Situación fiscal del Gobierno Central
al 30 de setiembre 2020
#MonitoreoCGR-EFP2020 N.° 26
05 de noviembre de 2020
5 minutos de lecturaEl espacio fiscal se agota cada vez más temprano en el año y el déficit financiero alcanza los ¢2,3 billones al 30 de setiembre
El año 2020 se ha caracterizado por el detrimento acelerado de las variables fiscales.
Para el tercer trimestre de 2020, el desbalance entre la ejecución de ingresos -sin considerar financiamiento- y los egresos del Gobierno Central -sin considerar la amortización-, se ha deteriorado significativamente al comparar con el mismo periodo en 2019. El déficit financiero[1] pasa de ¢1,7 billones en setiembre 2019, a ¢2,3 billones al mismo mes de 2020, y aumenta 0,9 puntos del PIB del mes de agosto a setiembre 2020[2].
Este resultado se explica en parte por la compleja situación que ha experimentado el país en los últimos meses. Se ha reducido la producción de diversos sectores, incidiendo directamente en la recaudación de tributos; además, han crecido las necesidades de gasto para poder disminuir los efectos de la emergencia sanitaria. Sin embargo, las debilidades ya existentes en la recaudación de ingresos y las rigideces en las complejas estructuras de gasto, han profundizado las cicatrices económicas y demandan adaptación en el presupuesto.
Gráfico N° 1
Gobierno Central: Déficit financiero, 2019-2020
-porcentajes-
Ese poco espacio de flexibilización del presupuesto se refleja en la diferencia entre ingresos corrientes y gastos corrientes que alcanza ¢2,1 billones al mes de setiembre 2020, monto que supera ya en ¢258.436 millones al déficit de cuenta corriente presentado al 31 diciembre 2019. Este desequilibrio se observa desde el presupuesto inicial, de modo que para 2020 los ingresos corrientes solo cubrían el 51,9% del gasto total presupuestado; porcentaje que fue disminuyendo a lo largo del año por las diversas modificaciones presupuestarias efectuadas[3]. Es decir, desde la misma formulación del presupuesto, los ingresos corrientes y de capital solo eran suficientes para financiar las operaciones del Gobierno Central hasta poco después de la mitad del ejercicio económico -si se ejecuta el total del presupuesto-.
Así las cosas, el funcionamiento prácticamente de la mitad del periodo, depende de la capacidad que tenga el Gobierno de acceder a fuentes de financiamiento interno y externo, lo cual repercute en un aumento del nivel de endeudamiento. La crítica situación de las finanzas públicas se muestra entonces en el aumento de 9,9 puntos del PIB en el nivel de endeudamiento del Gobierno Central en solo 9 meses, desde finales de 2019 al mes de setiembre 2020.
Análogamente al uso y manejo de los recursos naturales disponibles para los seres humanos, los cuales son finitos y escasos y que deben utilizarse con responsabilidad y eficiencia, los recursos de que dispone el Gobierno son limitados, y por lo tanto requieren de una gestión eficaz y eficiente. La única forma de no aumentar el endeudamiento es eliminando o limitando el déficit financiero, como forma de no afectar el indicador deuda/PIB. Por lo anterior, y dado el nivel de crecimiento de la economía costarricense, el espacio fiscal se agota cada vez más temprano en el año, y se tiene que el país logra operar solo tres meses sin incrementar el nivel de endeudamiento, siendo que la operación del resto del periodo el Gobierno Central no es capaz de financiar su operatividad sin deteriorar dicho indicador.
Gráfico N° 2
Gobierno Central: Meses financiados sin afectar el indicador Deuda/PIB, 2010-2021
-cantidad-
La evolución de los ingresos corrientes a setiembre 2020 se mantiene deteriorada, respecto al mismo período de 2019. No obstante, parece mostrar una estabilización en el ritmo de decrecimiento.
La recaudación de ingresos corrientes del Gobierno Central alcanza los ¢3,3 billones a setiembre de 2020 y se conforma principalmente por ingresos tributarios (¢3,0 billones). Dicha cifra muestra un 76,4% de ejecución de los ingresos corrientes incorporados al presupuesto actual de 2020 (¢4,3 billones) y es mayor a la alcanzada a setiembre de 2019 (72,6%), lo cual obedece al ajuste a la baja en el presupuesto de ingresos del Gobierno Central -y que se traduce en una base menor para el cálculo- aunque dicho ajuste, tal como lo señaló esta Contraloría General[4], no consideró cambios en los montos presupuestados por concepto de contribuciones sociales, transferencias corrientes ni en la mayoría de los ingresos no tributarios, rubros de ingreso que han mostrado un deterioro importante en el marco de las consecuencias macroeconómicas y sociales de la pandemia.
En términos del PIB, los ingresos corrientes ejecutados a setiembre 2020 representan el 9,4% y en cuanto a la carga tributaria (ingresos tributarios/PIB) esta alcanza el 8,7%. El deterioro en los ingresos tributarios reflejado en la baja carga tributaria, respecto a la del mismo período de 2019 (9,4%), se asocia con el impacto negativo del COVID-19 sobre la actividad económica y el consumo de los hogares, y con el efecto de la moratoria fiscal establecida en la Ley Nº 9830[5]. La recaudación tributaria a setiembre, en su casi totalidad, corresponde al mandato constitucional de gasto en educación, indicador muy sintomático del desequilibrio fiscal, dado que tres meses de recaudación es lo que queda disponible para una gran parte de gastos[6].
Cuadro N° 1
Gobierno Central: Ingresos corrientes a setiembre de 2020
-millones de colones-
El monto alcanzado en ingresos corrientes a setiembre de 2020 muestra una caída del 11,1% respecto al acumulado al mismo período de 2019. Por su parte, la evolución de la recaudación de los ingresos tributarios ha sido decreciente desde el mes de abril de 2020, pero las tasas de variación de la recaudación acumulada en los meses agosto y setiembre 2020, respecto a 2019, podrían señalar una estabilización en el ritmo de caída, al representar ambas un -11,5%. Hay que considerar que en el 2019 se percibieron en forma extraordinaria y transitoria recursos de la amnistía dispuesta por la ley N° 9635, por una suma que el MH comunicó que representa el 0,4% del PIB de este mismo año; el cambio interanual que presentarían los ingresos corrientes a setiembre de 2020 sin considerar esta cantidad sería de -7,8%.
A setiembre de 2020, los 6 impuestos[7] que aportan mayor proporción a la recaudación de ingresos tributarios presentan una menor recaudación (tasas de variaciones negativas) que la acumulada a este mismo mes de 2019[8]. Uno de los principales tributos, el Impuesto al Valor Agregado, muestra un deterioro respecto a la recaudación acumulada al mes anterior, al pasar de caer un 5,2% en agosto de 2020 a un 5,8% a setiembre de este mismo año[9]. Por su parte, los impuestos asociados al comercio exterior continúan con su comportamiento decreciente, tal es el caso del Impuesto Selectivo de Consumo (ISC) y Arancel de aduanas (Derechos arancelarios a la importación DAI), impuestos que presentan tasas de variación en la recaudación acumulada al mes de setiembre de 2020 de -36,7% y -25,2%, respectivamente. Este comportamiento se presentaba desde 2019 y se agravó con la llegada de la pandemia al país y sus implicaciones sobre la actividad económica e ingresos de los hogares.
Otra de las fuentes de ingresos a las que recurre el Gobierno son los ingresos por financiamiento, los cuales al mes de setiembre alcanzan un monto de ¢3.107.262 millones equivalente al 48% de los ingresos totales del Gobierno Central y al 8,9% del PIB, reflejando una disminución de 12,5% con respecto a setiembre 2019. La menor necesidad de recursos de financiamiento interno, se explica en parte por una menor presión de vencimientos para el año 2020[10] que para 2019[11], y a la disponibilidad de financiamiento externo.
Adicionalmente y en relación con lo anterior, durante los meses de abril y setiembre de 2020, el Gobierno recibe los recursos de los créditos externos contratados -principalmente para apoyo presupuestario y fortalecimiento de las finanzas públicas-, con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporación Andina de Fomento (CAF), la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) por un total de US$1.401 millones. Esto contribuye a que no requiera recurrir al mercado interno con la misma intensidad que debió hacerlo en los tres primeros trimestres de 2019, como se explicó.
Gastos (sin incluir amortización) crecen en un 3,4% generando presiones en el déficit financiero.
El presupuesto de egresos aprobado para el Gobierno Central al tercer trimestre del año 2020, alcanza un monto de ¢10.488.434 millones y presenta un nivel de ejecución del 67,4%, que corresponde a ¢7.072.345 millones (20,3% del PIB). Al comparar el monto ejecutado con 2019, se observa una disminución de 4,1% (¢300.724 millones), cifra que difiere al crecimiento promedio en el periodo 2015-2019 de 9,7%. Dicha reducción se explica principalmente por la partida de amortización del título Servicio de la Deuda, que disminuye un 26,2% (¢488.569 millones) respecto a 2019.
Al considerar solo las partidas de gasto que inciden en el cálculo del déficit financiero[12], se observa un comportamiento diferente al del gasto total, con un crecimiento de 3,4% (¢187.845 millones) respecto a lo devengado en el mes de setiembre 2019. En su mayoría, esto se debe al crecimiento de 18,6% en la partida de intereses y comisiones, que además es la partida que presenta la mayor ejecución al cierre del tercer trimestre con un 72,6% (mayor al promedio registrado entre 2015-2019 de 69,5%).
Esta partida experimentó una rebaja de ¢50.000 millones (2,5% de la autorización inicial) en la Ley N° 9879 (Segundo presupuesto Extraordinario y Segunda Modificación presupuestaria de aprobación Legislativa) y el proyecto de Ley N° 22.217 también pretende reducir dicha apropiación en ¢51.173 millones.
Por su parte, el gasto en transferencias corrientes presenta una ejecución del 66,7% al tercer trimestre de 2020, alcanzando un total de ¢2.091.800 millones (es la partida de mayor relevancia relativa) y un crecimiento de 2,5% (¢50.069 millones) respecto al mismo período de 2019. Este aumento se explica principalmente por el incremento en el gasto destinado a prestaciones a terceras personas -relacionado con las asignaciones del Bono Proteger-, el cual crece ¢175.698 millones respecto a setiembre de 2019. No obstante, se presentan reducciones significativas en las erogaciones destinadas principalmente a la CCSS (¢54.051 millones) y a Fodesaf (¢35.155 millones).
La partida de remuneraciones es la segunda en importancia en el presupuesto devengado, por un total de ¢1.784.376 millones. Presenta un crecimiento de 1,9% (¢33.464 millones), menor al promedio de 3,8% del periodo 2016-2019. Este menor dinamismo se explica en parte por un menor crecimiento[13] en rubros como incentivos salariales y remuneraciones básicas.
Estas partidas conforman parte importante del gasto corriente del Gobierno Central, rubro que presenta una ejecución del 68,4%[14] al 30 de setiembre 2020 y un crecimiento de 6,1% respecto al tercer trimestre 2019. Lo anterior se deriva, como se mencionó anteriormente, de la dinámica de los intereses; gasto que a pesar de afectar los indicadores fiscales, no es sujeto a discrecionalidad. No obstante, para un saneamiento de estos indicadores siempre será necesaria una gestión sostenible de la deuda, dado que de no ser así los esfuerzos en contener el gasto en otras variables serán insuficientes.
En conclusión, al finalizar el tercer trimestre de 2020 y después de seis meses de pandemia, se evidencia un deterioro importante en indicadores fiscales como el déficit financiero, déficit de cuenta corriente, saldo de la deuda, entre otros. Esto se debe a que el efecto de la desaceleración económica y mayores necesidades de gasto producto de la pandemia, se unen a los problemas de estructura ya existentes en el presupuesto, como lo son poca flexibilidad y niveles de deuda altos. Por lo cual, para subsanar las debilidades existentes se necesitará unir esfuerzos en temas de mejor recaudación de ingresos y ajustes estructurales en el gasto y de una necesaria gestión financiera pública más eficiente que permita generar espacios fiscales y recuperar el camino a la senda de la sostenibilidad.
[1] El resultado financiero se calcula como la diferencia entre los ingresos sin financiamiento y los egresos sin amortización.[2] No obstante, el aumento de la deuda a septiembre es de ¢ 2,6 billones, frente a ¢ 1,5 billones en 2019, lo que reduce aún más el espacio fiscal.[3] Al mes de setiembre 2020 los ingresos corrientes cubren un 39,1% del gasto total presupuestado.[4] Oficio DFOE-SAF-0289 del 26 de junio de 2020.[5] Ley N° 9830 “Alivio Fiscal ante el COVID-19 (Moratoria del impuesto al valor agregado)” publicada en La Gaceta N° 55, Alcance 53 del 20 de marzo de 2020.[6] Las contribuciones sociales, ingresos no tributarios y transferencias tienen asignación intrínseca a ciertos programas.[7] En primer lugar se encuentra el Impuesto a los ingresos y utilidades (Impuesto sobre la Renta) (ISR), seguido del Impuesto al valor agregado (IVA), Impuesto único a los Combustibles (IUC), Impuesto Selectivo de Consumo (ISC), Impuesto sobre la propiedad de vehículos (ISPV) y Arancel de Aduanas (Derechos arancelarios a la importación) (DAI).[8] Se considera en el análisis los recursos percibidos en el año 2019 por concepto de la amnistía tributaria.[9] Al excluir los recursos de la amnistía tributaria percibidos en 2019, el Impuesto sobre la Renta también mostraría un deterioro respecto a la recaudación acumulada al mes anterior, al pasar de crecer un 1,8% en agosto de 2020 a un -0,1% a setiembre de este mismo año.[10] El Gobierno en el momento que presupuesta para el año 2019 debe atender vencimientos por ¢1,7 billones (4,6% del PIB) y cuando lo hace para el 2020 los vencimientos de la deuda ascienden a ¢1,4 billones (3,7% del PIB en el momento de presupuestar y 4,1% del PIB estimado actualmente). Además en 2019 se contó con los recursos provenientes del crédito BID 4819/OC-CR (US$350 millones) que ingresaron en octubre de 2019 y de la colocación de eurobonos (US$ 1.500 millones) que ingresaron en noviembre. [11] Durante el segundo semestre 2018, el resultado neto de las operaciones del Gobierno incrementó de manera importante los vencimientos de 2019.[12] Comprende las partidas de: remuneraciones, servicios, materiales y suministros, intereses y comisiones, activos financieros, bienes duraderos, transferencias corrientes, transferencias de capital y cuentas especiales.[13] Al finalizar el tercer trimestre 2020, ambas subpartidas presentan un crecimiento de 1,9% respecto a la misma fecha en 2019, menor al crecimiento promedio del periodo 2016-2019 que para las remuneraciones básicas fue de 3,3% y para los incentivos salariales de 3,8%.[14] Al comparar con el crecimiento máximo permitido por la regla fiscal, el gasto corriente presenta una ejecución de 72,6% al 30 de setiembre 2020.