La diplomatie culturelle française est-elle dépassée ? Les Cahiers Français, mars 2022.

Pierre Buhler, Ancien ambassadeur de la France en Pologne (2012-2016) et président de l’Institut français (2017-2020)

Inventée par la France il y a un siècle, la diplomatie culturelle est face à un défi crûment révélé par la crise sanitaire. Le virage numérique requiert un effort massif, soutenu dans la durée. Son succès implique de libérer le ministère des Affaires étrangères et les ambassades de la gestion asphyxiante du réseau des instituts français pour les recentrer sur le pilotage stratégique de la diplomatie culturelle.

La France célèbre en 2022 le centenaire de sa diplomatie culturelle. C’est en 1922, en effet, qu’a été fondée l’Association française d’action artistique (AFAA), peu après la création, au ministère des Affaires étrangères, du service des œuvres françaises à l’étranger, confié à la fin de l’année 1921 à Jean Giraudoux. Cette première appropriation, par un État, d’une fonction de projection dans le monde de son image par sa culture et sa langue constitue l’acte fondateur de la diplomatie culturelle – bien que le terme n’apparaisse que vers 1960.

L’éclat, l’ombre et le choc de la crise sanitaire

Un siècle plus tard, la France est dotée du réseau le plus étendu du monde, avec près de 100 instituts français, répartis sur quelque 160 sites, 830 alliances françaises, 27 instituts français de recherche à l’étranger, actifs dans les sciences humaines et sociales, avec 540 établissements d’enseignement français, qui accueillent 370 000 élèves. Avec, également, une empreinte forte dans le monde francophone, où plus de 80 millions d’élèves et d’étudiants suivent un enseignement en français, en partie ou en totalité, tandis qu’une cinquantaine de millions apprennent le français comme langue étrangère. S’y ajoutent des opérations de prestige, soutenues par l’État, comme le Louvre d’Abou Dhabi ou le Centre Pompidou à Malaga, Shanghai et Bruxelles (Sénat, rapport du projet de loi de finance 2022).

Un ensemble de belle facture, motif de fierté comme de complaisance, qui a suscité chez le philosophe Jean-François Revel (1924-2006) une de ces piques ironiques dont il avait le secret : « Depuis que la France “rayonne”, je me demande comment le monde entier n'est pas mort d'insolation. » Cette belle façade cache en effet quelques lézardes. Les discours sur le déclin, qu’on affectionne en France, n’ont pas épargné le terrain de la langue et de la culture : les critiques à cet égard refont surface à intervalles réguliers, notamment lors des débats budgétaires et des arbitrages gouvernementaux. Ceux-ci ont essentiellement affecté les moyens dédiés à la diplomatie culturelle durant la décennie 2010-2020, avec une réduction des ressources humaines et budgétaires à hauteur de 18 %.

Si le choix, arrêté en 2009, de déléguer l’appui technique au réseau culturel – l’ensemble formé par les alliances et les instituts français – à un opérateur est une initiative bienvenue, à mettre au crédit du ministre des Affaires étrangères et européennes de l’époque, Bernard Kouchner, les circonstances de ce transfert alimentent la polémique. Accusé d’avoir accepté, sous la pression du ministère du Budget, la « paupérisation du réseau culturel », il opte pour la « création d’une “grande agence” chargée de la mise en œuvre de la diplomatie d’influence et dans le choix d’un label unique pour les instituts et centres culturels français à l’étranger » (N***, « La réforme de la diplomatie culturelle française – Un chantier inachevé », Annuaire français des relations internationales, Vol XII, Centre Thucydide, 2011).

Le « label unique » est partagé entre cet opérateur, l’Institut français (IF), un établissement public créé par la loi en 2010, et les instituts français qui opèrent dans une centaine de pays, suggérant une relation hiérarchique similaire à celle qui lie le British Council ou le Goethe Institut aux branches locales de leurs réseaux. Cette perspective, qui porte en germe l’apparition d’un réseau parallèle, distinct du réseau diplomatique, provoque une levée de boucliers au Quai d’Orsay, au nom du principe d’« unité d’action de l’État » dans le pays d’accréditation. Le président de la République Nicolas Sarkozy se rallie à cette objection, et pour ménager le ministre la loi prévoit une « expérimentation », dans dix postes diplomatiques, d’un « rattachement » du réseau à l’IF. Sans surprise, Laurent Fabius, alors ministre des Affaires étrangères et du Développement international, annonce fin 2013 que l’expérimentation n’a pas été concluante. Le réseau des instituts français reste rattaché au ministère.

Pour autant, l’identité de nom demeure, source d’illisibilité, voire de confusion, mais aussi d’un soupçon de préférence de l’IF pour les entités homonymes du réseau, au détriment des alliances françaises qui, avec leur statut associatif, remplissent pourtant les mêmes missions au service de la diplomatie culturelle. Bien que dépourvue de fondement, cette perception s’installe durablement dans le paysage. Enfin, de sa création jusqu’en 2017, l’IF voit sa dotation budgétaire subir une diminution de 24 %, se traduisant par une attrition de 35 % de ses crédits d’intervention, avant de connaître une stabilisation de sa subvention.

Ce dispositif n’a cessé d’évoluer et de s’adapter, finissant même par bénéficier d’une reconnaissance et d’une appropriation par les ambassadeurs, longtemps nombreux à considérer cette modalité d’action comme seconde par rapport au travail diplomatique stricto sensu, perçu comme plus « noble ». Comme bien d’autres, cet ensemble a subi le choc de la pandémie et des mesures de confinement prises un peu partout dans le monde. En mars 2020, le réseau est, sans préavis, contraint de fermer ses établissements. Il est alors essentiellement appuyé sur des services en présentiel, qu’il s’agisse des cours de langues ou d’événements culturels. Ces établissements doivent improviser des cours en ligne pour assurer à leurs élèves une continuité du service. Une mobilisation générale du ministère, de l’IF et de l’ensemble du réseau permet, en conjuguant inventivité, réactivité et débrouillardise, de surmonter le choc. Ainsi, de nombreux webinaires, qui réunissaient quelquefois jusqu'à 1000 participants, ont été organisés en mars 2020 par l'IF pour préparer ce passage au virtuel et échanger les bonnes pratiques au sein du réseau. L'IF a également orienté les établissements vers des modules de formation adéquats et le ministère de la culture a monté une offre en ligne de ressources culturelles #culturecheznous, répercutée vers le réseau, avec d'autres ressources.

Pour autant, l’impact est considérable, avec un service inévitablement dégradé et des pertes de recettes en conséquence. L’État intervient également en dégageant une dotation exceptionnelle de 7 millions d’euros pour épauler les établissements les plus durement touchés (« Projet de loi de finance rectificative pour 2021 : action extérieure de l’État : diplomatie culturelle et influence Assemblée Nationale, juin 2021).

L’impératif numérique

La crise sanitaire, tout en suscitant une réelle capacité de rebond grâce à un engagement remarquable des personnels, a aussi agi comme un révélateur. Le constat le plus évident est celui du retard pris dans le secteur numérique. Si l’IF a, peu après sa création, choisi d’investir ce terrain, le réseau, par manque de moyens et du fait des situations très diverses, selon les pays, en termes d’accessibilité des publics visés à Internet ou à des ordinateurs, s’est retrouvé pris de court. Le choix a donc été fait dès 2020 d’accélérer la transformation numérique du réseau, en procédant à partir du recueil des besoins du réseau et d’expérimentations, et surtout en dégageant des moyens budgétaires appelés à être reconduits sur plusieurs années. L’initiative était indispensable et le pragmatisme adossé aux réalités du terrain salutaire.

C’est cependant sur un autre terrain que l’effet révélateur de la pandémie a été le plus décisif, celui de la pertinence du modèle même de diplomatie culturelle, appelée à agir dans un environnement très mouvant. La position dominante que la France a longtemps occupée sur le front de la créativité artistique et de l’innovation intellectuelle s’est érodée au fil des décennies et de l’apparition d’offres concurrentes, aux Etats-Unis, au Royaume Uni, en Allemagne ou en Corée du sud. Le même constat vaut pour l’emploi du français, qui doit rivaliser avec des alternatives autres que l’anglais, comme l’espagnol ou l’allemand. Ces tendances, lourdes et anciennes, ont certes été identifiées et intégrées dans le modus operandi de la diplomatie culturelle, qui s’est constamment adaptée, en passant d’un modèle, coûteux, de diffusion à une approche plus partenariale, en inscrivant l’action culturelle dans la politique d’aide au développement, en concentrant les efforts sur les marchés prescripteurs et en s’insérant efficacement dans l’action, encore embryonnaire, de l’Union européenne sur le terrain culturel.

En même temps, la diplomatie culturelle s’inscrit aujourd'hui, très explicitement, dans une approche large, celle de l’image même de la France dans le monde. Le terme de soft power a ainsi non seulement envahi le vocabulaire de la politique étrangère, mais s’est imposé comme un concept de plein exercice des relations internationales. Forgé à la fin de la Guerre froide par l’universitaire américain Joseph Nye, il rend compte de la capacité d’un pays à « façonner les préférences des autres pays […] par sa culture, ses valeurs […] et sa politique étrangère » (Joseph Nye, Bound to Lead: the Changing Nature of American Power, Basic Books, New York, 1990).

La diplomatie culturelle en est naturellement une composante, mais bien d’autres éléments se combinent pour façonner l’image d’une nation : la diplomatie publique, la politique étrangère et ses priorités afférentes aux biens publics mondiaux, les performances scientifiques et l’attractivité universitaire, l’innovation, le dynamisme économique, les atouts touristiques et même la politique intérieure (notamment la question de la laïcité). Tel est désormais le front de taille de ce qu’on appelle, en France principalement, la « diplomatie d’influence ».

S’il n’y a pas lieu, sur ces terrains, de rougir du bilan, celui-ci est toujours exposé aux biais des remontées de l’appareil diplomatique. Une des observations les plus communément entendues, et lues, est que « la France est attendue » sur de multiples questions (débat d’idées, préservation du patrimoine, libertés publiques…). Ces demandes, qui viennent d’un peu partout, peuvent être interprétées, selon les cas, comme une façon de solliciter l’attention de la capitale ou de se rassurer. C’est cet effet qu’a pu avoir le classement de la société de consultants Portland, qui donnait la première place à la France dans un classement de soft power. Or ce bond soudain, de la cinquième place en 2016 à la première en 2017 (une place qu’elle occupe encore en 2019), est simplement imputable à l’introduction d’un nouveau critère, le nombre d’étoiles Michelin dont peut s’enorgueillir chaque pays… Que l’on change les critères et un autre tableau apparaît : le Global Soft Power Index 2021, produit par une autre société de consultants, Brand Finance, place la France en 7^e position, alors que la première place est occupée par l’Allemagne. Ces outils, peu fiables en l’absence d’une méthodologie normalisée, sont donc à prendre avec précaution.

Si le poids relatif de la diplomatie culturelle s’est de ce fait contracté dans la palette des leviers des politiques d’influence et d’image aux mains des États, il a plus encore été affecté par la prolifération et la montée en puissance d’acteurs privés, sans lien avec ces États – du moins lorsqu’il s’agit de démocraties libérales. La révolution numérique s’est en effet avérée être le creuset d’un bourgeonnement d’interactions à distance entre des individus, accélérées par la « promesse de toute-puissance » qu’elle fait à l’individu, « acteur […] créateur d’information […] éditorialiste et producteur de savoir », comme l’observe Jean-Marie Guéhenno dans Le premier xxi^e siècle (Flammarion, 2021). Les échanges sur des réseaux sociaux ne forment qu’une partie de ces interactions, qui permettent l’apparition de nouvelles fonctions – celle d’« influenceur » en premier lieu, un individu qui dispose d’une force de recommandation sur les réseaux sociaux, appuyée sur une communauté d’internautes. Ces nouveaux acteurs impliquent des nouvelles pratiques qui peuvent changer en un clin d’œil le sort d’artistes, d’œuvres, de créations. Les masses de données ainsi agrégées donnent un pouvoir aux plateformes qui leur servent de support, et les organisent avec des algorithmes de recommandation conçus pour maximiser leurs intérêts commerciaux. Les acteurs classiques des industries culturelles et créatives ont eux-mêmes dû s’adapter ou disparaître. Quant aux diplomaties culturelles, leur but est désormais de ne pas se laisser reléguer, submergées par la puissance conjuguée du marché et des plateformes, à la périphérie des dynamiques culturelles du monde.

La réinvention de la diplomatie culturelle

Une diplomatie culturelle connectée

Comment penser la pertinence de la diplomatie culturelle, dans un paysage dont la métamorphose a été brutalement révélée par la crise sanitaire ? La première réponse est sans doute à chercher dans cet élément fondamental qu’est la demande. Les responsables de la diplomatie culturelle se sont certes souvent posé cette question. Mais la métamorphose du paysage impose de penser à nouveaux frais le concept même de diplomatie culturelle, dans ses pratiques, dans sa méthode, dans ses objectifs.

C’est à un tel exercice que s’est livrée, en mettant à profit l’arrêt imposé par le confinement, l’équipe du service culturel de l’ambassade de France dans un pays, les États-Unis, qui est sans doute un nœud majeur des interactions culturelles à portée mondiale. Elle a posé une question – « À quoi leur servons-nous ? » – pour dégager les termes souhaitables d’un dialogue qui s’inscrive dans cette démarche, en abordant les urgences et les enjeux du temps présent. Quant à la méthode qui en découle, elle réside dans une démarche d’« émancipation numérique », sous forme d’insertion dans la logique de plateforme, de réseau, de prescription et de recommandation dont les Etats-Unis restent les pionniers. C’est en croisant cette logique avec celle du dialogue que le service culturel de l’ambassade de France à Washington a créé, sous le nom de Villa Albertine, un ensemble de résidences artistiques et intellectuelles à l’échelle du pays.

Aiguillonnés par la crise, d’autres postes diplomatiques ont pris des initiatives là aussi au plus près de la demande. En Côte d’Ivoire, la Nuit des idées a été, en 2021, l’occasion d’innover en se décentrant à Abobo, un quartier relativement défavorisé de la capitale, où ont dialogué à distance, et sur des sujets sensibles, intellectuels français et ivoiriens – le tout suivi en direct sur les réseaux sociaux par une dizaine de milliers de spectateurs. En Haïti, les cours de français ont été, faute d’un accès fiable à internet, proposés via l’application WhatsApp, moins exigeante en bande passante. Ailleurs encore, à Londres, Nairobi, Brazzaville, des podcasts et vidéos ont été produits dans des studios improvisés dans les locaux des instituts ou alliances.

Sans doute la demande reflète-t-elle la grande diversité des pays couverts par le réseau français, mais plusieurs lignes directrices ne s’en dégagent pas moins avec force. La première est que l’ « émancipation numérique » est une exigence cardinale, ne fût-ce que pour s’adresser à cette « génération Z » dont les écrans sont la principale interface avec le monde. Ils formeront les cohortes de francophiles et francophones appelés à prendre demain la relève des générations antérieures.

Repenser les discours et la mobilité

La teneur du message de la France n’est pas moins importante. S’il ne peut être question de transiger sur la portée universaliste des valeurs et principes qu’elle professe, il est important de montrer qu’elle porte un regard critique sur elle-même, y compris lorsque ses pratiques sont perçues comme contradictoires avec cet universalisme. Comme il est nécessaire de marquer que le discours de la France n’est pas un aboutissement, mais un cheminement, toujours inabouti, qui se nourrit des échanges avec le monde. Il faut, enfin, que ce discours veille à rester toujours pertinent au regard des enjeux contemporains.

La rupture causée par la crise sanitaire est aussi l’occasion d’ouvrir le débat sur la place, dans la diplomatie culturelle, des lieux physiques qui incarnent la France dans le monde, pour l’essentiel les alliances françaises et les instituts français. Ils en ont formé l’ossature (depuis plus d’un siècle pour les premiers instituts français fondés à Florence en 1907, puis à Athènes, Barcelone et Naples), en offrant une vitrine, souvent prestigieuse, à la France. Dans les régimes autoritaires, ils sont une fenêtre sur la liberté ainsi qu’un lieu de socialisation soustrait à la surveillance et au contrôle social.

La pandémie a pratiquement interrompu la mobilité des artistes et auteurs d’une part, des œuvres d’autre part. Or c’est sur elle que s’appuie une partie importante de leurs activités culturelles. Si elle est en train de reprendre, cette circulation ne retrouvera sans doute pas son niveau antérieur, ne fût-ce que pour des raisons liées à la lutte contre le dérèglement climatique. Pour autant, la préservation de ces lieux garde son sens, en ce qu’ils répondent à un besoin d’incarnation.

Vers une restructuration ?

L’aiguillon du changement est le virage numérique, condition nécessaire pour atteindre de nouveaux publics, y compris ceux éloignés géographiquement des capitales ou métropoles où sont implantés les établissements du réseau. Cette exigence ne peut être satisfaite que par des offres en ligne conçues en conséquence. Le virage numérique, pour être à la hauteur des enjeux, implique un redéploiement majeur des moyens, tant humains que budgétaires. En avril 2020, le ministre de l’Europe et des Affaires étrangères Jean-Yves Le Drian annonçait 100 millions d’euros d’aides destinées aux établissements d’enseignement français pour beaucoup fermés en raison du confinement. Mais pour engager la transformation numérique du réseau, il est peu probable que de nouveaux moyens significatifs soient dégagés.

La seule véritable marge de manœuvre réside dans la configuration même du réseau culturel, formé d’instituts et d’alliances qui, bien que remplissant les mêmes fonctions, sont régis par des statuts très différents : les alliances relèvent du droit associatif des pays concernés tandis que les instituts français restent des émanations des ambassades, sans personnalité juridique. Seule l’histoire a présidé à la répartition, pays par pays, entre ces deux modalités.

La différence de statut se reflète également dans leur modèle économique : alors que les alliances sont tenues d’équilibrer leurs coûts par des recettes (vente de cours, mécénat…), les instituts français, bien que dotés du statut d’« établissement à autonomie financière », échappent à cette exigence. Indépendamment des circonstances exceptionnelles de la crise sanitaire, les taux d’autofinancement affichés – quelquefois relativement faibles, autour d’une moyenne de 75 % en 2019 – ne prennent pas en compte, en effet, les coûts complets des instituts, qui bénéficient du concours de ressources humaines non comptabilisées ou de la prise en compte de certaines charges par d'autres lignes budgétaires, y compris à l’administration centrale, où sont également suivis les comptes des instituts. Au total, l'existence de coûts cachés qu’aucune comptabilité analytique ne permet de réintégrer peut s'analyser en une allocation à la fonction de centre culturel et de langue de ressources budgétaires et humaines rares, qui pourraient être employées plus utilement à d'autres fins. Qui plus est, l'énergie et l'attention du conseiller culturel et de son équipe sont sollicitées par des tâches de gestion au détriment d'autres priorités, et les détourne de leur mission première : piloter la diplomatie d’influence.

Les instituts français ne pouvant bénéficier d'un statut de personne morale autonome, leur transformation en alliances françaises est la formule appropriée partout où elle est légalement possible – c’est-à-dire dans les pays où existe un droit d’association – et politiquement souhaitable. Une telle perspective – qui n’est en rien un jugement sur la qualité du travail des instituts, assuré par des équipes très compétentes – ne manquerait pas de susciter des résistances, d’ordre sentimental, et de rencontrer des obstacles, réels, certes, mais surmontables. Elle permettrait, en revanche, d’appliquer sur le terrain la logique d’efficacité et de clarté qui a présidé au transfert à des opérateurs, par la loi du 27 juillet 2010, de missions auparavant assumées par l’administration. Le ministère et les postes diplomatiques seraient de la sorte libérés de la gestion, asphyxiante, des établissements, déléguée à des entités de droit local, mieux outillées à cette fin. Et des ressources significatives, aujourd'hui employées à des fins bien moins efficaces, seraient ainsi dégagées pour négocier l’indispensable virage numérique. La crise sanitaire offre un moment d’opportunité unique, de kairos, pour réinventer, un siècle après sa naissance, la diplomatie culturelle de la France.