Regímenes de pensiones
#MonitoreoCGR-IT2022 N.° 21
30 de setiembre de 2021
5 minutos de lecturaLa disminución de este gasto es paulatina, y por muchos años supondrá una carga considerable para el Presupuesto
El gasto de los regímenes especiales de pensiones con cargo al Presupuesto Nacional disminuye producto de la evolución demográfica, mientras que la contribución a estos regímenes por parte de sus afiliados y beneficiarios aumenta levemente[1].
Para el año 2022, el gasto total del Título 231 Regímenes Especiales de Pensiones se presupuesta en ¢1.119.177 millones. Los beneficios mensuales absorben ¢781.447 millones, entre los cuales se contabilizan ¢772.082 millones en jubilaciones y pensiones contributivas, y ¢9.365,0 millones en no contributivas. También hay ¢65.000 millones para el decimotercer mes y ¢5.879 millones para pagos retroactivos, por lo que hay un total de ¢852.326 millones en beneficios directos para los titulares de pensión o jubilación.
Cuadro N.° 1
Regímenes de Pensiones: Gasto presupuestado, 2021 y 2022
-Millones de colones y porcentajes-
La contribución del Estado al Seguro de Salud por cuenta de tales beneficios es de ¢70.354 millones; este rubro, junto con los ¢125 millones para la Comisión Médica para pensiones extraordinarias, se añade a la suma anterior para un total de ¢922.805 millones de erogaciones asociadas a los regímenes propiamente, una baja de 1,5% sobre el presupuesto vigente a agosto 2021[2].
Por otra parte, la recaudación esperada por contribuciones es de ¢85.682 millones, entre activos y pensionados y jubilados. Así, el déficit directo, sin incluir el impuesto sobre la renta de esta población, es de ¢837.122 millones, un 2,1% del PIB del 2022.
En conclusión, el gasto en el título de Regímenes de Pensiones alcanza ¢1,12 billones y presenta una reducción de un 1,2% con respecto al presupuesto vigente a agosto 2021. Comprende tanto beneficios directos para los titulares de pensión o jubilación -tanto contributivas como no contributivas-, así como otros cargos, principalmente para la CCSS.
Los regímenes con cargo al Presupuesto son de carácter cerrado, y si bien presentan, por esa razón, una tendencia a largo plazo a su desaparición, durante un período aún considerable tendrán un peso significativo en el gasto, que se presupuesta a la baja[3].
La declinación de la población asociada no es uniforme, y existen algunos regímenes que aún siguen otorgando nuevos beneficios, de tal manera que, hasta el 2021, prácticamente no se presenta en conjunto una disminución[4].
Cuadro N.° 2
Regímenes de Pensiones: Pensionados con cargo al Presupuesto Nacional según régimen, 2017-2021
Estos sistemas son gravosos para el Presupuesto Nacional, debido en parte a la ausencia histórica de fondos con financiación tripartita y a la reducida población activa remanente. Otra característica de tales regímenes es la diversidad de tratamiento en relación con los parámetros que determinan la jubilación: edad de retiro, alícuota, porcentaje de pensión (“tasa de reemplazo”), contribución del jubilado o pensionado, aporte patronal y estatal, entre otros.
En ilustración de esa diversidad, el cuadro siguiente presenta los beneficios promedio según régimen, donde algunas jubilaciones o pensiones sobresalen por encima de ¢1 millón de colones, al mismo tiempo que otras se sitúan en torno a ¢200 mil, diferencias que no obedecen estrictamente a las cotizaciones efectuadas.
Cuadro N.° 3
Regímenes de Pensiones: Pensión promedio mensual con cargo al Presupuesto Nacional según régimen, 2017-2021
-Colones-
Como principio, el tratamiento de todos los trabajadores debería ser equitativo, con variaciones que sólo puedan fundamentarse en solidaridad social y progresividad. También, por el principio de sostenibilidad, las contribuciones para cada titular de un derecho jubilatorio, en aporte tripartito, deben ser suficientes para financiar ese beneficio, también con la salvedad de situaciones especiales que impidan ese resultado, en cuyo caso debe haber una fuente de financiación complementaria o solidaria al efecto.
Estas consideraciones han cobrado creciente relevancia con motivo del cambio demográfico que ha experimentado el país[5], factor específicamente negativo en los regímenes cerrados, pero también en los otros regímenes con fondo independiente, especialmente en el régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social.
En síntesis, las pensiones con cargo al presupuesto representan una carga para el erario, y acusan disparidades en lo relativo a los parámetros que las determinan, disparidades que se reflejan en diferencias en el monto de los beneficios que no obedecen a las cotizaciones efectuadas, en contraposición a que, por principio, todos los trabajadores deberían ser tratados equitativamente, con variaciones atribuibles únicamente a criterios de solidaridad social y progresividad.
Debido al déficit intrínseco de estos sistemas de beneficios, la ausencia de fondos y de nuevos ingresantes en los regímenes del Presupuesto orienta las medidas de ajuste a los beneficios o montos de las jubilaciones, a la edad de retiro, y a las contribuciones, principalmente de los mismos beneficiarios, actuales y futuros.
En pocos años no habrá población activa cotizante, siendo que los únicos ingresos de estos sistemas serán los que aporten los beneficiarios. Por lo que, para cerrar el déficit habría que reducir a cero el monto neto a percibir por cada titular. Dado que esto es inviable, el desbalance es inevitable.
El aporte máximo de los afiliados y beneficiarios, en ausencia de cotizantes activos, obedece también a exenciones y límites de cotización. Como se observa en el Cuadro N.° 1, los aportes totales representan menos del 10% de los gastos, con diversidad entre regímenes, aunque se observa un incremento para 2022. Hay diversidad en las contribuciones que realizan los beneficiarios, como en las demás características de estos mecanismos de retiro. La contribución por parte de las jubilaciones y pensiones estaba prevista en las leyes que originaron estos mecanismos de retiro; no obstante, se fueron introduciendo exenciones por debajo de ciertos montos, que también difieren según el régimen, y en los tramos superiores existen aportes adicionales o solidarios, que cierta legislación -como la «Ley para rediseñar y redistribuir los recursos de la contribución especial solidaria», N.° 9796 de 05 de diciembre de 2019- ha tendido a equiparar.
Por otra parte, recientemente, la Sala Constitucional, en resolución 2020-19274, estableció un máximo de contribución total en un 50%, lo que, en expresión de la cuota al régimen propiamente, se reduciría considerablemente al restar las contribuciones del beneficiario al Seguro de Salud de la CCSS y su impuesto sobre la renta.[6]
Finalmente, en el título Regímenes de Pensiones figuran otros conceptos como la Contribución Estatal al Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS, en diversas modalidades o categorías de ocupación (asalariados, voluntarios, independientes, etc.). Esta contribución alcanza 1,24% de la masa salarial, tras el último incremento acordado por la Junta Directiva de esa entidad en sesión N° 8856 del 28 de julio de 2016.
Al respecto, dicho incremento en la contribución estatal fue acordado “para el financiamiento de pensiones mínimas que otorgue el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte en aquellos casos donde la pensión resultante es menor al monto mínimo vigente” (subrayado añadido); no obstante[7], al conceptualizarse dicho aporte dentro de la cuota del Estado como tal, del mismo también se benefician otros regímenes, como el de Capitalización del Magisterio Nacional y el del Poder Judicial, lo cual sería apropiado revisar en cuanto a si procede para estos otros casos[8].
En conclusión, frente al déficit de estos sistemas de beneficios, las medidas de ajuste se orientan a los montos de las jubilaciones, a la edad de retiro, y a las contribuciones de los beneficiarios, y en materia de pensiones hay subvenciones del Estado que se extienden en forma automática hacia regímenes como el de Capitalización del Magisterio Nacional, y el del Poder Judicial, situación que requiere ser revisada.
[1] Se concentra este aumento en los pensionados del Régimen del Magisterio, producto de que los nuevos beneficios que se van otorgando contribuyen en mayor medida que los que finalizan, en razón de su monto.[2] La diferencia con el total de ¢1.119.177 millones se debe casi totalmente a contribuciones del Estado al régimen de IVM por cuenta de todos los asegurados activos, y no se origina en estos regímenes.[3] Población beneficiaria en aumento se observa en el Régimen de Jubilaciones y Pensiones del Magisterio Nacional, conforme a la Ley N.° 7531 de 10 de julio de 1995 y sus reformas, y en el Régimen General de Pensiones de la Ley N.° 7302 de 08 de julio de 1992. El proyecto 21345 propone cerrar definitivamente el segundo mencionado.[4] En regímenes contributivos, existe al menos un caso de exoneración expresa para el tramo superior en el régimen del Magisterio Nacional, según el artículo 70 de la mencionada Ley N.° 7531, no obstante la facultad del Poder Ejecutivo para modificar las contribuciones (artículo 72 y resoluciones de Sala Constitucional), previo estudio actuarial.[5] Sobre esta materia, véase el informe DFOE-SAF-OS-00001-2019 Impacto fiscal del cambio demográfico: retos para una Costa Rica que envejece.[6] Para el Estado, a cargo de los regímenes, el gasto debe sumar su propio aporte al citado Seguro de Salud, y el beneficio adicional o aguinaldo, como se observa en el proyecto de presupuesto, lo que reduce aún más el porcentaje que los beneficiarios podrían dar al gasto total de estos regímenes.[7] Así también lo dio a conocer esta Contraloría en su última Memoria Anual. CGR, Memoria Anual 2020, Resultado Financiero del Sector Público en 2020, nota al pie 2.[8] En esa ocasión, la Junta Directiva de la CCSS incluso consideró que esa situación le costaba al fondo de pensiones de IVM alrededor de ¢54 mil millones, de acuerdo con un documento elaborado por su Dirección Actuarial y Económica. El Reglamento al Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte incorpora, en su artículo 29, esta disposición, y programa un aumento sucesivo de la cuota estatal hasta 1,91% en el 2029.