Comportamiento de las remuneraciones del Gobierno Central
al mes de mayo de 2020
#MonitoreoCGR-EFP2020 N.° 08
22 de julio de 2020
5 minutos de lecturaUna mayor uniformidad y simplicidad en las estructuras salariales favorecería aún más la contención del gasto en remuneraciones
Gasto en remuneraciones crece a menor ritmo; sin embargo, se presentan variaciones disímiles entre las diferentes instituciones.
Al mes de mayo de 2020, el gasto en remuneraciones del Gobierno Central, asciende a ¢1.056.892 millones (3,0% del PIB). Este monto representa un 27,8%[1] del gasto total de los primeros cinco meses del año, constituyéndose en la segunda mayor partida dentro de los egresos ejecutados totales del Presupuesto de la República, por debajo de la partida de transferencias corrientes con un total de 28,8%.
Al comparar con los primeros cinco meses de 2019, el gasto en remuneraciones acumulado al mes de mayo de 2020 es mayor en ¢23.271 millones (2,3%). Dicho crecimiento es menor al observado en 2019 respecto a 2018 (3,0%) y al promedio de crecimiento durante el periodo 2015-2018 (5,7%), pero continúa por encima de la inflación, que se ubica en un 0,61% a mayo.
De las 24 instituciones que conforman el Presupuesto de la República, 14 redujeron su gasto en esa partida, por un total de ¢1.617 millones, mientras que las restantes diez lo aumentaron en ¢24.888 millones. El incremento en el pago de remuneraciones del Gobierno Central durante los primeros 5 meses del año, responde principalmente a mayores erogaciones en el Ministerio de Educación Pública (en el Programa Implementación de la Política Educativa) y en el Ministerio de Seguridad Pública; en ambos casos tanto en remuneraciones básicas como en incentivos salariales[2]. Se observa en este último ministerio un notable incremento en el pago de tiempo extraordinario (se pagaron ¢36 millones en 2020 por este concepto, frente a ¢1 millón en 2019), que podría estar asociado a la atención de la emergencia.
Situación similar se refleja en el Ministerio de Salud, a pesar de que el pago total de remuneraciones disminuye al compararlo con los primeros cinco meses de 2019, se reflejan importantes incrementos en el pago de suplencias (289,8%) y el pago de tiempo extraordinario (253,2%), principalmente en el Programa Rectoría de la Producción Social de la Salud.
Otras instituciones que contribuyen -aunque en menor medida- al incremento de las remuneraciones del Gobierno Central, son el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones. En el caso del Poder Judicial por el incremento en los pagos que realiza en las contribuciones patronales[3], así como por el crecimiento en los incentivos salariales y los sueldos para cargos fijos. Por su parte, el Tribunal Supremo de Elecciones, institución que si bien en términos relativos representa solo el 1,1% del gasto total en remuneraciones del Gobierno, en los meses de enero a mayo 2020, presenta un crecimiento de 10,2% con respecto al mismo periodo de 2019. Lo anterior es producto del crecimiento en la mayoría de los rubros de remuneraciones, particularmente en el pago de tiempo extraordinario.
Contrario al comportamiento anterior, instituciones como la Asamblea Legislativa, el MOPT, el Ministerio de Cultura y Juventud y el Ministerio del Ambiente y Energía presentan una reducción en el gasto en remuneraciones en los primeros cinco meses del año de ¢368 millones, ¢334 millones, ¢187 millones y ¢151 millones, respectivamente.
Como se desprende de lo anterior, la diversidad de los esquemas salariales del Gobierno Central y la mayor necesidad de personal dado el contexto de emergencia, provoca que a pesar de las reducciones de este gasto en algunos títulos presupuestarios, el crecimiento de esta partida continúe por encima de la inflación.
Dinamismo de los incentivos salariales converge con el del salario base producto de la implementación de la reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública.
Históricamente, el gasto en remuneraciones que efectúa el Gobierno Central ha presentado un crecimiento inercial impulsado por el crecimiento de los incentivos salariales, como por ejemplo la retribución por años servidos. Así, para años anteriores se aprobaron una serie de medidas y decretos con el fin controlar este gasto[4] con acciones como el congelamiento de puntos por carrera profesional, modificación del decreto de dedicación exclusiva, límite a la aprobación de nuevas plazas y un aumento salarial fijo.
En relación con el tema de los aumentos salariales, mediante el Decreto N° 41167-MTSS-H del 01 de junio de 2018, y en razón de la situación fiscal imperante, se suspendió el «Acuerdo de negociación de la comisión negociadora de salarios del Sector Público del año 2007» en el cual se definió reconocer la inflación acumulada y conocida del semestre anterior al momento de la fijación salarial. Esto significó una desaceleración del gasto por la vía de incrementos salariales, en virtud del establecimiento de montos nominales para la fijación de los ajustes salariales en el sector público, de forma temporal a partir de julio de ese año.
A pesar de los esfuerzos anteriores, no fue hasta la aprobación de la Ley N° 9635 -en cuyo Título III se incorporan una serie de reformas a la Ley de Salarios de la Administración Pública-, que se crea un mecanismo con una visión integral a largo plazo. Esto como primer esfuerzo por generar un cambio estructural en la evolución de las remuneraciones del Sector Público, y así contribuir con alcanzar la senda de la sostenibilidad de las finanzas públicas.
Los efectos de las medidas incorporadas en el Título III de la Ley N° 9635 -principalmente la nominalización de los incentivos- se visualizan desde el año 2019, cuando se empieza a disminuir la brecha existente entre la tasa de crecimiento de los incentivos salariales y las remuneraciones básicas. A partir del ejercicio económico 2020, el dinamismo de ambos rubros converge, alcanzando una tasa de crecimiento acumulada de los últimos 12 meses del 3,0% al mes de mayo.
Gobierno Central
Variación acumulada 12 meses de las subpartidas de incentivos salariales y
remuneraciones básicas, 2018-2020
-porcentajes-
Particularmente, en los incentivos salariales se observa un cambio en la tendencia de crecimiento de las variables, en especial, en la restricción al ejercicio liberal de la profesión. Este rubro presenta la mayor desaceleración del crecimiento, con una reducción del 1,3% al mes de mayo de 2020.
Adicionalmente, se espera que este comportamiento de desaceleración en remuneraciones se mantenga en los próximos períodos, dado que para 2020 la emergencia sanitaria por la pandemia del COVID-19[5] incrementó la necesidad de contención del gasto. En este sentido, el pasado 04 de abril de 2020, el Poder Ejecutivo decretó[6] la suspensión de la aplicación del aumento general al salario base de los servidores del Gobierno Central para 2020, que había sido autorizada mediante Decreto N° 42121-MTSS-H-MIDEPLAN del 17 de diciembre de 2019 para que rigiera a partir del 01 de enero de 2020[7]. Además, el 15 de julio de 2020 la Comisión Permanente de Asuntos Económicos dictaminó afirmativamente el proyecto de ley que propone no girar el pago por concepto de anualidades correspondiente a los períodos 2020-2021 y 2021-2022, a las personas servidoras públicas de las instituciones de la administración central y descentralizada[8].
Relación entre incentivos salariales y remuneraciones básicas alcanza un 1,13 al mes de mayo.
A pesar de los esfuerzos realizados en este tema, al mes de mayo 2020 el Gobierno destina el 43,0% de erogaciones en remuneraciones al pago de incentivos salariales. Este comportamiento es similar al observado en los primeros 5 meses de 2019 (42,9% del total) y al promedio de ese mismo lapso durante 2015-2018 (42,6%).
Por otra parte, la relación de los incentivos salariales con las remuneraciones básicas todavía presenta un comportamiento creciente, cuyo promedio a mayo del periodo 2015-2019 era de 1,10 y para la misma fecha en 2020 alcanza un 1,13. Es decir, que en promedio en el periodo 2015-2019 por cada ¢100.000 que se pagaron por remuneraciones básicas, se devengaron ¢110.119 por incentivos salariales, mientras que en 2020 esta suma ascendió a ¢112.930.
En cuanto a títulos presupuestarios, esta relación presenta comportamientos disímiles. Del total, 14 instituciones reflejan un valor superior al promedio de todo el Gobierno Central[9]. A modo de ejemplo, al mes de mayo 2020 las mayores disparidades se muestran entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto y la Defensoría de los Habitantes, cuya relación asciende a ¢21.491 y ¢199.745 pagados en incentivos salariales, por cada ¢100.000 de remuneraciones básicas, respectivamente.
En relación con este tema, el Órgano Contralor ha reiterado[10] que estas diferencias reflejan la desnaturalización que han tenido los esquemas de salario base que incluyen incentivos adicionales, ocasionando que paulatinamente retribuciones extra se transformen en rubros más importantes que el propio salario base, lo cual varía según el esquema salarial del Poder Ejecutivo.
Las medidas de contención del gasto en remuneraciones contenidas en instrumentos jurídicos como la implementación de la Ley N° 9635, deben ser complementadas con acciones dirigidas a profundizar la uniformidad, simplicidad y sostenibilidad de los esquemas remunerativos del Gobierno Central, como parte de un enfoque integral en materia de empleo público que permita remunerar apropiadamente al factor trabajo y salvaguardar la estabilidad fiscal de largo plazo.
[1]Esta proporción es superior a la observada en 2019 (23,6%) y responde principalmente a la caída que experimentó en esos meses el gasto en amortización. Si se excluye este efecto, el gasto en remuneraciones aumenta su peso relativo 1 punto porcentual, pasando de 33,7% en 2019 a 34,7% en 2020, porcentaje inferior al promedio de los observados en los cinco años previos (37,0%).[2] El gasto en remuneraciones del MEP se incrementa en ¢15.838 millones y en el MSP en ¢4.511 millones.[3]Específicamente al Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial, a la Asociación Solidarista de Servidores Judiciales y a la CCSS por la Ley de Protección al Trabajador y seguro de salud.[4] Decretos Ejecutivos N° 41162-H y N° 41161-H, y las Directrices: N° 013-H, 009-H, 005-H, 004-H.[5]Que llevó al Poder Ejecutivo a declarar estado de emergencia nacional en todo el territorio de la República (Decreto N° 42227-MP-S de 16 de marzo de 2020).[6] Mediante Decreto N° 42286-MTSS-H-MIDEPLAN. Como parte de los considerandos, se indica que: “...en virtud del estado de necesidad y urgencia provocado por la emergencia sanitaria dada por la enfermedad COVID-19, resulta urgente orientar los recursos disponibles para atender la situación nacional, mediante la aplicación de medidas extraordinarias apoyando a las personas afectadas.”[7] Al respecto, en Dictamen C-202-2020 de 29 de mayo de 2020, la PGR indicó lo siguiente: “1.- El mecanismo para suprimir, por razones de oportunidad y conveniencia, un acto administrativo de alcance general como lo es un decreto, es el de la derogación, siendo improcedente acudir para ello a otras figuras previstas para dejar sin efecto actos concretos, como es el caso de la revocación a la que se refieren los artículos 152 y siguientes de la LGAP. 2.- La derogación de un decreto (al igual que ocurriría con cualquier otra disposición general, como un reglamento o una ley) lo es sin perjuicio de los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas que se hayan consolidado durante la vigencia de la disposición derogada. De manera tal que aun cuando el acto derogatorio no lo indique así expresamente, la derogación debe entenderse sujeta al principio de irretroactividad derivado del artículo 34 de la Constitución Política”.[8] Expediente N° 21917.[9] Los mayores valores los presentan la Defensoría de los Habitantes de la República (2,0), la Asamblea Legislativa (1,73) y el Poder Judicial (1,63). Por otra parte, 10 entidades se ubican por debajo de este valor: los Ministerios de Relaciones Exteriores y Culto (0,21), de Comercio Exterior (0,31) y de Ciencia y Tecnología (0,61) son los que reflejan los menores valores.[10] CGR (2018). Memoria Anual 2017. Disponible en https://cgrfiles.cgr.go.cr/publico/docsweb/documentos/publicaciones-cgr/memoria-anual/2017/memoria-anual-2017.pdf