID-19, se caracterizó por ser un año de incertidumbre en todos los mercados, caída en la producción e ingresos y mayores necesidades de gasto, que no favorecieron el comportamiento del endeudamiento público.
Según las cifras de la Dirección de Crédito Público (DCP) las obligaciones del Sector Público muestran mayor dinamismo que el experimentado en 2019 (crece 9,4%), y a diciembre 2020 el saldo de la deuda[1] presenta un incremento de 11,3%, para alcanzar un monto de ¢29.790.405 millones (82,8% del PIB), impulsada principalmente por el endeudamiento del Gobierno Central, ya que las obligaciones del Resto del Sector Público no Financiero (RSPNF) crecen, pero no tienen tanto peso relativo dentro de la deuda total[2], y el BCCR continúa disminuyendo sus obligaciones internas y externas y ha reducido su participación relativa dentro del endeudamiento del sector público[3].
Cuadro N° 1
Comportamiento de la Deuda Pública
2015-2020
-millones y cifras relativas-
A diciembre de 2020 las obligaciones del Gobierno ascienden a ¢24.282.550 millones[4], presentando un crecimiento de 14,4% con respecto a 2019 y, no solo continúa siendo el principal deudor, sino que, desde el año 2007 -con excepción de 2011 y 2013- ha venido incrementando su participación relativa dentro del endeudamiento del sector público, para un aumento total de 20,7 puntos porcentuales durante el periodo en mención[5].
Para atender sus necesidades de financiamiento, el Gobierno durante el 2020 recurre tanto al mercado interno como a organismos internacionales. Los pasivos internos crecen un 11,7% en relación con 2019, principalmente por las colocaciones netas de los títulos Tasa Fija Colones, instrumento de mayor peso en la deuda bonificada (50,8%). Otro instrumento que tuvo un papel importante en su financiamiento es el Cero Cupón Colones, con un crecimiento en el portafolio de 79,2% con respecto a 2019 y una participación dentro de las colocaciones totales de 57,9% y de un 21,6% en las presupuestarias[6]. Su mayor dinamismo refleja que el inversionista durante el 2020 optó por instrumentos de corto plazo ante la incertidumbre que se presentó por la pandemia.
Por su parte el endeudamiento externo crece un 24,3% y alcanza un monto de ¢5.761.496 millones. Este comportamiento responde preponderantemente a los desembolsos de los créditos externos contratados principalmente para apoyo presupuestario y fortalecimiento de las finanzas públicas, con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por $230 millones, la Corporación Andina de Fomento (CAF) por $500 millones, la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD) por $150 millones, así como el instrumento de financiamiento rápido (IFR) con el Fondo Monetario Internacional (FMI) para apoyo presupuestario en la atención de la emergencia COVID-19 por $522 millones, para un total de $1.402 millones[7].
Es importante indicar que si bien el Gobierno utilizó parte de estos recursos externos para financiar gastos asociados a la atención de la emergencia, el incremento de la deuda externa no es consecuencia directa de la crisis, ya que, con excepción del IFR del FMI, el resto de los créditos se habían considerado como parte del financiamiento desde la formulación del presupuesto 2020.
El comportamiento observado durante el 2020 por la deuda del Gobierno acentúa la situación insostenible de las finanzas públicas. El aumento constante y superior de estos pasivos con respecto al PIB genera, desde el año 2009, una tendencia creciente de esta variable reflejando un incremento de 41,5 p.p. tal como se observa en el gráfico 1. De este crecimiento, 11 p.p. corresponden a la variación experimentada en el 2020 producto de la contracción de la actividad económica (4,2%) y del crecimiento de los pasivos del Gobierno.
Gráfico N° 1
Deuda Pública: Composición y participación con respecto al PIB
2006-2020
-cifras relativas-
El comportamiento observado en el año 2020 en la relación deuda/PIB no se había presentado en años previos, ya que durante el periodo 2009 a 2015 aumentó en promedio 2,3 p.p. por año y para 2016-2019 el incremento anual fue en promedio de 4,2%.
Como se observa en el gráfico 2, las variables que más contribuyen a este crecimiento son prioritariamente la tasa de interés real -reflejando la presión al alza de los intereses-; el déficit primario y la fuerte contracción que experimentó la producción nacional y en menor medida la depreciación del tipo de cambio[8]. Por otra parte, la incorporación al presupuesto del superávit de los recursos obtenidos por la colocación de eurobonos en el 2019, promueve un menor crecimiento de esta razón aunque en menor medida.
Gráfico N° 2
Deuda Pública: Dinámica de la Deuda del Gobierno Central y sus determinantes
-cifras relativas-
Al finalizar el año 2020, los pasivos internos y externos del Gobierno Central mostraron mayor dinamismo al observado en el 2019, y el saldo alcanzado por la deuda del sector público se aleja cada vez más de su límite natural (60% del PIB), distanciamiento que se acentúa de manera importante durante este año.
A diciembre 2020, se observa que la composición del portafolio del Gobierno Central incrementa la exposición a los riesgos de mercado, particularmente los asociados al porcentaje de deuda que vence a menos de un año (riesgo de refinanciamiento) y al porcentaje de pasivos contratados a tasa variable (riesgo de tasa de interés). Este resultado responde principalmente a dos factores: el ingreso de recursos externos incrementa el saldo de la deuda contratada a tasa variable, y la captación de recursos en el mercado interno se realizó en un contexto con alto nivel de incertidumbre, lo que generó que los inversionistas mostraran preferencias por los instrumentos de corto plazo.
En relación con el riesgo de tasa de interés, a pesar de que las operaciones en el mercado interno generan una disminución de la exposición a este riesgo, el desembolso de los recursos de créditos de apoyo presupuestario incrementa el porcentaje de deuda externa pactada a tasa variable, de un 26,1% en diciembre 2019 a un 38,4% en 2020, generando que el porcentaje de la deuda total del Gobierno que se encuentra a tasa ajustable pase de 19,9% a 21,6%, ubicándose fuera del rango definido por la DCP como deseable en el mediano plazo (15%-20%)[9].
Por su parte, el riesgo de refinanciamiento venía presentando una tendencia decreciente desde el año 2017; sin embargo, en el 2020, la colocación de instrumentos a mayor plazo (Títulos Tasa Fija Colones y Tasa Ajustable) y los desembolsos recibidos por los créditos de apoyo presupuestario no han sido suficientes para disminuir el porcentaje de la deuda que vence a menos de un año, el cual presenta un deterioro de 2,2 p.p. en relación con diciembre 2019.
La mayor exposición al riesgo de refinanciamiento se encuentra principalmente en la cartera de pasivos internos[10], y está asociada a una mayor colocación de títulos a corto plazo, respecto a 2019, que refleja las preferencias del inversionista por los instrumentos que considera menos riesgosos en momentos de incertidumbre[11]; aunada al vencimiento de los dos contratos de colocación que el Gobierno realizó en el año 2018 por un total de $600 millones.
Si bien el porcentaje de deuda que vence a menos de un año (9,9%) se encuentra dentro del rango establecido como deseado en el mediano plazo (5%-10%); los vencimientos para el 2021 representan el 6,7% del PIB[12] y a pesar de que los recursos para apoyo presupuestario favorecieron los fondos líquidos del Gobierno en el transcurso de 2020, al cierre del año, el riesgo de liquidez también se incrementa[13]. Al mes de diciembre la capacidad para atender los vencimientos a menos de un año del saldo de la deuda refleja un nivel que puede considerarse preocupante, ya que alcanzan para cubrir solo el 1,3% de los vencimientos de 2021.
Otro elemento que refleja la vulnerabilidad del portafolio del Gobierno es la exposición al riesgo cambiario[14]. Para el año 2020, los créditos de apoyo presupuestario fueron pactados en dólares, euros y derechos especiales de giro, lo que no favorece el comportamiento de este indicador. Sin embargo, siendo la deuda interna el principal componente de los pasivos del Gobierno, las menores colocaciones de títulos en dólares reducen en 2,7 p.p. el porcentaje de deuda interna en moneda diferente al colón, originando que al considerar la deuda total se observe una leve mejoría en este riesgo. A pesar de ello, debe tenerse presente que la composición deseable, según la estrategia de deuda de mediano plazo del Gobierno Central, es que este porcentaje se ubique entre un 25% y 35%, condición que no se presenta desde el año 2013 cuando se ubicó en 30,8%.
Ilustración N° 1
Sector Público No Financiero y Banco Central
Características de la deuda
-cifras relativas-
2016 a 2020
En relación con la exposición a los riesgos que presenta el resto del endeudamiento del sector público, es importante considerar que si bien no son riesgos directos del Gobierno, su monitoreo es importante, ya que constituyen parte del análisis de los riesgos fiscales y para el año 2020 se observa una desmejora particularmente en el RSPNF.
A diciembre de 2020, el portafolio del RSPNF[15] muestra un incremento en el riesgo cambiario[16] y de refinanciamiento[17], y, a pesar de que el riesgo de tasa de interés se reduce de manera importante, aún es relevante el porcentaje de deuda contratada a tasa variable. Por su parte el portafolio de pasivos del BCCR es el que menor exposición presenta a los riesgos de mercado y refleja una reducción de los riesgos de tasa de interés y cambiario. Sin embargo, desde el año 2017 el riesgo de refinancimiento ha mantenido una tendencia creciente.
La DCP[18] indica que este comportamiento obedece a la coordinación estratégica entre el Ministerio de Hacienda y BCCR para segmentar la colocación de instrumentos en el mercado y que debe considerarse que “por constituirse el BCCR como el ente que se encarga de la determinación de la política monetaria, cambiaria y crediticia del país, (…) no se considera que tenga una exposición al riesgo de refinanciamiento[19]”.
Por los elementos antes indicados, la composición del portafolio del Gobierno a diciembre 2020 refleja mayor exposición a los riesgos de mercado y refleja una posición más vulnerable. Aunado a esta situación el incremento en los riesgos del endeudamiento del RSPNF representa riesgos fiscales para el Gobierno Central y potenciales presiones en la situación insostenible de las finanzas públicas.
El problema fiscal experimentado por nuestro país se ve agravado en el contexto de la crisis sanitaria, económica y social generada por la Covid 19. La rigidez en el presupuesto nacional, los altos déficits fiscales y la tendencia creciente de la deuda que han caracterizado las finanzas públicas; unido a una importante caída en la generación de ingresos, genera no solo poco espacio fiscal para la atención de la pandemia, sino que puso de manifiesto la imperante necesidad de un ajuste integral que incluya soluciones a problemas estructurales y promueva una senda de sostenibilidad.
Según indica la DCP las fuertes necesidades de financiamiento que el Gobierno presenta para los años venideros[20] generarán que su deuda continúe la senda de crecimiento, y durante los próximos tres años se espera un incremento de aproximadamente 8,5 puntos del PIB, hasta ubicarse en un 76% del PIB en el año 2023, y posteriormente iniciaría una senda descendente hacia su límite natural (50% del PIB) en el 2035.
Sin embargo, las estimaciones del retorno hacia el límite natural se encuentran condicionadas al cumplimiento de una serie de medidas que promuevan la contención del gasto y mejoras en la recaudación tributaria las cuales vendrían a complementar los esfuerzos establecidos en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas para contribuir a reducir el déficit primario.
Según las estimaciones del Ministerio de Hacienda[21] el déficit primario presentaría una reducción total de 3,6 puntos porcentuales durante el período 2021 y 2022 ubicándose en 1,7% y 0,3% del PIB respectivamente, incluso para el año 2023 se visualiza generar un superávit de un 1% del PIB, el cual contribuiría a estabilizar el comportamiento de la deuda del Gobierno Central.
Debe tenerse presente que el comportamiento esperado en las finanzas públicas se basa en supuestos que según el Ministerio de Hacienda, implican la recuperación económica[22], la estricta aplicación de la regla fiscal[23], así como de las reformas fiscales planteadas en la propuesta del convenio de financiamiento con el FMI.
Los resultados estimados por Hacienda suponen rendimientos de proyectos que actualmente se encuentran en discusión en la Asamblea Legislativa: Ley Marco de Empleo Público, Reducción de Beneficios Fiscales y Ajuste de Tarifas en Rentas del Capital para Fortalecer el Sistema Fiscal, Reforma a la Ley General de Aduanas, Renta Global Dual, Aporte Solidario y Temporal Sobre la Utilidad de las Empresas Públicas, entre otros.
Adicionalmente a la implementación de los proyectos que actualmente se encuentran en discusión, el alcance de los resultados esperados por el Gobierno requiere la aprobación de recursos de créditos externos para apoyo presupuestario -sumados a los del acuerdo con el FMI-, con organismos internacionales por un monto total de $2.580 millones[24] durante los años 2021 a 2023 y la colocación de bonos en el mercado internacional durante el periodo 2022 a 2025[25]. Recursos que se espera trasciendan en una menor presión en las tasas de interés del mercado local[26], promoviendo un menor dinamismo en el pago de intereses[27].
Frente a este panorama de incertidumbre, mismo que ha repercutido en las calificaciones de la deuda soberana[28], el retorno a la estabilidad y la sostenibilidad de la deuda se visualiza lento y requiere implementar ajustes estructurales que permitan no solo generar ingresos, sino también un gasto público eficiente acorde a la realidad económica nacional.
El año 2020 cierra con un fuerte crecimiento en los pasivos del Gobierno Central, con mayor vulnerabilidad en la composición de su portafolio y se aleja de manera importante de su límite natural. Las condiciones evidenciadas reflejan que en el corto plazo se requiere un esfuerzo país que demuestre un compromiso real y creíble con el ajuste estructural de las finanzas públicas, con el propósito de propiciar en el mediano plazo una senda sostenible del endeudamiento y el retorno a su límite natural.