香港民主政制發展前瞻

千禧年：香港民主政制發展前瞻

─現實和理想

方潤

(原文為聯合書院開放日而作)

「香港民主政制發展前瞻」這題目，包括多個問題：

1. 政制將如何發展？(姑勿論民主與否)

2. 香港的民主政制應該是怎樣的？

3. 民主政制的發展有多大希望？

在下將以上述三點為主軸，論述對此題目之意見。

政制將如何發展？

香港現時民主程度不足(否則政府無須說要「循序漸進」發展民主)，未來又會如何？在講述理想之前，我們先論述實際上的發展進程。在這方面，《基本法》為我 們提供了一幅清晰的藍圖。以現況來看，中央政府應不會自行破壞「河水不犯井水」的一國兩制架構，而香港政府亦不敢違反基本法的明文規定。所以，基本法是能 夠很好地展示，香港民主政制在未來幾年的發展路向的。

跟據基本法第45條，特首可在本港通過選舉或協商產生，再由中央任命；而最終目標是由一提名委員會提名後經普選產生。

跟據基本法附件1，特首由一選舉委員會選出，委員共800人，其中包括各指定界別代表；而代表產生方法則由特區(政府？)決定，候選人由委員提名。此方法 將至少沿用至2007年，及後修改，亦須立法會三分之二議員通過、特首同意，再加人大常委會批准。

而跟據第68條，立法會規定由選舉產生(民選？)；而最終目標為全部議員均由普選產生。

跟據附件2，立法會議員每屆60人，此後之組成如下：

第二屆：

功能議席30人、選舉委員會(同附件一所指者)選舉議席6人及分區直選議席24人。

第三屆：

功能議席及分區直選議席各30人。

此方法亦將至少沿用至2007年，及後修改，須立法會三分之二議員通過、特首同意，再向人大常委會備案。

香港的民主政制應該是怎樣的？

英文「民主(democracy)」一詞源自希臘文demokratia (demos指人民，kratia指權力(註一))，意指「人民主權」。在民主政制中，人民擁有權力，所以最重要的是市民的政治參與度(政治影響力的大小和深淺)。

現時我們不能決定特首的去留。他是有實權的，但因為並非由我們選出，故沒必要向我們負責任。我們需要真正民選、對人民負責的首長；而基本法亦已明言，最終目標是普選。現制度中，選委會的組成太容易被當權者控制了。故此，爭取特首普選是最重要的。

而至於特首候選人提名法的目標，亦有問題。若人民能普選首長，又何須被控制人選？這樣做其實是限制人民的選擇權，以便當權者控制。所以，最終目標應與民主國家看齊，就是任何人有足夠市民提名，均可參選。

立法會因直選和功能議席(部分民選)選制的不同，以及私人議案之分組點票制度，令議會各方力量「巧妙地」互相抵消，以致私人議案罕獲通過；相反，由於力量分散，對政府議案的阻力就小得多。

在此，請參考從前一位英國議員的意見：議會不應該是各種不同利害的代表互相對抗的場所，而是一個全體一致的國民合議體(註二)。您同意嗎？

在下不認為全部議員需由分區直選產生。少數民選功能議席(如20席)值得保留，因為能夠體現各方利益；而最重要的是，這樣能夠平衡直選議員容易出現的激進 傾向，防止「多數專政」的發生；讓兩者調和行中庸之道，有利於政局穩定(註三)。可是，對政府和私人議案之不同表決制，則是旨在削減議員提出議案之權(減 低通過機會)，以便「行政霸道」之舉。既然功能團議員已對直選議員產生平衡作用，便不應再限制私人草案的通過了。

在地方政制方面，現有之兩個市政局，是由民選議員決定市政政策、監督市政工作之機構，相信無人能否認，這比單以官僚決斷更能體現民主。但政府以兩局效率不彰為由，決心要「殺局」收權。

兩局的架構與工作雖不無可議之處，但效率不彰決不能作為「殺局」的理由。因為透過各級議會，能增加市民對民主的參與度和認識。當然，為免工作和資源重疊，在下贊成兩局合併；而環境及食物衛生等工作關乎專業，可考慮重組，保留兩局監督權而將工作交予衛生署、環保署等部門。

而區議會雖然只是「諮詢架構」(絕大部分政治人物皆會同意)，但政府仍然加入大批(四分一絕非小數目)委任議員，這無疑會沖淡原本普選所帶來的民意代表 性。「街坊性質」的「諮詢會」要那麼多非民意代表幹甚麼？政府大可委任有能者為顧問，但決策始終應由民選議員作出。區議會或經重組後之區域組織應擁有更多 有關文娛康樂事務之權，而它們應有權否決政府於本區之計劃。

在部門首長人選方面，不少論者認為實行「內閣制」，由政治人物取代政務官，可增加對政府的問責性，在下並不同意。雖然此制在外國行之有年，但每有事故發生 後部長便辭職，就算負責任了嗎？其實，由於政治人物專業知識不足以及任期常比官員短，很難駕御他們；相反官員們能以其掌握之資訊巧妙地影響首長；但政治責 任是由首長，而非其手下官員負責的(註四)。這樣和現在分別不大，只是找人揹了黑鍋。

在下認為，主要由政務官任部門首長之現制可予保留。如要增加問責性，可以考慮修改公務員條例，取消首長級公務員之「鐵飯碗」制，改用合約制，以減低開除不稱職部門首長之難度；而非公務員亦可受聘為部分部門之首長。

民主政制的發展有多大希望？

除非我們修改基本法，否則直至2007年，香港的政制已被確定了。而2007年後對附件一及二之修改，其難度亦只比修改正文容易一點(有關規定見第159 條)。但是，只要香港市民能上下一心爭取民主，長遠而言亦必能迫使當權者作出改變，最重要的是讓市民明白民主的重要性。

此外，香港與大陸關係密切，其民主進程亦會深受中央對港政策之影響。隨著大陸開放改策繼續深化，基層民主漸露曙光，大陸可望在五十至一百年內緩慢地實行民 主化(註五)。作為中國大陸與世界的橋樑，香港應該加快民主政制發展，作為大陸民主化的模範。而大陸的民主化亦同樣可以加快香港的民主進程，形成良性循 環。

「民主不是被賜予的」，以上一切，均有賴於香港市民─包括您我─的奮力爭取。

註釋：

一：樂靖《民主第一課》，友禾製作，1989年8月香港出版，第1頁。

二：轉引自曹沛霖《議會政治》，三聯書店，1993年3月香港一版，第30頁。

三：同上，第107 - 110頁。

四：竺乾威《官僚政治》，同上，1994年3月香港一版，第107, 119, 171 - 178, 202頁。

五：〈中華人民共和國五十年專號〉，《亞洲週刊》第十三卷第四十期(1999年10月4日至10月10日)，

第14 - 18, 44 - 46, 52 - 53頁。

有關基本法條文參考：《中華人民共和國香港特別行政區基本法》，三聯書店，1993年11月香港一版三刷。