Evolución de los egresos y el Proyecto de Ley de Presupuesto 2021
#MonitoreoCGR-IT2021 N.° 15
25 de setiembre de 2020
5 minutos de lecturaEl presupuesto de amortización e intereses y comisiones ejerce presión sobre los demás rubros del gasto
Las partidas de amortización e intereses y comisiones son las que presentan el mayor crecimiento en el Proyecto de Ley del Presupuesto en 2021.
El Proyecto de Ley del Presupuesto de la República 2021 presenta un crecimiento de 9,2% (¢962.391 millones) respecto al presupuesto aprobado al mes de agosto 2020, variación que en su mayoría se debe al efecto de la incorporación de los Órganos Desconcentrados (OD´s) en el Presupuesto de la República, según lo estipulado en la Ley N° 9524 de 07 de marzo de 2018[1]. Al comparar con una aproximación de cuál hubiera sido el presupuesto si se incorporan los OD´s[2] al mes de agosto de 2020, el Proyecto de Ley presentaría un aumento de 3,4% (¢381.666 millones).
A pesar del cambio en la estructura del presupuesto que representa la incorporación de OD´s, el crecimiento de 3,4% mencionado, se explica principalmente por el aumento en las partidas de amortización y de intereses y comisiones[3]. Esta situación no ha sido ajena a la experimentada en años anteriores, pues estas variaciones son producto de las crecientes necesidades de financiamiento del Gobierno Central.
Lo anterior representa un riesgo, ya que se requiere además una óptima gestión del gasto relacionado con el endeudamiento público, para evitar un deterioro acelerado que lleve a la imposibilidad de atender el gasto requerido para la provisión de bienes y servicios públicos.
La presión que ejerce el gasto en amortización y en intereses y comisiones sobre el crecimiento de presupuesto se vuelve evidente, ya que al excluir estas dos partidas de gasto, se observa un decrecimiento del 6,3% (¢439 mil millones) en el monto incorporado en el Proyecto de Ley del Presupuesto 2021 respecto al Presupuesto de la República aprobado al mes de agosto de 2020. Esta rebaja se da principalmente por una reducción en el contenido presupuestario destinado a transferencias corrientes (¢296 mil millones), bienes duraderos (¢164 mil millones) y transferencias de capital (¢62 mil millones), acompañada de un incremento en la partida de remuneraciones (¢104 mil millones).
La incorporación de los OD’s cambia la evolución de diversos rubros del gasto.
La entrada en vigencia de la Ley N° 9524 trae consigo la incorporación de 50 OD’s. Este cambio estructural en el presupuesto genera variaciones en la magnitud de crecimiento de partidas como transferencia corrientes; ya que los recursos que antes se trasladaban a estos Órganos -que eran de gran importancia relativa dentro del Presupuesto del Gobierno Central- ahora se adicionan como gastos en otros rubros.
El gasto propuesto para 2021 por concepto de transferencias corrientes presenta una reducción de 9,5% al comparar con la aproximación del presupuesto aprobado de la República a agosto del 2020 y de un 10,4% al comparar con el presupuesto del Gobierno Central al mes de agosto 2020. Este decrecimiento difiere a lo que se ha visualizado en años anteriores, donde en promedio durante el periodo 2011-2019, esta partida experimentó un crecimiento del gasto devengado del 8,5%.
El efecto de la Ley N° 9524 no es el único factor que explica la reducción en las transferencias corrientes que efectuará el Gobierno Central para 2021. Otro elemento que influye es la menor asignación en el Proyecto de Ley a las Juntas de Educación y Administrativas, y la ausencia de una previsión de gasto para la atención de las personas afectadas por la emergencia nacional provocada por la COVID-19, previsión que sí está presente en el presupuesto de 2020.
Particularmente el Gobierno en el 2020 ha focalizado la atención de las personas afectadas por la pandemia en dos transferencias que se ejecutan a través del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS). Una de ellas es la transferencia que realiza el Programa de Actividades Centrales hacia el IMAS, la cual cuenta con un presupuesto aprobado al mes de agosto ¢57.016 millones de los cuales se ha ejecutado el 53,3% (¢30.405 millones).
La otra transferencia es el Bono Proteger, el cual se ejecuta a través del Subprograma de Empleo y Seguridad Social del MTSS. A dicha transferencia se le ha asignado al mes de agosto 2020 un presupuesto de ¢182.886 millones adicional a los recursos que se asignaron en el presupuesto inicial a este rubro presupuestario (¢21.991 millones) y se ha ejecutado un 87,2% del presupuesto total aprobado.
El financiamiento de estas transferencias se ha realizado en parte con recursos del crédito contratado con el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF)[4] y según la exposición de motivos del Proyecto de Ley 2021, el Gobierno proyecta que, en lo que resta del año 2020, se contrataría un crédito con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por US$245 millones para apoyar los subsidios que otorga el Bono Proteger y, en el 2021, uno de US$61 millones para el “Programa para proteger los empleos e ingresos de poblaciones vulnerables afectadas por coronavirus”. Dado que estos recursos corresponden a créditos externos por contratar no se visualizan en el Proyecto de Ley para el 2021.
Por otra parte, la incorporación de los OD’s ha significado un aumento en la partida de remuneraciones, ya que por esta razón se adicionan un total de 11.630 plazas a la planilla, lo cual explica en parte el crecimiento de 3,8% en esta partida al comparar con la aproximación del presupuesto aprobado del Gobierno de la República a agosto de 2020[5]. Dicho gasto se refleja, en su mayoría, en los incentivos salariales y remuneraciones básicas.
La entrada en vigencia de la Ley N° 9524 permitió la consolidación del presupuesto del Gobierno de la República. Esto favorece un mejor control de los recursos públicos, y es de esperar que en ejercicios económicos posteriores se logren ajustes más significativos hacia la eficiencia en el presupuesto, al eliminar duplicidades de funciones y una mejor priorización de las metas y objetivos a nivel institucional.
Elementos de un Proyecto de Presupuesto en el marco de una emergencia sanitaria.
Si se compara el Proyecto de Ley para 2021 con el presupuesto aprobado 2020, se puede observar que las principales variaciones se relacionan en su mayoría con gestiones propias del pago de deuda y a los efectos de la incorporación de los OD’s en el presupuesto del Gobierno Central, sin que se evidencie un direccionamiento de recursos para atender las secuelas económicas provocadas por la emergencia sanitaria, aun cuando persiste incertidumbre acerca de la duración de esta pandemia. En este contexto, se debe identificar sectores prioritarios como la salud, programas sociales y apoyo a la recuperación económica.
Para el presupuesto del año 2021 se ha señalado la necesidad de una formulación de una estrategia fiscal adecuada al entorno de incertidumbre actual. Se deben contemplar factores como diferentes escenarios fiscales que delimiten las decisiones políticas. Lo anterior, acompañado de una revisión periódica del entorno macro fiscal que permita el ajuste pertinente de las variables que definen el presupuesto. En el caso de Costa Rica, se observa un espacio de mejora en el uso efectivo del análisis de escenarios planteados en el marco fiscal de mediano plazo, para la toma de decisiones de política pública, dada la incertidumbre actual.
Otro factor clave es que el proceso de formulación y aprobación del presupuesto se efectúe con una perspectiva plurianual, que permita darle seguimiento a las medidas contención del gasto, a las políticas macroeconómicas y sociales, y defina de manera contundente la correcta aplicación de las cláusulas de escape de las reglas fiscales existentes, además, de los riesgos asociados a estas medidas. Al respecto, la operacionalización e implementación de la plurianualidad en el presupuesto de la República según la reforma del artículo 176 de la Constitución Política, es un tema que debe trabajarse con la mayor rigurosidad para enriquecer el debate nacional. Adicionalmente, la CGR ha indicado que el Poder Ejecutivo debe ser más taxativo en la aplicación de las cláusulas de la regla fiscal, para generar las señales de confianza adecuadas en el retorno a la senda de sostenibilidad.
Por otro lado, es necesario plantear estrategias que agilicen el proceso de ejecución del presupuesto, acompañado de un proceso de vigilancia de la ejecución, que permita la identificación de espacios fiscales para propiciar el congelamiento de los remanentes de las asignaciones presupuestarias o el redireccionamiento a los sectores prioritarios. En este sentido, en los últimos años el Poder Legislativo ha implementado una serie de Normas de Ejecución del Presupuesto de la República; enfocadas prioritariamente en el control de los fondos públicos, no obstante, estas podrían generar inflexibilidad en la ejecución del presupuesto.
Finalmente, en este contexto convulso en el que se desenvuelve actualmente la economía mundial es imprescindible que los gobiernos informen con claridad las medidas de política socioeconómica a implementar para 2021, de manera que se transmita un mensaje de responsabilidad fiscal y compromiso por parte de los diversos actores. Esto como un mecanismo de transparencia que refuerce la confianza de los inversionistas así como de la ciudadanía en general.
En conclusión, el Proyecto de Ley del Presupuesto 2021 presenta matices de ser un esfuerzo por subsanar las finanzas públicas en materia de contención del gasto y consolidación del presupuesto del Gobierno de la República. Sin embargo, no se evidencia que este se enmarque en la realidad de la emergencia sanitaria en la cual se encuentra el país. Esto en parte es explicado por las decisiones en cuanto a endeudamiento tomadas en años anteriores, han repercutido en la dinámica del gasto del Gobierno; reduciendo de manera significativa el espacio fiscal existente, que constituiría una pieza clave en el proceso de atención de un estado de emergencia.
[1] Ley N° 9524, «Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central».[2] Corresponde al presupuesto del Gobierno de la República: Gobierno Central más los Órganos Desconcentrados.[3] Al comparar con el presupuesto aprobado del Gobierno Central al mes de agosto 2020 el crecimiento de la partida de amortización corresponde a un 30,0% (¢627.335 millones) y el de la partida de intereses y comisiones es de 11,1% (¢215.391 millones). Al comparar con la aproximación de cuánto hubiera sido el presupuesto del Gobierno de la República al mes de agosto, se observan crecimientos similares: 29,1% y 10,6%, respectivamente.[4] Ley N° 9833 Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.[5] Si se compara solamente con el presupuesto del Gobierno Central aprobado al mes de agosto, se obtiene un aumento mayor: 10,1%.