Ejecución de los Egresos del Presupuesto Nacional[1] al primer semestre de 2021
#MonitoreoCGR-EFP2021 N.° 09
25 de agosto de 2021
5 minutos de lecturaEl presupuesto devengado al 30 de junio, evidencia la necesidad de tomar medidas que permitan obtener menores costos asociados con el financiamiento, cambios estructurales que reduzcan el gasto, el aprovechamiento de los espacios fiscales y un uso más eficiente de los recursos
El gasto del Presupuesto Nacional devengado al 30 de junio 2021 alcanza los ¢5.198.334[2] millones (13,6% del PIB) y se compone en un 93,3% de las partidas de transferencias corrientes, remuneraciones, amortización e intereses.
Estas partidas históricamente han representado cerca del 93% del presupuesto devengado al primer semestre. Dicha estructura de gasto genera poca flexibilidad dentro del presupuesto, ya que en su mayoría a estos rubros no se les puede aplicar discrecionalidad en el corto o mediano plazo, dadas las obligaciones asociadas en cuanto al pago de la deuda, o cumplimiento del pago en remuneraciones, por ejemplo.
Gráfico N.° 1
Presupuesto Nacional*: Evolución del presupuesto devengado al primer semestre, 2012-2021
-Millones de colones-
* Para 2021 corresponde al Gobierno de la República, dada la entrada en vigencia de la Ley N.° 9524.
Fuente: Elaboración CGR con datos del SIGAF.
En línea con lo anterior, partidas de peso dentro del presupuesto aumentan su importancia relativa, generando así una mayor inflexibilidad dentro del mismo. Tal es el caso del gasto en amortización, rubro que presenta el mayor crecimiento en cuanto a representatividad en los primeros seis meses de 2021 respecto a 2020, con un aumento de 4,4 p.p. Caso similar el de la partida de intereses y comisiones, que en promedio al primer semestre del periodo comprendido entre 2012 y 2020 representaba el 11,6% del presupuesto devengado y para 2021 equivale a 17,7% del total.
Por otro lado, la incorporación de los OD’s genera cambios en la estructura del presupuesto. Un caso en particular resulta ser el de las transferencias, ya que en 2021 no se giran recursos a estas entidades, por lo que se evidencia una reducción en la importancia relativa de las transferencias corrientes las cuales pasan de representar un 28,2% en promedio en el periodo 2012-2020 a un 25,2% en 2021 y en caso de las de capital su importancia relativa se reduce en 1,6 p.p. en 2021 al comparar con el promedio del periodo 2012-2020.
Adicionalmente, se registra un aumento en la importancia relativa en la partida de Bienes duraderos de 0,7 p.p. en comparación con el primer semestre 2020, eso en su mayoría se explica por el gasto que efectúa el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) en el programa del Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI).
Así las cosas, al primer semestre del año 2021, la estructura del presupuesto devengado al primer semestre evidencia un alto grado de inflexibilidad, situación que podría agravarse por el aumento de la importancia relativa de rubros como amortización e intereses, no obstante, la incorporación de los OD’s en el Presupuesto Nacional generó una disminución en la importancia relativa de las transferencias lo que contribuye a un mayor control del gasto, y un ligero aumento en el gasto por bienes duraderos.
Al primer semestre 2021 los egresos del Presupuesto Nacional presentan un crecimiento de 12,2%[3] respecto al mismo periodo en 2020.
En su mayoría se explica por el aumento de los rubros de amortización e intereses y comisiones, que representan alrededor del 80% del crecimiento nominal del Presupuesto Nacional. Un aspecto a considerar es que estos renglones de gasto se relacionan directamente con el cumplimiento de obligaciones financieras del Gobierno y su crecimiento genera presiones en otros rubros e incidiendo en el espacio fiscal disponible para atender otras necesidades del Poder Ejecutivo.
En línea con lo anterior, por concepto de amortización en los primeros seis meses de 2021 se ha devengado un total de ¢1.305.587 millones (48,0% de ejecución), ¢347.219 millones más (36,2%) que al primer semestre de 2020, lo que responde en buena medida a que el Gobierno debía atender mayores vencimientos de títulos en el 2021[4]. El incremento más alto se registra en la amortización de títulos valores internos de corto plazo con un aumento de 74,2% respecto al mismo periodo en 2020, debido a que en el mes de diciembre 2020 se realizan colocaciones que deben ser atendidas durante los primeros meses de 2021, principalmente en el mes de enero[5]. A pesar de la importante variación que se evidencia al 30 de junio 2021; este monto es inferior al devengado en los primeros seis meses de 2018 y 2019.
Particularmente, en 2020 a partir de la incorporación de los OD’s al Presupuesto Nacional, se empieza a registrar en el programa de Conavi del MOPT, lo correspondiente al pago de amortización e intereses y comisiones del Crédito BCIE 2080, egresos que al primer semestre 2021 presentan una ejecución de ¢9.059 millones y ¢4.294 millones, respectivamente.
En cuanto a la erogación por concepto de intereses y comisiones, al 30 de junio de 2021, este rubro presenta el segundo crecimiento nominal de mayor importancia respecto al mismo período en 2020, por ¢102.240 millones (12,5%[6]), alcanzando un gasto devengado de ¢918.359 millones (42,3% de ejecución). Comportamiento que se relaciona directamente con el pago de intereses de los títulos valores del Gobierno Central.
Gráfico N.° 2
Presupuesto Nacional*: Evolución del gasto corriente devengado al primer semestre, 2012-2021
-Millones de colones-
* Para 2021 corresponde al Gobierno de la República, dada la entrada en vigencia de la Ley N.° 9524.
Fuente: Elaboración CGR con datos del SIGAF.
Como se desprende del gráfico anterior, al realizar un análisis solo del gasto en intereses devengado al primer semestre, se evidencia que desde el año 2018 este rubro ha presentado un crecimiento menos dinámico, pasando de experimentar un incremento de 20,7% en 2017 a 12,8% en 2021; sin embargo esta desaceleración no se visualiza al comparar los pagos anuales que hace el Gobierno por concepto de intereses. Adicionalmente, el pago de intereses al primer semestre de cada año ha mostrado mayor dinamismo que el gasto corriente devengado, por lo que se evidencia un aumento de su importancia relativa dentro de este tipo de gasto, de manera que en 2012 representaba el 12,7% y en 2021 alcanza el 25,1%, situación que genera presión sobre los otros rubros que constituyen el gasto corriente; en especial por límite de crecimiento máximo que impone la regla fiscal.
Así las cosas, en los primeros seis meses de 2021, el crecimiento de los egresos del Presupuesto Nacional se explica principalmente por la evolución de las partidas de amortización e intereses y comisiones. En relación con la amortización, este gasto registra el mayor crecimiento nominal por ¢347.219 millones, relacionado principalmente con la amortización de títulos valores internos de corto plazo. En cuanto a los intereses, esta erogación evidencia un menor dinamismo respecto a ejercicios económicos anteriores, sin embargo, presenta un aumento de su importancia relativa dentro del gasto corriente. Ante esto, el presupuesto devengado al 30 de junio, evidencia la necesidad de tomar medidas que permitan obtener menores costos asociados con el financiamiento, cambios estructurales que reduzcan el gasto, el aprovechamiento de los espacios fiscales y un uso más eficiente de los recursos.
En los primeros seis meses de 2021, solo el gasto en transferencias presenta un decrecimiento (4,9%) en comparación con el mismo período de 2020.
Lo que resulta en que el gasto devengado por este concepto sea equivalente a ¢1.450.899 millones (45,2% de ejecución). Este comportamiento resulta similar al primer semestre 2020, donde por primera vez se registra un decrecimiento en este rubro, sin embargo, es contrario a lo experimentado en el periodo 2012-2019, ya que el gasto en transferencias del Presupuesto Nacional en promedio presentaba un crecimiento anual de 9,2%. Esta reducción de las transferencias devengadas en 2021, obedece en parte, a la incorporación de los OD’s al Presupuesto Nacional, debido a que se dejan de girar recursos a este grupo institucional.
En cuanto a la composición de las transferencias devengadas al mes de junio de 2021, un 90,4% (¢1.312.086 millones; 45,4% de ejecución) corresponde a transferencias corrientes y el restante 9,6% (¢138.813 millones; 44,0% de ejecución) a transferencias de capital.
Al realizar un análisis individualizado, se observa que las transferencias corrientes decrecen en ¢60.157 millones (4,4%) respecto a 2020, lo que se explica por la reducción de ¢93.445 millones en Otras prestaciones a terceras personas, debido a que en 2020 se giraron por única vez, los recursos correspondientes al Bono Proteger. Por otra parte, las transferencias de capital disminuyen en ¢14.958 millones (9,7%), dada la disminución de los montos asignados a los OD’s por la entrada en vigencia de la Ley N.º 9524.
Al 30 de junio de 2021, un 63,9% de las transferencias devengadas del Presupuesto Nacional se concentran en tres destinatarios, a saber: Regímenes de Pensiones, la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) y el Fondo Especial para la Educación Superior (FEES). En lo que se refiere a las transferencias devengadas a favor de los Regímenes de Pensiones, estas alcanzan los ¢382.396 millones (44,2% de ejecución), con un crecimiento de 2,8%[7] (¢10.367 millones) respecto al primer semestre de 2020, en su mayoría dicho aumento obedece al incremento de ¢9.855 millones en la asignación a las pensiones del Magisterio y Profesores.
La CCSS es el segundo destinatario de mayor importancia relativa dentro del Presupuesto Nacional, institución a la cual se le asignan casi el 20% (¢281.485 millones, con una ejecución del 38,3%) de las transferencias devengadas al primer semestre 2021. Dicho gasto presenta un crecimiento de ¢202.023 millones (254,2%) al comparar el primer y segundo trimestre 2021, y de ¢77.751 millones (38,2%[8]) respecto al mismo periodo de 2020; que en su mayoría se explica por el devengo de ¢32.360 millones para cubrir las pensiones del Régimen no Contributivo, y el aumento de ¢16.749 millones en el monto girado para el pago complementario del seguro de pensiones a trabajadores independientes.
En cuanto a la transferencia asignada al FEES, al primer semestre 2021 se había ejecutado el 53,8% (¢263.908 millones) del presupuesto aprobado y se evidenció un crecimiento de 2,6% (¢6.641 millones) en el gasto devengado, porcentaje que es mayor a la variación registrada en los primeros seis meses de 2019 y 2020.
Como se desprende de lo anterior, en los primeros seis meses de 2021, el gasto en transferencias del Presupuesto Nacional presentan un decrecimiento de 4,9% en comparación con el mismo período en 2020, comportamiento que en su mayoría obedece a dos factores: 1) la entrada en vigencia de la Ley N.° 9524 y 2) a que en 2021 no se presupuestan recursos asociados con el Bono Proteger. En cuanto a los destinatarios, se evidencia un importante crecimiento de los recursos asignados a la CCSS, erogación que presenta un crecimiento de ¢202.023 millones (254,2%) al comparar el primer y segundo trimestre de 2021. Además, se mantiene la tendencia creciente en los montos devengados para los Regímenes de pensiones y el FEES.
En conclusión, al 30 de junio de 2021, el Presupuesto Nacional evidencia un alto porcentaje de inflexibilidad en su composición; cuyo gasto es impulsado por partidas como amortización e intereses, las cuales se relacionan directamente con las necesidades de financiamiento del Gobierno Central y dificultan la toma de decisiones en el corto y mediano plazo. Por otra parte, la entrada en vigencia de la Ley N.° 9524 genera cambios en la estructura del gasto al aumentar el gasto asociado con bienes duraderos y disminuir la erogación por concepto de transferencias.
[1] Para 2012-2020 corresponde a los egresos de Gobierno Central y para 2021 corresponde al presupuesto del Gobierno de la República, dada la entrada en vigencia de la Ley N.° 9524.[2] 45,1% de ejecución.[3] Este crecimiento es mayor que el experimentado en los dos ejercicios económicos previos y al promedio de 4,4% del periodo 2016-2020.[4] Según el saldo de la deuda al cierre de 2019 durante el primer semestre de 2020 se debían atender vencimientos que representan el 2,3% del PIB y para el mismo periodo de 2021, el saldo de la deuda a diciembre 2020, registró vencimientos que representaban el 3,1% del PIB.[5] Del monto amortizado en el mes de enero 2021, el 74,5% fue colocado en el mes de diciembre 2020.[6] Dicho crecimiento es menor al promedio de crecimiento del periodo 2012-2020 de 15,4%.[7] Dicho crecimiento es menor a la variación promedio del período 2012-2020 de 6,0%.[8] Crecimiento superior al promedio de 10,2% del periodo 2012-2020.