Resultado presupuestario del Sector Público en 2020
#MonitoreoCGR-MA2020 N.° 15
30 de abril de 2021
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La desaceleración económica provocada por la Covid-19, marcó un punto de inflexión en la ejecución presupuestaria de las instituciones del Sector Público
La ejecución de ingresos del Sector Público en 2020, es ¢1,5 billones (5,2%) menor que en 2019.
Este comportamiento es contrario al promedio de crecimiento del periodo 2016-2019, lo que deriva en que el total recaudado en 2020 alcance los ¢28.071.780 millones (78,0% de PIB) sin consolidar con una ejecución de 94,9%.
Esta reducción en los ingresos ejecutados en 2020, se explica en su mayoría por una disminución de ¢1.264.684 millones (11,8%[1]) en los ingresos percibidos por el Gobierno Central (GC), dado que a partir del segundo trimestre de 2020 se empezaron a materializar los efectos de la pandemia por COVID-19 sobre el aparato productivo de la economía nacional, impactando la recaudación tributaria[2].
Seguidamente, los ingresos ejecutados de las Empresas Públicas No Financieras (EPNF), se reducen en 10,7% (¢552.021 millones); mientras que en el periodo 2016-2019 se evidenció un aumento promedio de 3,1%. Esta disminución en los ingresos recaudados se explica en parte por el comportamiento decreciente de los ingresos de Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE), debido a la reducción en los ingresos por venta de bienes y servicios por un total de ¢473.672 millones, dada la ejecución de un 71,1% que según lo indica la institución se explica por la variación en los precios presentada por los efectos de la emergencia nacional provocada por la COVID-19[3].
Por su parte, solo las Instituciones Descentralizadas No Empresariales (IDNES) presentan un crecimiento en sus ingresos ejecutados en 2020 en comparación con 2019 de ¢793.910 millones (12,0%), situación que responde a los ingresos recaudados por instituciones como la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS)[4], el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) (en el caso del INA se explica porque en 2020 incorporan ¢72.214 millones de superávit libre) y el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), que presentan un aumento en los ingresos ejecutados de 2020 respecto a 2019, del orden de ¢880.676 millones (18,8%), ¢73.659 millones (60,9%)y ¢52.700 millones (19,9%), respectivamente.
En cuanto a la composición, los ingresos corrientes del Sector Público representan el 62,1% del total recaudado en 2020, presentando una reducción de 5,5 p.p. en su importancia relativa, al comparar con el promedio de 2015-2019. Por otra parte, tanto los ingresos de capital ejecutados y el financiamiento evidencian un aumento en su importancia relativa de 2,0 p.p. y 3,5 p.p., respectivamente, al comparar con el promedio de 2015-2019[5].
En línea con lo anterior, la reducción en la importancia relativa de los ingresos corrientes que en su mayoría obedecen a los efectos de la pandemia se puede resumir de la siguiente forma: 1)instituciones como el Consejo Técnico de Aviación Civil (CTAC) y el Instituto Costarricense de Turismo (ICT), presentan reducciones en su ingreso corriente ejecutado en 2020 de más del 50% respecto a 2019, ya que las medidas sanitarias y de distanciamiento social; como lo fue el cierre de fronteras, afectaron de manera directa la recaudación de ingresos, 2) la desaceleración económica provocada por la emergencia sanitaria afectó la venta de bienes y servicios en 2020, tal es el caso de Recope, como se mencionó anteriormente, 3) la baja en la recaudación de tributos por parte del GC, afectó no solo sus ingresos, sino que también los de instituciones que dependen de sus transferencias. Tal es el caso de la CCSS, cuyos ingresos por concepto de transferencias corrientes del Gobierno Central se reducen en un 25,8% (¢141.008 millones).
A modo de conclusión, la desaceleración económica provocada por la emergencia sanitaria, afectó de manera directa la recaudación de ingresos corrientes de las instituciones del Sector Público, las cuales para trabajar en el cumplimiento de sus metas y objetivos debieron acudir a otras fuentes de financiamiento como el superávit libre.
Los egresos del Sector Público alcanzaron una ejecución del 83,3%.
Esta cifra corresponde a ¢24.647.278 millones (sin consolidar, 68,5% del PIB de 2020), y el porcentaje de ejecución es menor al promedio registrado en el período 2015-2019, a saber de 86,4%. El comportamiento decreciente evidenciado en la ejecución de 2020 puede relacionarse con la reducción de 10,1 puntos porcentuales (p.p.) respecto a 2019 en el porcentaje de ejecución de las Empresas Públicas No Financieras.
Particularmente, el año 2020 se enmarcó en un contexto retador, debido a la necesidad de responder a la atención de una emergencia sanitaria sin precedentes en el país. En términos nominales, el gasto ejecutado sin consolidar por el Sector Público presenta un decrecimiento de ¢943.300 millones en comparación con el registrado en 2019 (3,7%), lo cual incluso representa un cambio en la tendencia del gasto registrada desde el año 2016. Específicamente, lo anterior se evidencia en que, en el período comprendido entre 2015-2019, el gasto público ejecutado creció en promedio ¢1,5 billones por año.
En este sentido, la reducción en el gasto se explica principalmente por una menor ejecución en dos grupos institucionales: Gobierno Central y las Empresas Públicas No Financieras (EPNF). En el primer caso, se ejecutaron ¢619.684 millones menos en 2020 respecto a 2019, los cuales en su mayoría se relacionan con disminuciones en el gasto efectuado en amortización del Servicio de la Deuda Pública y en transferencias de capital del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT). En cuanto a las EPNF, el decrecimiento se vincula en mayor parte con un menor gasto ejecutado del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y la Refinadora Costarricense de Petróleo (Recope), en cuyo caso responde a menores gastos en adquisición de productos terminados.
Cuadro N° 1
Sector Público: Ingresos y gastos ejecutados, 2015-2020
-millones de colones y porcentajes-
Ahora bien, si se realiza un análisis por partida en cuanto a la composición presentada en el gasto del sector público, se observa que el 59,6% del gasto ejecutado en 2020 fue destinado a transferencias corrientes (24,7%), remuneraciones (24,1%) e intereses y comisiones (10,8%). En estos tres casos, el peso relativo de estas erogaciones en el total del presupuesto ejecutado, creció respecto a 2019. Por ejemplo, el presupuesto ejecutado por la CCSS en transferencias corrientes y remuneraciones aumentó su participación en cada uno de estos rubros en comparación con el año anterior, en las subpartidas de pensiones y jubilaciones contributivas y sueldos para cargos fijos, respectivamente.
Por su parte, el gasto efectuado por concepto de materiales y suministros disminuyó su participación en el presupuesto, con un 8,8% del total en 2020, respecto a una participación de 10,8% en promedio en el período 2015-2019. En este caso, también se evidencia una reducción en la importancia relativa del gasto de Recope en productos terminados, como se mencionó anteriormente.
Así las cosas, en términos globales, las erogaciones del gasto público presentan una disminución en los pagos de amortización de la deuda del Estado y en transferencias de capital. Por su parte, el gasto relacionado con transferencias corrientes y remuneraciones continúa representando una porción significativa del gasto total.
Como resultado del ejercicio económico 2020, las instituciones del Sector Público en su conjunto reportan un superávit acumulado de ¢3.451.702 millones (9,6% del PIB).
De ese total, un 57,3% (¢1,979.103 millones) corresponden a superávit específico y el restante 42,7% (¢1.472.599 millones) a superávit libre. Por grupo institucional, un 84,7% de los recursos de superávit del Sector Público se concentran en 3 grupos institucionales. Las Instituciones Descentralizadas No Empresariales (IDNES) representan el 40,1%, las Instituciones Públicas Financieras el 28,5% y las Empresas Públicas no Financieras (EPNF) un 16,1%. El restante 15,3%[6] corresponde a los Órganos Desconcentrados (OD’s), Gobiernos Locales (GL) y al Gobierno Central.
Al comparar con el monto de superávit reportado en 2019, se evidencia una reducción de ¢611.009 millones (15,0%), lo anterior en su mayoría se puede atribuir a que durante 2020 disminuye el superávit presupuestario registrado por el Gobierno Central. En el caso particular del Gobierno Central, el resultado presupuestario que se obtiene al restar los ingresos ejecutados y los gastos ejecutados -que para 2020 corresponden a ¢9.426.677 millones y ¢9.415.498 millones respectivamente-, resulta en un superávit presupuestario de ¢11.179 millones. Cabe señalar que en el caso del Gobierno Central la variable de superávit presupuestario es una referencia presupuestaria solamente, estadística informativa de la diferencia, ya que el resultado no se acumula a lo largo de los años, siendo que estadísticas como el déficit financiero brindan un mejor panorama de la realidad de las finanzas. Así las cosas, al solo considerar al Sector Descentralizado, el superávit registrado en 2020 presentaría un aumento de 1,0% (¢33.991 millones) en comparación con 2019.
Cuadro N° 2
Sector Público: Principales Montos de Superávit, 2019-2020
-millones de colones y porcentajes-
Los OD’s muestran la segunda mayor reducción en el superávit registrado en 2020 en comparación con 2019, que corresponde a una disminución de 40,7% (¢233.672 millones). Esto por el comportamiento de instituciones como el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), el Consejo Técnico de Aviación Civil (CTAC), la Junta Administrativa del Registro Nacional y el Patronato de Construcciones, Instalaciones y Adquisición de Bienes, instituciones que presentan reducciones mayores al 25%[7] en el monto de superávit registrado. Dentro de este sector, el CONAVI presenta de las mayores reducciones nominales por un total de ¢49.076 millones, que en términos generales se explica por la reducción en las transferencias de capital del Gobierno Central a esa institución. En el caso específico de este sector, según lo estipulado en la Ley N.° 9524, las entidades que lo conforman fueron incluidas en el Presupuesto de la República a partir del año 2021, razón por la cual los superávits acumulados en la mayoría de casos han sido trasladados al Fondo General.
Caso contrario el de las IPF, las IDNES y EPNF, grupos institucionales que presentan un crecimiento en los superávits acumulados registrados en 2020 en comparación con 2019. Donde el principal crecimiento lo experimentan las IPF, con un aumento de 20,1% que equivale a ¢164.089 millones. Esto se explica por el comportamiento de entidades como el Instituto Nacional de Seguros (INS) que presenta un crecimiento de 8,1% (¢42.851 millones).
Como se deriva de lo anterior, la desaceleración económica provocada por la Covid-19, marcó un punto de inflexión en la ejecución presupuestaria de las instituciones del Sector Público, las cuales debieron acoplarse rápidamente a una nueva realidad con menor recaudación de ingresos y a la generación de gastos nuevos asociados a la emergencia. Sin embargo, las medidas de redireccionamiento del gasto y utilización de otras fuentes de ingresos reducen el impacto de la pandemia sobre los montos de superávit del sector.
[1] El crecimiento promedio del periodo 2016-2019 corresponde a un 9,9%.[2] Para más detalle ver el #MonitoreoCGR-MA2020 N.° 01: Presupuesto ejecutado de ingresos del Gobierno Central del ejercicio económico 2020.[3] RECOPE (2021). Comentarios Generales de la Liquidación. Comentarios Presupuesto Institucional. Disponible en: https://cgrweb.cgr.go.cr/apex/sip_own.sip_prc_download_file?p_file=FC505CE4294149EE649EE372FA13E46325FF4007EAD70C7769B41EAA6CE6D12499D2EAB33D50B7BB86CA3ED477E0FDFC[4] En su mayoría se debe al cambio metodológico en el registro de las inversiones.[5] Esto implica que los ingresos ejecutados en 2020 por concepto de financiamiento representan el 29,7% del total y los ingresos de capital el 8,2%.[6] Los Órganos Desconcentrados representan el 9,9%, los Gobiernos Locales (GL) 5,1% y el Gobierno Central 0,3%.[7] En el caso de CONAVI corresponde a una reducción de 68,1% (¢49.076 millones), el CTAC registra un superávit 43,5% menor (¢24.053 millones), el superávit de la Junta Administrativa del Registro Nacional se disminuye en 26,3% (¢22.831 millones) y el del Patronato de Construcciones, Instalaciones y Adquisición de Bienes registra 78,1% (¢19.499 millones) menos por concepto de superávit.