Comportamiento de los gastos por clasificación económica y aplicación de la Regla Fiscal en el proyecto de ley de presupuesto 2022

En comparación con el presupuesto inicial 2021, tanto los gastos corrientes como la amortización -que, en conjunto representan el 95,3% del total de dicho presupuesto inicial-, presentan crecimientos. Los gastos corrientes crecen en ¢179.117 millones (un 2,2%) y la amortización en ¢62.834 millones (un 2,3%). Lo contrario ocurre con los gastos de capital, que decrecen en ¢25.611 millones (un 4,9%) si se comparan con el presupuesto inicial del 2021^[2].

Dentro de los gastos corrientes, las remuneraciones estarían disminuyendo en ¢7.765 millones (en un 0,3%), reducción que se compone de disminuciones en 13 ministerios y las tres instituciones que conforman el Poder Legislativo, e incrementos en cinco ministerios, la Presidencia de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y el Poder Judicial. Las disminuciones más significativas se observan en el Ministerio de Educación Pública (MEP) (¢10.747 millones), el Ministerio de Seguridad Pública (MSP) (¢6.570 millones) y el Ministerio de Salud (¢3.890 millones); las tres instituciones que más incrementarían el gasto en este rubro son: el Poder Judicial (¢7.940 millones)^[3], el Ministerio de Justicia y Paz (¢5.145 millones) y el Ministerio de Hacienda (¢2.827 millones)^[4].

El rubro de intereses sobre la deuda, por su parte, muestra un crecimiento del 3,6% (¢76.604 millones) al compararlo con el presupuesto inicial 2021. Este crecimiento se compone de un aumento del 3,4% (¢61.427 millones) en intereses internos y del 4,4% (¢15.177 millones) en intereses externos^[5].

Las transferencias corrientes al sector público aumentan en ¢57.721 millones si se comparan con el presupuesto inicial 2021, pero muestran una disminución de ¢48.615 millones en relación con el presupuesto aprobado a agosto^[6]. Como incrementos que se observan en comparación con el presupuesto inicial 2021 y que se mantienen en igual o similar magnitud al realizar la comparación con el presupuesto aprobado a agosto, destacan el aumento en las transferencias corrientes al FEES (por ¢32.709 millones, 6,7%), a las Juntas de Educación y Juntas Administrativas de instituciones educativas (¢9.046 millones, 5,0%), a las Municipalidades (¢4.201 millones, 66,7%), a la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (¢2.097 millones, 10,6%) y al INAMU (¢1.489 millones, 13,3%); por otra parte, las transferencias para el IMAS y para Comités CEN CINAI se observan en disminución en ambos momentos de comparación (¢19.390 millones y ¢1.863 millones, respectivamente). En el caso de las transferencias corrientes a la CCSS, estas son mayores que las del presupuesto inicial 2021 en ¢7.828 millones (1,2%), pero menores que las del presupuesto aprobado a agosto, en ¢47.120 millones (6,4%).

Dentro de las transferencias corrientes al sector privado, que muestran una disminución de ¢4.660 millones en comparación con el presupuesto inicial 2021 y de ¢10.608 millones frente al presupuesto aprobado a agosto 2021^[7], se observa que la suma asignada al pago de pensiones disminuye en ¢12 mil millones (un 1,4%) para el año 2022, en ambos momentos de posible comparación. Como incrementos sobresalen el de la contribución a partidos políticos, por ¢4.005 millones (96,8% más que el presupuesto inicial 2021) y la transferencia a la Fundación Omar Dengo, por ¢2.151 millones (18,7% más, en ambos momentos de comparación).

Por su parte, los gastos de capital que el proyecto propone para el año 2022 son menores a los del presupuesto inicial 2021 en ¢25.611 millones (4,9% menos); no obstante, al considerar que en 2021 este rubro de gasto se ha incrementado, la disminución es aún mayor si se compara con el presupuesto aprobado al mes de agosto (se reducen en ¢125.281 millones, un 20,0%).

El fenómeno que se describe en el párrafo anterior se replica, en particular, en las transferencias de capital, dentro de las que destacan las siguientes disminuciones: ¢16.859 millones (16,8%) menos a las municipalidades y concejos municipales de distrito, ¢13.336 millones (13,5%) menos al BANHVI, ¢9.284 millones (42,3%) menos a las Juntas de Educación y Juntas Administrativas de instituciones educativas, ¢2.602 millones (55,9%) menos al INCOFER y la ausencia de la transferencia para el Fideicomiso Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, que en 2021 alcanzaba la suma de ¢4.531 millones.

Así las cosas, según la clasificación económica, el gasto corriente y el de capital constituyen en conjunto el 75,8% del egreso presupuestado para 2022, el restante está compuesto casi en su totalidad por transacciones financieras. El MEP, el Servicio de la Deuda y el MOPT son los títulos presupuestarios a los que se asigna mayor contenido presupuestario en gasto corriente, transacciones financieras y gasto de capital, respectivamente. Lo anterior es consistente con la estructura observada históricamente y determina la asignación de recursos en el contexto fiscal que atraviesa el país.

Como se puede observar, en años previos a la aplicación de la Regla Fiscal el gasto corriente crecía alrededor de un 13,0%^[11], los mayores incrementos corresponden a los años 2009 y 2010 con valores superiores al 20%. Se percibe una reducción significativa en la tendencia de crecimiento del gasto corriente, pasando de un promedio de variación de 8,0% en el periodo 2015-2019 a crecer en promedio 2,3% de 2020 a 2022. No obstante, como se mencionó anteriormente, el gasto corriente presupuestado en el proyecto de ley 2022 supera el límite de crecimiento máximo establecido (1,96%). Lo anterior y los límites de crecimiento máximo proyectados para el periodo 2023-2026^[12] evidencian una frontera estricta del crecimiento tanto del gasto corriente como del gasto total (por presentarse las condiciones que configuran el escenario d) del artículo 11 de la Ley N.° 9635) a más largo plazo, que pone de manifiesto la necesidad de contención y asignación estratégica de los recursos.

La particularidad de que bajo el citado escenario d) la regla fiscal aplica al gasto total (gasto corriente más gasto de capital) puede comportar, como de hecho lo sugieren las cifras presentadas anteriormente, un riesgo de estrujamiento del gasto de capital en favor del gasto corriente -dada la poca flexibilidad del presupuesto en cuanto a estas últimas erogaciones-, respecto de lo cual no debe perderse de vista que el gasto en inversión realizado de forma eficiente, forma parte de una potencial ruta de reactivación de la economía, tras los efectos que ha dejado la pandemia. La CGR ya ha señalado que es apremiante una inversión focalizada en proyectos de alta rentabilidad social y que castigar la inversión más bien implica riesgos futuros^[13].

Por otra parte, en presencia de las condiciones que configuran el escenario d) del artículo 11 de la Ley N.° 9635, se aplican las medidas extraordinarias establecidas en el artículo 13 de la misma ley, las cuales se refieren a lo siguiente: 1) no ajustar por ningún concepto las pensiones (excepto en lo que corresponde a costo de vida); 2) el Gobierno Central no suscribirá préstamos o créditos, salvo aquellos que sean de carácter paliativo para la deuda pública o estén destinados a financiar gastos de capital; 3) no se realizarán incrementos por costo de vida en el salario base, ni en los demás incentivos salariales, los cuales no serán reconocidos durante el tiempo en que se tome la medida ni de forma retroactiva^[14]; 4) no se realizará ningún aumento a la remuneración de los diputados y diputadas de la República; y 5) el Poder Ejecutivo no podrá efectuar rescates financieros, otorgar subsidios ni realizar movimientos que impliquen erogaciones de recursos públicos a los sectores productivos^[15].

Al respecto, la prohibición establecida sobre las suscripciones de nuevos créditos o préstamos, pone de manifiesto la necesidad de procurar un uso adecuado de los recursos ya existentes, con el objetivo de reducir eventualmente las necesidades de financiamiento del país, y en procura de una recaudación más efectiva de ingresos. Asimismo, se requiere una ejecución eficiente del financiamiento externo ya suscrito, dentro de los límites de la regla, que permita avanzar oportunamente con las metas establecidas en cada contrato y agilizar los retornos esperados de la inversión pública, para lo cual se requiere a su vez de la búsqueda de espacio fiscal en la reducción de intereses que genere el margen necesario para asignar recursos a atender las necesidades de la población.

En segundo lugar se encuentra el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, con un aumento de ¢28.691 millones (6,55%) en su gasto corriente, atribuible principalmente al incremento en las transferencias a la CCSS para el financiamiento de pensiones de adultos mayores en situación de pobreza, y al PANI, por la asignación de recursos en favor de la protección integral de personas menores de edad, ambos casos en el programa de FODESAF.

En términos relativos, sobresale el incremento en el gasto corriente del Tribunal Supremo de Elecciones, de un 28,36% (¢12.275 millones). En esta institución, el dinamismo en este rubro de gasto se asocia, principalmente, al incremento en gastos por servicios de gestión y apoyo para la organización de las elecciones y en la contribución a los partidos políticos.

Contrariamente, el título de Regímenes especiales de pensiones registra una disminución de ¢14.034 millones (1,24%) en su gasto corriente, de los cuales ¢12.183 millones corresponden a las asignaciones para el pago de pensiones. El Ministerio de Salud, por su parte, disminuye la asignación para gasto corriente en ¢4.787 millones (1,39%), por disminuciones en las asignaciones para el pago de indemnizaciones (¢1.539 millones), para los Comités CEN CINAI (¢1.863 millones) y para la CCSS del producto del impuesto a los productos del tabaco (¢1.500 millones), principalmente.

En cuanto a la distribución de la disminución neta en el gasto de capital según título, el cuadro anterior revela, entre otros datos, un incremento de ¢13.838 millones en el MTSS y una disminución de ¢28.481 millones en el MIVAH; sin embargo estas dos cantidades no consideran la reclasificación que se dio a una transferencia a favor del BANHVI por ¢28.000 millones incluida sin coletilla alguna en el presupuesto inicial 2021 del MIVAH y reubicada posteriormente^[18] en el título MTSS, programa FODESAF, con coletilla que indica que se trata de recursos para el Fondo de Subsidios para la Vivienda.

Si se realiza un ajuste para considerar el efecto de lo indicado en el párrafo anterior, se observa que los títulos presupuestarios que muestran las disminuciones más significativas en el proyecto de presupuesto 2022 frente al presupuesto inicial 2021 son los correspondientes al MTSS (¢14.162 millones menos), el MEP (¢13.282 millones) y el MOPT (¢13.027 millones).

En el caso del MTSS, toda la disminución se observa, precisamente, en el aporte de capital al BANHVI para el Fondo de Subsidios para la Vivienda. En el MEP la reducción en los gastos de capital se ubica, principalmente, en ¢9.284 millones menos para las Juntas de Educación y Juntas Administrativas de instituciones educativas, junto con una disminución en el rubro de edificaciones por la suma de ¢5.010 millones.

En cuanto a la disminución que se observa en el gasto de capital del MOPT, esta se compone principalmente de una reducción en la asignación a favor de las municipalidades establecida en la Ley N.° 8114 y sus reformas (Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias) del producto del impuesto único a los combustibles, asignación que se reduce en ¢16.703 millones. Asimismo, se ubican en este título la ya mencionada disminución de ¢2.602 millones al INCOFER y la ausencia de la transferencia para el Fideicomiso Aeropuerto Internacional Juan Santamaría (que registraba ¢4.531 millones en 2021).

En síntesis, el incremento en los gastos corrientes que muestra el proyecto de ley de presupuesto 2022 se compone de incrementos en diecinueve de los veintiséis títulos que componen dicha ley, de los cuales quince aumentan más que el límite establecido como tope al gasto corriente del presupuesto global. En cuanto a la disminución del gasto de capital, esta se concentra en los presupuestos del MTSS (por la reducción de los recursos a favor del Fondo de Subsidios para la Vivienda, el MEP (principalmente por la menor asignación a favor de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas de instituciones educativas) y el MOPT (sobre todo por la disminución en la previsión a favor de las municipalidades de las sumas establecidas en la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias).

Finalmente, el gasto por clasificación económica para el año 2022 y el proceso de discusión de aprobación legislativa del proyecto de ley en cuestión, se enmarcan en un contexto sin precedentes, dadas las medidas extraordinarias establecidas en la Ley N.° 9635 y su reglamento, que rigen para este período y muy probablemente en un horizonte temporal de más largo plazo. Lo que pone de manifiesto los retos que enfrenta el accionar público en la búsqueda de mayores resultados con una dotación de recursos limitada. El cumplimiento de la regla fiscal para 2022 y años subsiguientes será una prioridad con el objetivo de lograr una mayor reducción del gasto público y en búsqueda de la sostenibilidad de las finanzas del país.