Presupuesto aprobado para el Gobierno de la República 2021
#MonitoreoCGR-PP2021 N.° 02
10 de diciembre de 2020
5 minutos de lecturaPresupuesto aprobado para 2021 reduce déficit financiero presupuestado en 0,4 p.p. del PIB con respecto al proyecto de ley, producto principalmente de reducciones en la partida de remuneraciones
El presupuesto aprobado para 2021 presenta una disminución de ¢161.486 millones respecto al proyecto de presupuesto presentado por el Ministerio de Hacienda.
El presupuesto del Gobierno de la República para el año 2021 fue aprobado mediante Ley N° 9926 de 01 de diciembre de 2020[1], por un total de ¢11.287.084 millones (31,1% del PIB). Dicho monto implica una reducción de ¢161.486 millones (-1,4%) respecto al proyecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa el 01 de setiembre.
En el trámite de discusión y aprobación del proyecto en la Asamblea Legislativa, se rebajó el presupuesto de todos los títulos, excepto dos: el del Servicio de la Deuda Pública -que quedó en el mismo monto que en el proyecto (¢4.842.220 millones)- y el del MIVAH, que fue incrementado en un 253,6%, principalmente por la incorporación de una transferencia de capital a favor del BANHVI, por ¢28.000 millones, sin que se indique detalle alguno acerca de su propósito.
En cuanto a las rebajas según título, la mayor se da en el presupuesto del MEP (¢71.618 millones). Esta rebaja se refleja en primer lugar en la partida de Remuneraciones (¢57.354 millones), seguida de una disminución de ¢10.088 millones en Bienes duraderos.
La siguiente mayor rebaja se da en el MOPT, cuyo presupuesto aprobado en comparación con el monto incluido en el proyecto, es menor en ¢32.774 millones, de los cuales ¢10.064 millones corresponden a disminuciones en el CONAVI y el Consejo Técnico de Aviación Civil (CTAC), por concepto de construcciones, adiciones y mejoras en vías de comunicación terrestre y en aeropuertos, respectivamente.
Por partidas, la mayor reducción, respecto al proyecto de ley, se da en remuneraciones, por ¢72.255 millones. Esta rebaja incidió en el presupuesto para remuneraciones de todas las instituciones que conforman el presupuesto de la República, en porcentajes que oscilan entre un 0,5% y un 3,8%, y corresponde principalmente a la rebaja de ¢44.778 millones efectuada en los rubros de otros incentivos salariales y retribución por años servidos, principalmente del MEP.
Le sigue en magnitud la rebaja de ¢35.475 millones en la partida de bienes duraderos, que corresponde en su mayoría a una disminución en el presupuesto del MOPT y en el MEP en edificios. Por su parte, la partida de servicios presenta una reducción de ¢33.218 millones y le sigue una disminución de ¢31.593 millones en transferencias corrientes (principalmente debido a una reducción en la asignación a pensiones y jubilaciones contributivas de los Regímenes de Pensiones).
Cuadro N° 1
Gobierno de la República: Presupuesto Devengado, Proyecto de Ley y Ley de Presupuesto según partida, 2019-2021
-millones de colones y porcentajes-
1/ Corresponde al Presupuesto del Gobierno Central.
2/ Los datos para “Ley de Presupuesto 2020” corresponden al presupuesto inicial.
Si se analiza el contenido presupuestario establecido en la Ley N° 9926 por clasificación funcional, se observa un aumento de ¢34.288 millones en el rubro de transacciones de deuda pública en la función de servicios públicos generales, y de ¢28.635 millones en la función de servicios sociales por concepto de vivienda y otros servicios comunitarios. En contraposición, se registran las mayores reducciones en rubros como transporte por carretera (asuntos económicos), y en educación, protección social y salud (servicios sociales).
Cabe destacar que, en concordancia con el proyecto presentado por el Poder Ejecutivo, y a diferencia de lo acostumbrado, la ley de presupuesto para el año 2021 no contempla suma alguna para el financiamiento de obras específicas[2].
En síntesis, el presupuesto aprobado por la Asamblea Legislativa para el año 2021 refleja las acciones de contención del gasto, principalmente en la partida de remuneraciones. Se observa también que las necesidades de gasto referentes al pago de deuda pública seguirán siendo relevantes en el contenido del presupuesto. Finalmente, el presupuesto asignado a sectores como la educación, salud y protección social disminuye, mientras que se observa una priorización en gastos relacionados con transacciones de deuda pública y gasto en vivienda.
El presupuesto aprobado 2021 crece un 7,4% respecto al presupuesto inicial 2020, debido a la incorporación de los OD’s al presupuesto nacional.
Como se mencionó anteriormente, el proceso de aprobación del Presupuesto Nacional generó una reducción de 1,4% en el monto aprobado con respecto al Proyecto de Ley. No obstante, este monto es mayor en ¢777.477 millones (7,4%) al presupuesto inicial del Gobierno Central para 2020; crecimiento que en su mayoría se explica por la incorporación de los Órganos Desconcentrados (OD’s) en el Presupuesto Nacional. Al comparar con una estimación del presupuesto inicial del Gobierno de la República (esto es, considerando los OD’s) para años anteriores, se evidencia que la tasa de crecimiento de 2021 (2,1%) es menor al promedio del periodo 2016-2020 (6,0%).
Desde una perspectiva histórica, las transferencias corrientes y de capital han mostrado en años anteriores una tendencia de crecimientos promedio superiores al 5% en los presupuestos iniciales. No obstante, este comportamiento se revierte para 2021 si se compara el presupuesto aprobado con una aproximación del presupuesto inicial del Gobierno de la República en 2020 (esto es, considerando los OD’s): se evidencia una disminución nominal en estas dos partidas por un monto global de ¢243.199 millones.
Al comparar el presupuesto aprobado 2021 en la partida de remuneraciones con la aproximación del presupuesto inicial para el Gobierno de la República para 2020, se observa un decrecimiento de 1,9%; cifra inferior a la tasa de crecimiento promedio del periodo 2016-2020 de 3,2%. Este cambio en la tendencia coincide con las medidas de contención del gasto que se han estado implementando en los últimos años, especialmente en las subpartidas de incentivos salariales y remuneraciones básicas. Esto se relaciona con la reducción en el número de plazas que se dio en el proceso de aprobación del presupuesto, por un total de 2.644.
Sin embargo, no todas las partidas presentan un comportamiento decreciente respecto a los montos presupuestados en años anteriores. Tal es el caso del gasto en amortización. Para 2021, este gasto creció un 32,9% en comparación con una aproximación del presupuesto inicial del Gobierno de la República en 2020, mientras que para el periodo 2016-2020 dicha variación fue en promedio del 9,1%.
De lo anterior se desprende que, al comparar el presupuesto aprobado con los niveles históricos de egresos, se evidencia menor crecimiento del gasto. Sin embargo, las inflexibilidades propias del presupuesto en relación con el pago de la deuda dificultan las reducciones en partidas como la de amortización, que sigue presentando incrementos respecto a años anteriores.
Las reducciones del gasto consensuadas en el proceso de aprobación del presupuesto, reducen el déficit financiero en 0,4 p.p. del PIB.
Las modificaciones realizadas por la Asamblea Legislativa en el proceso de aprobación presupuestaria, redujeron en 0,4 puntos porcentuales del PIB el resultado primario y financiero de las proyecciones del presupuesto. Así las cosas, la ley 2021 presenta un déficit primario igual a 3,5% del PIB y un déficit financiero de 9,4%.
Entre los factores que incidieron en la disminución del déficit financiero y primario, se encuentra la reducción de 1,7% en el gasto corriente respecto al proyecto de ley 2021, para quedar en un total de ¢8.037.349 millones. Dicha reducción se explica principalmente por disminuciones en el gasto de consumo y transferencias corrientes.
Además de la reducción en el déficit financiero, la disminución en el gasto corriente aprobado coadyuva al posible cumplimento de la regla fiscal al finalizar el ejercicio económico 2021. Al realizar la comparación con el presupuesto inicial del Gobierno Central para 2020, el gasto corriente presenta un crecimiento de 2,1%[3] (¢165.083 millones). Dicha variación es menor al crecimiento máximo de 4,13%[4] permitido para el gasto corriente en 2021.
Otro factor importante que permitiría un mayor control sobre el gasto aprobado consiste en las normas de ejecución. Para 2021, durante el proceso de aprobación se incorporaron 12 normas adicionales a las propuestas por el Poder Ejecutivo en el proyecto de ley, para un total de 20 normas. Estas se dividen en tres grupos según su finalidad: gestión presupuestaria, contención del gasto y transparencia en el uso de los recursos.
Entre ellas, se puede mencionar la incorporación de regulaciones sobre actualizaciones, ajustes y revalorizaciones salariales en cuanto a las plazas vacantes, así como la prohibición de creación y el rebajo de vacantes al 31 de junio de 2021. Adicionalmente, se autorizan subejecuciones de hasta el 10%[5] del presupuesto aprobado como medida de eficiencia en el uso de los recursos, y se incorpora un mínimo establecido de 25% a 50% de la planilla de instituciones del Gobierno de la República en modalidad de teletrabajo para promover ahorros. Por otra parte, se incorporan normas referentes a renegociaciones de contratos de alquiler y en relación con medidas de seguimiento a temas como el uso de SICOP, colocación de títulos valores, canjes de deuda y transferencias corrientes y de capital.
Como se desprende de lo anterior, las modificaciones efectuadas en el Presupuesto de la República durante el proceso de aprobación tuvieron un impacto positivo en cuanto a la reducción del déficit financiero y al cumplimiento de la Regla Fiscal. Asimismo, las normas de ejecución adicionadas que se fundamentan en los principios de gestión presupuestaria, control del gasto y transparencia presupuestaria, podrían contribuir al objetivo de retornar a la senda de la sostenibilidad de las finanzas públicas.
En conclusión, durante el proceso de aprobación del Presupuesto de la República de 2021, se redujo un total de ¢161.486 millones, monto que en su mayoría corresponde a gasto corriente; ello contribuyó a la reducción del déficit financiero y primario en 0,4 p.p. del PIB. Dicho ajuste también implicó una reducción en la tasa de crecimiento al compararlo con las tendencias históricas; no obstante, las inflexibilidades presentes en el presupuesto relacionadas con la gestión de la Deuda Pública siguen impulsando el gasto al alza.
[1] Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para 2021. Publicada en Alcance N° 318 a La Gaceta N° 284 de 02 de diciembre de 2020.[2] Al respecto, la exposición de motivos del proyecto señalaba: “Para el 2021 no se presupuestan recursos en el título correspondiente a “Partidas Específicas”, tomando en consideración la situación fiscal que deberá afrontar el gobierno para el próximo año; estos recursos eran presupuestados en años anteriores según lo dispuesto en ley 7755 … Sin embargo, es importante señalar que no corresponde a una obligación del Gobierno presupuestar estos recursos”.[3] Al realizar la comparación con la aproximación del presupuesto inicial para 2020 del Gobierno de la República, se presenta un decrecimiento de 0,7% (¢54.508 millones).[4] Comunicado por el Ministro de Hacienda el 31 de marzo de 2020 mediante oficio DM-0321-2020.[5] A los ministerios y sus entes adscritos, todas las instituciones y los órganos que conforman el Poder Legislativo, el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones y las entidades que reciben transferencia de Gobierno Central.