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043. IV.6.8 Erkenntnisse aus dem Gutachten des Beirats im Wirtschaftsministerium zum ESM

IV.6.8 Erkenntnisse aus dem Gutachten des Beirats im Wirtschaftsministerium zum ESM


IV.6.8.1  Erkenntnisse aus dem Gutachten bzgl. der ersten Stufe des ESM

Das Gutachten  „Überschuldung und Staatsinsolvenz in der Europäischen Union“ des wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium für Wirtschaft kritisiert, wie auch in den Abschnitten XI.4, XI.5 und XI.9 dieser Verfassungsbeschwerden aufgezeigt, deutlich den Charakter des Euro- Rettungsschirms als Bankenrettung.
Konsequenterweise spricht es sich auch in den Abschnitten „3.2.1 Der Vorschlag der EZB“ und „3.2.3 Hilfen nach der Insolvenz“ auch dafür aus (entgegen den Vorstellungen der EZB und der Erklärung der Eurogruppe vom 28.11.2010), den Euro-Stabilisierungsmechanismus EFSF nicht in modifizierter Form in den ESM zu übernehmen, sondern jegliche Finanzhilfen erst nach Abschluss eines Staateninsolvenzverfahrens zu gewähren:
„Tatsächlich würde die Konstruktion der vorgeschlagenen Institution stimmig, wenn man als
ausdrückliche Annahme hinzufügte, dass ein Mitgliedstaat die Insolvenz erklärt und die
Verhandlungen mit seinen Gläubigern abgeschlossen haben muss, bevor er Kredite von der
Institution für Krisenmanagement erhalten kann.“ (S. 24 des Gutachtens)

„Allerdings muss, wie schon erwähnt worden ist, klar sein, dass konkrete Hilfszusagen erst dann erfolgen dürfen, nachdem alle Schritte des Insolvenzverfahrens abgeschlossen sind. Dazu gehört, dass eine abschließende Einigung zwischen dem Schuldner und seinen Gläubigern mit einem erheblichen Forderungsverzicht stattgefunden hat, und dazu gehört vor allem anderen, dass der Schuldner ein überzeugendes wirtschafts- und finanzpolitisches Anpassungsprogramm vorgelegt hat und dessen Umsetzung laufend nachweist.“ (S. 25+26 des Gutachtens)

Die Gutachter bleiben ihrer souveränitätsschonenden Linie treu und ihrem Bestreben nach einem Gleichgewicht zwischen Schuldnerstaat und Gläubigern. Das sieht man auch daran, dass sie, anders als die Erklärung der Eurogruppe vom 28.11.2010, den Entwurf des Anpassungsprogramms und damit die Ausgestaltung dessen, wo genau in welchem Ausmaß der Schuldnerstaat spart, diesem  überlassen, und nicht Auflagen der privaten Gläubiger. Und das Gutachten spricht von einer „abschließenden Einigung“ und meint damit gerade nicht eine Unterwerfung des Schuldnerstaats unter die Auflagen der privaten Gläubiger.

Offenbar aus dem Bewusstsein heraus, dass die Kredite im Rahmen der „Griechenland-Hilfe“ und die Kredite für Irland im Rahmen des „Euro-Rettungsschirms“ in erheblichem Maße den bisherigen Gläubigern dieser Länder bzw. der Banken dieser Länder zugute gekommen sind, denkt das Gutachten auf S. 26 darüber nach, „ob die Kredite des Krisenmechanismus an einen prozentualen Mindestsatz des Forderungsverzichts geknüpft werden sollen.“
Damit sollen die ESM-Kredite aus Sicht der Gutachter auch einen Anreiz geben, beim Schuldenerlass großzügig genug zu sein.


IV.6.8.2  Erkenntnisse aus dem Gutachten bzgl. des Staateninsolvenzverfahrens

Das am 10.01.2011 auf der Internetseite des Bundeswirtschaftsministeriums veröffentlichte Gutachten „Überschuldung und Staatsinsolvenz in der Europäischen Union“ des wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium für Wirtschaft (BMWi) äußert sich auch zur Frage eines Staateninsolvenzverfahrens. Hierzu sei vorausgeschickt, dass das Gutachten die den Staaten gemachten Auflagen und deren verfassungs- und menschenrechtliche Auswirkungen nicht näher beleuchtet, was auch nicht Gegenstand des Gutachtenauftrags gewesen zu sein scheint. Es geht auch nicht ein auf das Waldenfels-Urteil.
Aus diesem tatsächlich und rechtlich eingeschränkten Blickwinkel heraus spricht sich das Gutachten für die Einführung eines Staateninsolvenzverfahrens aus für die Länder der Eurozone oder gar für alle EU-Mitglieder (Abschnitt „4. Fazit“, S. 40).
Aber die Gutachter haben, insbesondere im Vergleich zur Erklärung der Eurogruppe vom 28.11. 2010,  viel  menschlichere Vorstellungen davon, wie konkret solch ein Verfahren, welches sie als „ Staatsinsolvenzverfahren“ bezeichnen, was aber zumindest als ein harmonisiertes Staatenvergleichsverfahren bezeichnet werden könnte, aussehen sollte.

Auf den Seiten 20 und 21 des Abschnitts „3.1.1 Ökonomische Grundlagen und Elemente einer Insolvenzordnung“ listen sie fünf Merkmale auf, in denen sich staatliche Insolvenz von privater Insolvenz unterscheide:

Erstens könne ein souveräner Staat nicht von außen einer Insolvenz unterzogen werden.
Das ist vollkommen zutreffend, denn die Souveränität der Staaten ist in Art. 2 Abs. 4 UNO-Charta und in zahlreichen nationalen Verfassungen, so implizit durch die Staatlichkeit Deutschlands auch in Art. 20 Abs. 1 GG, enthalten. Nichtsdestotrotz soll das Staateninsolvenzverfahren innerhalb des ESM, wie in Abschnitt IV.6.2.2 dieser Verfassungsbeschwerden anhand der Erklärung der Eurogruppe vom 28.11.2010 beleuchtet, den Staaten, die Zuflucht unter dem Euro-Rettungsschirm gesucht haben, zumindest wenn sie dies bzgl. seiner Fortführung im Rahmen des ESM getan haben, aufgezwungen werden, wenn sie von EU-Kommission, IWF und EZB im Rahmen einer rigorosen Schuldentragfähigkeitsanalyse nicht für solvent befunden werden. Aus dem Gutachten lässt sich also ent- nehmen, dass auch Volkswirtschaftler zu dem Ergebnis kommen, dass ein zwangsweiser Übergang in eine Staateninsolvenzverfahren mit der Souveränität der Staaten unvereinbar ist. Dem kann die Beschwerdeführerin nur beipflichten, insbesondere in Zusammenhang mit dem grundrechtsgleichen Wahlrecht (Art. 38 GG) und der Fähigkeit der Bundestagsabgeordneten, dessen Reichweite zu schützen.

Zweitens könne ein Staat nicht liquidiert werden. Das erachtet selbst der IWF als eine Selbstverständlichkeit, siehe Abschnitt IV.6.5 dieser Verfassungsbeschwerden. Der Anstoss zu einem Staateninsolvenzverfahren könne nur von dem Schuldnerstaat selbst ausgehen, da man insbesondere von außen den Wert seines Nettovermögens, „insbesondere soweit es um unvermarktbare Infrastruktur geht“, „unmöglich“ „auch nur annähernde präzise“ beurteilen könne.
Das steht in deutlichem Gegensatz zum Konzept des ESM, wo EU-Kommission, IWF und EZB auf rigorose Weise genau das unternehmen wollen, was der Beirat des Bundeswirtschaftsministeriums zurecht für faktisch unmöglich hält. Leider geht das Gutachten nicht weiter darauf ein, was es mit der „unvermarktbaren Infrastruktur“ des Schuldnerstaates meint. Es könnte sich um die Dinge handeln, die keiner kaufen will, weil sie nicht genug Macht oder Profit versprechen. Es könnte aber auch eine klare Absage an zumindest die materielle, vermutlich aber eher an die gesamte, Privatisierung hoheitlicher Einrichtungen der Schuldnerstaaten gemeint sein. 

Drittens komme „es darauf an, den Schuldner in eine Position dauerhaft tragfähiger öffentlicher Finanzen zurückzuversetzen.“ Es könne „..ein Insolvenzverfahren souveräner Schuldner, im Gegensatz zu privaten Schuldnern, nicht primär darauf abzielen, eine möglichst hohe Auszahlungsquote für die Gläubiger zu erlangen. Der Schuldner muss in der Lage bleiben, seine staatlichen Funktionen ausreichend wahrzunehmen.“
Die von den Gutachtern geforderte Ausgerichtetheit auf die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen für die Zukunft und deren Vorrangigkeit vor der Erzielung einer möglichst hohen Auszahlungsquote ähnelt sehr dem Geist des Waldenfels-Urteils. Aus Sicht der Begrifflichkeit des Waldenfels-Urteils kann davon gesprochen werden, dass das Gutachten wirklich ein souveränitäts- , menschenrechts- und Strukturprinzipien schonendes Staatenvergleichsverfahren meint, ohne es so zu benennen.
In dem Wort „wahrzunehmen“ steckt auch, dass der Staat selbst wahrnimmt, und eben nicht an andere outsourcet, wie es (insbesondere angesichts von Art. 2 zu Protokoll 26 zu den Verträgen der EU) vor allem die EU-Kommission, daneben nicht unerheblich aber auch der IWF, anstreben. Die Formulierung des Gutachtens bezieht sich auf „die“ staatlichen Funktionen, also nicht nur auf die im Grundgesetz durch den grundrechtsgleichen Funktionsvorbehalt (Art. 33 Abs. 4 GG) besonders geschützten hoheitlichen, sondern auch auf die sozialen – ohne freilich den Umfang der staatlichen Funktionen genau zu benennen.

Viertens könne „ein souveräner Schuldner nicht unter Konkursverwaltung gestellt werden, denn
dies würde grundlegenden demokratischen Prinzipien widersprechen. In diesem Sinn verbietet § 904 der US-amerikanischen Konkursordnung dem Konkursgericht, in die Entscheidungen eines öffentlichen Schuldners hinsichtlich der Art und des Umfangs öffentlicher Leistungen für seine Bürger einzugreifen. Da der ökonomische Wert der Steuergewalt eines souveränen Schuldners von der Bereitschaft seiner Bürger, Lasten zu akzeptieren, und von der Qualität seiner Steuerverwaltung abhängt, kann ein zu direkter und einschränkender Eingriff in die internen Angelegenheiten des Schuldners von Außen den Wert des Vermögens verringern und dadurch das Schuldenproblem verschärfen.“
Die Gutachter gehen also, wie das Waldenfels-Urteil, ganz selbstverständlich davon aus, dass selbst ein bankrotter Staat rechtlich nicht völlig daran gehindert sein kann, auch neue Verpflichtungen, die etwas kosten können, seinen Bürgern gegenüber einzugehen. Sie denken bzgl. der Bedienung der Gläubiger außerdem eher an Steuererhöhungen als an Leistungskürzungen im sozialen Bereich, wie dies vor allem beim IWF, aber auch bei der EU-Kommission üblich ist. Und sie betonen die Souveränität der Staaten. Sie respektieren sogar die „ Bereitschaft seiner Bürger, Lasten zu akzeptieren“. Welch ein Kontrast zum IWF, der genüsslich das Gesundheitssystem Rumäniens zerstört und Nahrungsmittelnotreserven in Niger, Malawi und Äthiopien ausverkaufen ließ. Die Gutachter scheinen sich zur Befriedigung durch die Blume eher für Steuererhöhungen im Rahmen des demokratisch und souveränitätsmäßig zumutbaren auszusprechen als für Leistungskürzungen – ohne sich dabei auf konkrete soziale Rechte zu beziehen.

Fünftens erfordere „die Lösung einer staatlichen Schuldenkrise eine Institution, die befugt und willens ist, Auseinandersetzungen zwischen dem Schuldner und seinen Gläubigern nach internationalem Recht bindend zu regeln.“
Der Ausschuss will also eine internationale Harmonisierung des Umgangs mit dem Staatsbankrott innerhalb der Eurozone bzw. der EU. Aber unter den souveränitätsschonenden Vorzeichen, die in den ersten vier Punkten genannt wurden.

Im Abschnitt „3.1.2 Der Ansatz der Eurogruppe“ stellt das Gutachten einen alternativen Ansatz im Vergleich zur Erklärung der Eurogruppe vom 28.11.2010 auf, ohne die Erklärung vom 28.11.2010 explizit zu kritisieren, oder die Unterschiede herauszustellen. In Nr. 2 auf S. 22 bejaht das Gutachten die Entpolitisierung „der Verhandlungen“ zwischen Gläubigern und Schuldnerstaat und schlägt vor, dass die Verhandlungsführung „einer speziellen Abteilung der EU-Kommission“ oder „einer privaten Institution, etwa einer internationalen Anwaltsfirma“ gegeben werden solle.
Hier will das Gutachten der EU-Kommission oder Privaten aber nur eine Macht geben, die mehr der eines Mediators, nicht der eines Insolvenzverwalters vergleichbar ist.
Das ist ein deutlicher Gegensatz zum ESM aus Sicht der Erklärung der Eurogruppe vom 28.11. 2010, wo man der Gemeinschaft der privaten Gläubiger die Macht geben will, den Staaten verbindliche Auflagen zu machen, also regelrecht in die Staaten hinein mit zu regieren und zu legislieren.

Zum Ausmaß der finanziellen Entlastung des Schuldnerstaates sagt das Gutachten in Abschnitt 3.1.1 auf S. 19:
„Die Lösung einer Schuldenkrise besteht daher in einer Kombination von fiskalischen Anpassungsmaßnahmen, einer Verringerung der ausstehenden Schuld, einer Verlängerung ihrer Laufzeit und einer Reduzierung der Zinslast. Diese Kombination muss so gestaltet werden, dass der Schuldner anschließend wieder einen Zustand dauerhaft tragfähiger öffentlicher Finanzen erreicht. Gleichzeitig muss die Lösung eine annehmbare Verteilung der Lasten zwischen Gläubigern und Schuldnern ermöglichen.“

Auch hier kommt wieder die Waldenfels-ähnliche Sichtweise des Gutachtens zum Ausdruck.

Außerdem sagt es auf S. 19+20:
„Eine Insolvenzordnung für souveräne Schuldner zielt darauf ab, bei der Suche nach einer Lösung die drei Arten von Unsicherheit möglichst gering zu halten.“

Damit ist gemeint, dass die Gläubiger durch das Verfahren ein möglichst großes Maß an Rechtssicherheit erhalten sollen bzgl. der folgenden in dem Gutachten auf S. 18 genannten Unsicherheiten:

„o Unsicherheit über die Bereitschaft und Fähigkeit des Schuldnerlandes, seine Verbindlichkeiten zu bedienen und den Zugriff auf Sicherheiten zu ermöglichen,
o Unsicherheit über die Art und den Umfang finanziellen Beistands seitens der Europäischen Union, der EZB, des Internationalen Währungsfonds oder einzelner Mitgliedstaaten und
o Unsicherheit über das Verhalten anderer Gläubiger.“

Gegen die Erlangung möglichst großer Rechtssicherheit ist nichts einzuwenden, zumal die Rechtssicherheit zum Strukturprinzip Rechtsstaatlichkeit gehört, soweit dabei die Grund- und Menschenrechte, grundrechtsgleichen Rechte und Strukturprinzipien und deren jeweiliger Rang dabei eingehalten werden.
 
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