Perspectiva presupuestaria de los Fideicomisos Públicos para 2021
#MonitoreoCGR-PP2021 N.° 15
26 de febrero de 2021
5 minutos de lecturaLas instituciones públicas enfrentan el reto de asegurar el cumplimiento de los fines pretendidos mediante sus fideicomisos debido a la disminución de ingresos para el año 2021
Los presupuestos para el periodo 2021 de 23 fideicomisos[1] de 17 instituciones públicas equivalen al 1,4% del PIB (¢508.804 millones).
Once de esos fideicomisos tienen como propósito la construcción de obra pública asociada a proyectos hidroeléctricos y geotérmicos, infraestructura educativa, portuaria, inmobiliaria, transporte y fibra óptica y administran el 59,4% (¢302.298 millones) del total de ingresos presupuestados en el presupuesto inicial 2021. Los restantes doce fideicomisos tienen como propósito la administración de fondos públicos cuyo objetivo es el financiamiento de proyectos de telecomunicaciones, interés social, productivo, ambiental, labores administrativas y capacitaciones técnicas, para lo cual en el periodo 2021 se presupuestan ¢206.506 millones (40,6%).
A continuación, se muestra la distribución porcentual de los recursos presupuestados para el año 2021 por tipo de proyecto financiado.
Figura N° 1
Tipos de proyectos financiados con recursos de 23 fideicomisos públicos 2021
-cifras relativas-
Fuente: Elaboración CGR, con datos SIPP.
Cabe indicar, que la distribución de los recursos administrados mediante los 23 fideicomisos referidos ha variado respecto de la registrada en el 2015. En ese sentido los presupuestos de los fideicomisos orientados a proyectos de infraestructura portuaria, educativa, fibra óptica, inmobiliaria y transporte pasaron del 7,1% en el 2015 al 27,8% en 2021; los de fideicomisos de proyectos hidroeléctricos y geotérmicos tenían una representatividad de 49,3% y actualmente es de 31,6%. Asimismo, la representatividad de los presupuestos de los fideicomisos destinados a aspectos administrativos y capacitaciones técnicas disminuyó en un 6%; y los ligados a proyectos sociales, productivos, ambientales y de telecomunicaciones mantienen una representatividad porcentual similar a la registrada en el año 2015.
Las instituciones públicas enfrentan el reto de asegurar el cumplimiento de los fines pretendidos mediante sus fideicomisos debido a la disminución de ingresos para el año 2021.
Los ingresos totales de 8 de los 12 fideicomisos de administración de fondos para el 2021 muestran una disminución promedio de 25,0% respecto de 2020; asimismo, sus ingresos corrientes disminuyen en promedio un 39,3% en ese mismo periodo con variaciones que van desde el -15,7% al -80,7%, debido principalmente a la reducción del aporte de sus fideicomitentes. Por lo que resulta relevante que cada administración monitoree el comportamiento de sus ingresos en procura de asegurar su financiamiento; así como, la continuidad en la prestación de los servicios que se entregan a la ciudadanía mediante esta figura contractual. Cabe indicar, que en el caso de cuatro fideicomisos ese comportamiento es distinto, siendo que sus ingresos totales incrementan según se detalla a continuación.
Cuadro N° 1
Fideicomisos: Variación nominal y porcentual de las ingresos presupuestados, 2020-2021
Fideicomisos de administración de fondos
-millones de colones y porcentajes-
Fuente: Elaboración CGR con datos del SIPP.
Respecto a los 11 fideicomisos de obra pública, se registra una disminución en sus ingresos totales de 40,3% entre el periodo 2020-2021, debido principalmente a que en el año 2020 dos fideicomisos presupuestaron recursos de financiamiento interno por la suma de ¢166.747 millones[2], así como a la menor presupuestación en el año 2021 de superávit de periodos anteriores. Sin embargo, este tipo de fideicomisos revela un crecimiento del 30,0% del superávit presupuestado entre el año 2020 y 2019 y del 77,7% entre el año 2020 y 2015, lo que podría incidir en el cumplimiento de los fines contractuales y principalmente en la oportunidad de las obras que se entregan a la ciudadanía por medio de la figura del fideicomiso. El comportamiento de este ingreso se muestra a continuación.
Gráfico N° 1
Comportamiento de superávit presupuestado, 2015-2020
Fideicomisos de obra pública
-millones de colones-
Fuente: Elaboración CGR con datos del SIPP.
Dicha tendencia creciente se registra en mayor magnitud en tres fideicomisos; a saber, Fideicomisos de Titularización Proyecto Hidroeléctrico Cariblanco N° 911; Fideicomiso para el financiamiento del Proyecto de Construcción y Equipamiento de Infraestructura Educativa del Ministerio de Educación Pública N° 1099; y, el Fideicomiso Corredor Vial San José San Ramón y sus Radiales 2016, para los cuales entre el año 2019 y el 2020 se registran variaciones de 581,2%, 264,7% y 132,6% respectivamente. En relación con este último, dicho crecimiento responde a recursos destinados a la construcción de obras impostergables[3] conforme a la programación establecida.
Al respecto, es importante que cada fideicomitente analice su situación particular con el propósito de que el presupuesto administrado le permita cumplir con los fines pretendidos en el contrato de fideicomiso, haciendo un uso oportuno y eficiente de los fondos públicos; máxime considerando que para los fideicomisos de obra pública la relación ingreso-gasto del periodo 2020 crece en un 37,8%.
La Contraloría General de la República[4] aprobó el presupuesto inicial de 11 fideicomisos para el año 2021 por un total de ¢154.500 millones.
Cuatro de estos presupuestos fueron aprobados totalmente y 7 de forma parcial debido a que no se ajustaron a la normativa vigente en aspectos tales como: el uso del superávit libre para gasto corriente, la aplicación de recursos en las partidas de alimentos y bebidas sin el fundamento legal respectivo y la propuesta de incrementos salariales.
Cabe indicar, que la Contraloría General recibió para aprobación los presupuestos 2021 de tres fideicomisos[5] de la Junta Administrativa de la Dirección General de Migración y Extranjería; sin embargo, se archivaron sin trámite debido a que los contratos suscritos con el Banco de Costa Rica como fiduciario se encontraban vencidos. De igual manera se archivó el presupuesto inicial presentado por la Dirección General de Aviación Civil para el Fideicomiso del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, N° 3045, por no requerir la aprobación del Órgano Contralor en vista de que su constitución se realizó previo a la entrada en vigencia de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, N° 8131, por lo que se fundamentó en lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley de Contratación Administrativa, N° 7494.
Durante la fase de aprobación realizada por el Órgano Contralor, se determinaron algunos riesgos que reflejan la necesidad de que los fideicomitentes como encargados de vigilar que los recursos sean administrados en procura del interés público y los principios de eficiencia y eficacia, brinden seguimiento y tomen decisiones oportunas asociadas al presupuesto, que aseguren el alcance de los objetivos pretendidos. Es aquí donde la visión plurianual de los presupuestos cobra relevancia, pues le permite a las administraciones públicas visualizar, entre otros elementos asociados al uso de esta figura, el avance de los objetivos pretendidos, los factores que inciden en la recaudación de los ingresos o ejecución de los recursos, así cómo la vigencia del contrato o cualquier otra afectación al implementar las cláusulas contractuales, como por ejemplo la relativa al pago de comisiones al fiduciario.
Asimismo, resulta relevante que las administraciones públicas que optan por esta figura, independientemente de si el presupuesto del fideicomiso público requiere o no ser aprobado por la Contraloría General, incluyan la información del presupuesto en el Sistema de Información sobre Planes y Presupuestos, con el propósito de promover la transparencia y la rendición de cuentas a la ciudadanía sobre el uso eficiente de los recursos públicos.
[1] Figura contractual conformada por el Fideicomitente: propietario de los bienes o derechos que se incorporan en la figura y puede ser el fideicomisario cuando constituye el fideicomiso a su favor; el Fiduciario: recibe para administración los bienes para la realización de los fines; y el Fideicomisario: beneficiario del fideicomiso y eventualmente de los bienes, una vez vencido el plazo del contrato.[2] Fideicomiso ICE-RANGE/BCR y Fideicomiso Uno-PH/Reventazón/ICE/ScotiaBank 2013. Responden a la finalización de los desembolsos establecidos en el contrato de financiamiento y por las condiciones de los desembolsos que están sujetos al avance de las obras.[3] El Programa de Obras Impostergables (OBIS) del Fideicomiso Corredor Vial San José San Ramón, es una serie de proyectos específicos que acompañan y preceden la ampliación de la carretera y que buscan mejorar la fluidez del tránsito y la funcionalidad del corredor San José-San Ramón y sus áreas de influencia.[4] Con base en el marco normativo que así lo establece ya sea lo establecido en la Ley N° 8131 artículo 14, el Contrato de Fideicomiso o su Ley de creación.[5] Fideicomisos FONATT JADGME/BCR; Fondo Especial de Migración JADGME/BCR y Fondo Social Migratorio JADGME/BCR.