IV.3 Der Euro-Stabilisierungsmechanismus (EFSF)
IV.3.1 zur Rechtsnatur des Euro-Stabilisierungsmechanismus und des StabMechG
Der Euro-Stabilisierungsmechanismus ist auf intergouvernementale Weise zwischen den Staaten der Eurozone errichtet worden. Seine Errichtung ist nicht auf EU-sekundärrechtliche Weise erfolgt, denn das wäre formal nur mittels der im EU-Primärrecht für den EU-sekundärrechtlichen Raum vorgesehenen Instrumente (nach Art. 288 AEUV) möglich gewesen, was aber nicht der Fall gewesen ist. Insbesondere sind die Initiierung der Zweckgesellschaft und des EFSF-Rahmenvertrags nicht durch die Kommission erfolgt, und nicht der Zustimmung des Europaparlaments unterworfen worden.
Der Euro-Stabilisierungsmechanismus befindet sich auch nicht im Rechtsraum einer etwaigen internationalen Organisation namens „Eurozone“ oder „Eurogruppe“, weil es keine solche internationale Organisation gibt (Abschnitt IV.3.3 dieser Verfassungsbeschwerden). Auch durch die Schaffung des ESM würde nur eine internationale Organisation ESM schaffen, keine internationale Organisation Eurozone, in deren Rechtsraum die EFSF oder ihr Rahmenvertrag etwa übergehen würden.
Das StabMechG (Drucksache 17/1685), welches schon am 21.05.2010 von Bundestag und Bundesrat beschlossen wurde, lässt auf den ersten Blick nicht erkennen, ob es ein normales Gesetz ist, welches nicht mehr und nicht weniger als die Ermächtigung zu gewaltigen Bürgschaften gibt, oder ob es sich um ein verdecktes Blankett-Zustimmungsgesetz handelt.
Das Pilotverfahren und das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 07.09.2011 haben nun gezeigt, dass es sich NICHT um ein Zustimmungsgesetz handelt. Das zeigt sich an der Liste der für 2011 zu erledigenden Verfahren, wo es ausschließlich um die Verfassungsmäßigkeit oder Verfassungswidrigkeit der Bürgschaftsermächtigungen, nicht des gesamten Mechanismus, zu welchem diese gehören, ging. Auch den deutschen Bundestagsabgeordneten wurde das StabMechG im Mai 2010 ausschließlich als ein Gesetz für Bürgschaftsermächtigungen präsentiert. Hätte es sich um ein verdecktes Blankett-Vorab-Zustimmungsgesetz gehandelt, wie dies früher einmal die Rechtsauffassung der Beschwerdeführerin gewesen ist, so wäre dies aus Gründen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit spätestens im Urteil zum Pilotverfahren vom 07.09.2011 klar gestellt worden, was aber nicht der Fall ist.
Die Bezugnahme auf das wirtschaftspolitische Anpassungsprogramm (mit den politischen Auflagen der Troika) in §1 Abs. 1 S. 2 StabMechG ist NICHT als Blankett-Zustimmung zu allen beliebigen Mechanismen im Rahmen der EFSF, für welche man solche durch das StabMechG ermächtigte Bürgschaften geben würde, zu verstehen, sondern in der Weise, dass das StabMechG solche Bürgschaften nur unter der Bedingung ermächtigt, dass solch ein Anpassungsprogramm mit den Kreditauflagen vor Erteilung der Bürgschaften genehmigt worden sein muss.
Ein Zustimmungsgesetz kann nur ein Gesetz sein, welches ausdrücklich sagt, dass und welchen internationalen Regelungen es zustimmt; und das tut das StabMechG gerade nicht. Selbst die Änderung des StabMechG dergestalt, dass darin auch noch festgeschrieben wird, dass die Bürgschaften nur gegeben werden dürfen bei Anpassungsprogrammen mit strengen (im Sinne von IWF-artig streng) Auflagen, bedeutet nur zusätzliche Tatbestandsmerkmale, die erfüllt sein müssen, um die Gewährleistungen im jeweiligen Fall zu erteilen, und ändert nichts daran, dass das StabMechG kein Zustimmungsgesetz ist, nicht zur EFSF als solcher und auch nicht zu deren Rahmenvertrag, weil es eben nicht klar zum Ausdruck bringt, dass es ein solches wäre. Und die Neufassung des StabMechG enthält, ganz anders als Art. 136 Abs. 3 S. 2 AEUV, auch keine Ermächtigung zur Schaffung von Mechanismen mit einer solchen Strenge, sondern begrenzt allein die Bürgschaftsermächtigung auf Darlehen mit derart strengen Auflagen. Wie verfassungswidrig die Verbindung von Bürgschaftsermächtigungen mit alle Grund- und Menschenrechte ignorierenden Auflagen auch immer selbst auf der einfachgesetzlichen Ebene sein mag, das StabMechG wird dadurch NICHT zum Zustimmungsgesetz.
Das zeigt sich auch im Abschnitt „B. Lösung“ der Beschlussempfehlung des Haushaltsausschusses des Bundestags vom 22.09.2011 (Drucksache 17/7067) zur Änderung des StabMechG, wo es heißt:
„Zur Umsetzung der Beschlüsse der Staats- und Regierungschefs der Eurozone vom 11. März 2011 und 21. Juli 2011 wird der EFSF-Rahmenvertrag geändert. Mit der Annahme des Gesetzentwurfs werden die dafür notwendigen Anpassungen der Gewährleistungsermächtigung vollzogen. Der von der Bundesrepublik Deutschland zur Verfügung zu stellende Gewährleistungsrahmen wird von 123 Mrd. Euro auf 211,0459 Mrd. Euro erhöht.“
In der Begründung steht also nichts von einer Zustimmung zum Rahmenvertrag. Auch der Haushaltsausschuss des Bundestags ist noch am 22.09.2011 der Überzeugung gewesen und hat offen-sichtlich in dem Willen gehandelt, die Bürgschaftsermächtigung zu modifizieren, nicht aber, aus einem Bürgschaftsermächtigungsgesetz zugleich auch ein Zustimmungsgesetz zum geänderten Rahmenvertrag zu machen. Auch die Anpassung von §1 Abs. 1 + 2 StabMechG dahingehend, dass nun Bürgschaften nicht nur für Notfallkredite, sondern auch für den Kauf von Staatsanleihen auf dem Primär- und auf dem Sekundärmarkt, für vorbeugende Kredite an Staaten mit Zahlungsproblemen und zur Rekapitalisierung von Banken (vgl. Abschnitt III.22 dieser Verfassungsbeschwerden) über das StabMechG ermöglicht werden, bedeutet nicht mehr und nicht weniger als eine sachliche Ausweitung der Bürgschaftsermächtigung, also für welche Zwecke gebürgt werden darf, nicht aber die Zustimmung zur Rahmenvereinbarung der EFSF.
§3 StabMechG zählt ab der des am 29.09.2011 vom Bundestag beschlossenen Fassung Entscheidungen auf, welche auf Grund der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des deutschen Bundestags nur von diesem beschlossen werden dürfen. Darunter sind ausdrücklich gem. §3 Abs. 2 Nr. 3 StabMechG auch Änderungen des Rahmenvertrags der EFSF. Aber weder das alte StabMechG, welches am 21.05.2010 beschlossen und am 22.05.2010 im Bundesgesetzblatt verkündet worden war, noch das durch Beschluss des Bundestags vom 29.09.2011 und des Bundesrats vom 30.09.2011 geändertem, stimmt explizit dem Rahmenvertrag zu. Es gibt auch keinen der Beschwerdeführerin bekannten Beschluss auf Grundlage von §3 Abs. 2 Nr. 3 StabMechG, dem EFSF-Rahmenvertrag in dessen ursprünglicher oder auf Grund des Gipfels vom 21.07.2011 (Abschnitt III.22 dieser Verfassungsbeschwerden) am 26.08.2011 geänderter Fassung zuzustimmen.
Insbesondere konnte ein solcher Beschluss noch nicht am 29.09.2011 erfolgt sein, da die Grundlage dafür, per Beschluss statt durch Zustimmungsgesetz zuzustimmen, erst mit dem geänderten StabMechG geschaffen wurde, welchem der Bundesrat erst am 30.09.2011 zugestimmt hat. Selbst wenn ein solcher Beschluss auf der Grundlage von §3 Abs. 2 Nr. 3 StabMechG erfolgen würde, so hätte er nicht die Wirkung einer wirksamen Zustimmung, denn völkerrechtlichen Verträgen kann Deutschland nur per Zustimmungsgesetz zustimmen (Art. 59 Abs. 2 GG), nicht durch einen bloßen Beschluss auf Grundlage eines Gesetzes. Die klare Formvorgabe des Art. 59 Abs. 2 GG hat auch den Sinn, dass verhindert werden soll, dass die Abgeordneten über die Tragweite einer völkervertragsrechtlichen Regelung getäuscht werden. Beschlüsse auf Grundlage von §3 Abs. 2 Nr. 3 StabMechG wären zwar wirksame Beschlüsse, hätten aber nicht die Wirkung einer Zustimmung zum Rahmenvertrag oder zu dessen Änderung, sondern nur die eines offiziellen Meinungsbildes des Bundestags ohne jegliche rechtliche Bindungswirkung.
Wenn es doch bereits einen Beschluss nach §3 Abs. 2 Nr. 3 StabMechG gegeben haben sollte, so wäre stattdessen über diesen angesichts der Intransparenz eines solchen nicht im BGBl veröffentlichten Beschlusses und des damit verbundenen Umgehungscharakters im Rahmen der hier vorliegenden Verfassungsbeschwerde gegen das StabMechG mit zu entscheiden. Dabei wäre ein solcher Beschluss wegen Verletzung von Art. 59 Abs. 2 GG i. V. m. Art. 38 GG vom Bundesverfassungsgericht aufzuheben oder für unwirksam zu erkennen. Wenn der EFSF-Rahmenvertrag von Deutschland, wie in Nr. 17 der Stellungnahme zum Euro-Gipfel vom 26.10.2011 behauptet wird, doch bereits ratifiziert worden sein sollte, so wäre zusätzlich die Vorgabe einer verfassungskonform einschränkenden Auslegung derselben erforderlich, dass diese für Deutschland allein im Sinne der Ratifizierung der Bürgschaftsermächtigung auszulegen wäre, so wie dies das Bundesverfassungsgericht ähnlich zum Grundlagenvertrag (BVerfGE 36,1) geurteilt hat.
Dass das StabMechG kein Zustimmungsgesetz ist, sondern allein ein Bürgschaftsermächtigungsgesetz, ist auch ersichtlich am Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 27.10.2011 über die Gewährung einer einstweiligen Anordnung im Organklageverfahren (Az. 2 BvE 8/11) gegen das StabMechG. Die einstweilige Anordnung wurde im dortigen Verfahren gewährt. Die Organklage war am 27.10.2011 eingegangen, also nach dem 09.10.2011, an welchem das geänderte StabMechG im Bundesgesetzblatt verkündet wurde.
www.bundesverfassungsgericht.de/pressemitteilungen/bvg11-071.html
Dass die einstweilige Anordnung gewährt wurde, spricht gegen ein Zustimmungsgesetz, weil Klagen gegen Zustimmungsgesetze üblicherweise nur vor Verkündung im Bundesgesetzblatt zulässig sind. Allerdings wurde im Urteil zum Pilotverfahren auch über die Verkündung der ursprünglichen Fassung des StabMechG eingegangene Verfassungsbeschwerde von Herrn Dr. Gauweiler entschieden (Abschnitt II.6 dieser Verfassungsbeschwerden), was dafür spricht, dass bei Gesetzen, die nicht klar erkennen lassen, ob sie Zustimmungsgesetze sind, oder nicht, Klagen vor und nach Verkündung im Gesetzblatt zulässig sind.
Dass das StabMechG kein Zustimmungsgesetz ist, ändert jedoch nichts daran, dass die EFSF bzw. deren Rahmenvertrag, welcher den Mechanismus bzgl. der politischen Auflagen gegenüber den Staaten der Eurozone näher regelt, von solch einer Tragweite ist, dass zumindest der Rahmenvertrag eines Zustimmungsgesetzes bedürfte. Ein solches existiert jedoch bisher in Deutschland nicht, weil das StabMechG kein Zustimmungsgesetz ist.
Dass der Rahmenvertrag ratifizierungsbedürftig ist, bestätigte auch EU-Kommissionspräsident Jose Manuel Barroso in seiner Rede vor dem Europaparlament vom 28.09.2011. Er spricht auf S. 3 seiner Rede zweimal vom Ratifizieren des Rahmenvertrags und betont ausdrücklich, die EFSF könne ihre neuen Befugnisse (wie vorsorglich Kredite geben, Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt kaufen und Banken rekapitalisieren) erst nach der Ratifizierung ausüben.
Dabei nahm der Kommissionspräsident nicht explizit auf den Rahmenvertrag, sondern auf die Beschlüsse der Regierungschefs vom 21.07.2011 (Abschnitt III.22 dieser Verfassungsbeschwerden) Bezug. Es kann aber bzgl. einer Ratifizierung nur der Rahmenvertrag gemeint sein, weil dort die Befugnisse festgelegt sind (Abschnitt IV.3.2 dieser Verfassungsbeschwerden).
Außerdem verlangen sowohl die ursprüngliche als auch die geänderte Fassung des Rahmenvertrags in Art. 1 Abs. 1 die Zustimmung von mindestens 5 Staaten der Eurozone, welche mindestens 2/3 der Sicherungszusagen umfassen. Und das Vordruckmuster in Anlage 3 für eine Zustimmung ist als Zustimmung zum Rahmenvertrag formuliert. Zum Rahmenvertrag siehe vor allem Abschnitt IV.3.2 dieser Verfassungsbeschwerden.
Auch der Bundesrat bestätigt in Nr. 4 seines von allen deutschen Bundesländern unterstützten Antrags vom 23.09.2011 (Drucksache 369/1/11 (neu), Grunddrucksache 872/10), dass der EFSF-Rahmenvertrag ratifitzierungsbedürftig ist.
Der Gesetzesentwurf von Bündnis90/Die Grünen vom 06.07.2010 (Drucksache 17/2412) für ein Zustimmungsgesetz zum EFSF-Rahmenvertrag bringt in Abschnitt B der Begründung einige der entscheidenden Argumente für die Ratifizierungsbedürftigkeit des EFSF-Rahmenvertrags:
-- Einschränkung der Entscheidungsfreiheit durch Entscheidung für „Finanzhilfen“ dem Grunde nach und durch gemeinsamen Entscheidungsmechanismus auf EFSF-Ebene
-- gemeinsamer Mechanismus zur Bewältigung von Finanzkrisen betrifft das Gewicht der jeweiligen Staaten in der Staatengemeinschaft
-- Entscheidung über Streitfälle bzgl. EFSF u. a. beim EUGH
-- EFSF-Rahmenvertrag schafft gemeinsamen Mechanismus von Staaten der Eurozone, welcher die Grundlagen des EU-Primärrechts überschreitet
-- völkerrechtliche Verpflichtung durch EFSF-Rahmenvertrag, die im StabMechG gegebenen Bürgschaftsermächtigungen aufrecht zu erhalten
Auch Nr. 1 der Stellungnahme zum Euro-Gipfel vom 26.10.2011 bestätigt die Ratifizierungsbedürftigkeit des EFSF-Rahmenvertrags (Abschnitt III.23 dieser Verfassungsbeschwerden).
Das Fehlen eines Zustimmungsgesetzes zur EFSF und zu deren Rahmenvertrag ändert nichts an der wirksamen Gründung der Zweckgesellschaft, wohl aber entscheidendes an der Beurteilung des Rahmenvertrags und der auf dessen Grundlage erlassenen Kreditauflagen.
Die Regierungen der Staaten der Eurozone haben gemeinsam die Zweckgesellschaft EFSF gegründet, eine privatrechtlich als Aktiengesellschaft nach luxemburgischen Recht verfasste Kapitalgesellschaft, an der die Staaten der Eurozone als Aktionäre beteiligt sind. Dafür braucht es keinerlei Zustimmungsgesetz, solange die Beträge innerhalb des vom Bundestag der Bundesregierung eingeräumten haushaltsmäßigen Spielraums bleiben.
Der Rahmenvertrag der EFSF wurde geschlossen zwischen den einzelnen Staaten der Eurozone und der von ihnen gegründeten EFSF. Dieser wird als Grundlage verwendet für die Auflagen zu den von der EFSF vergebenen Krediten. Soweit keine rechtsklare Zustimmung der nationalen Parlamente zu ihm vorliegt, kann der Rahmenvertrag keinerlei völkerrechtliche Bindungswirkung gegen-über den betreffenden Staaten entfalten. Damit kann der Rahmenvertrag infolgedessen dann auch keine Grundlage sein für eine völkerrechtliche Bindungswirkung der Kreditauflagen gegenüber diesen Staaten.
Wenn private Banken Staaten Kredite geben, können im Rahmen der Vertragsfreiheit auch Kreditauflagen vereinbart werden; diese haben dann aber nur den Rang privatrechtlicher Vereinbarungen und dürfen daher dann auch nur insoweit umgesetzt werden, wie sie mit gar keinem öffentlichen Recht kollidieren. Jegliche Durchsetzung der Kreditauflagen unter Berufung auf Art. 27 WVRK scheidet daher aus, insbesondere jeglicher Zwang, Gesetze auf Grund der Kreditauflagen zu ändern, geschweige denn Verfassungen. Ebenso haben alle Rechtshandlungen auf Grund des EFSF-Rahmenvertrags, solange dessen Inkrafttretensquorum nicht erreicht ist, und soweit sich der jeweilige Adressat nicht formell wirksam an den EFSF-Rahmenvertrag gebunden hat, nur privatrechtlichen Charakter.
Der Rahmenvertrag legt darüber hinaus auch die Arbeitsweise und die Entscheidungsstrukturen der EFSF fest (Abschnitt IV.3.2 dieser Verfassungsbeschwerden).
Darüber hinaus sind die Stimmanteile von Staaten, die, wie hier Deutschland, unbefugt, weil sie bis zum jeweiligen Zeitpunkt noch nicht Zustimmung und Ratifizierung zum EFSF-Rahmenvertrag durchgeführt hatten, für alle Abstimmungen, an denen solche Staaten teilgenommen haben, aus dem jeweiligen Abstimmungsergebnis herauszurechnen. Dabei führt bei den wichtigsten Entscheidungen der EFSF, welche gem. Art. 10 Abs. 5 +7 von deren Rahmenvertrag einstimmig zu treffen sind, und welche bisher nicht allein durch Deutschland in einer Ablehnung bestanden haben, darunter Entscheidungen über die Gewährung von Finanzhilfen (Art. 10 Abs. 5 lit. a+b) die Herausrechnung der Stimme Deutschlands zu keinem anderen Ergebnis als bisher. Nur für die nicht in Art. 10 Abs. 5 + 7 genannten Entscheidungen kann sich das unberechtigte Mitabstimmen deutscher Vertreter ausgewirkt haben.
Die Kredite mit der Zweckgesellschaft EFSF müssen natürlich zurück gezahlt werden. Die Frage des rechtlichen Charakters der Rahmenvereinbarung berührt die Rückzahlungsverpflichtung dem Grunde nach nicht, außer vielleicht bzgl. des Rangs der Rückzahlungsverpflichtung.
Da es sich beim StabMechG um eine reine Bürgschaftsermächtigung handelt, obwohl ein Zustimmungsgesetz zumindest für die die politischen Kreditauflagen ermöglichende Rahmenvereinbarung erforderlich wäre, ist die Blankett-Ermächtigung Art. 136 Abs. 3 AEUV offensichtlich auch der Versuch, völkerrechtlich rückwirkend eine primärrechtliche Grundlage für den Euro-Stabilisierungsmechanismus zu schaffen, was nach der WVRK, da die Rückwirkung in Art. 136 Abs. 3 AEUV nicht ausdrücklich formuliert ist, unwirksam wäre (Abschnitt III.9 dieser Verfassungsbeschwerden).
Die Entscheidungen, welche nach dem mit der hier vorliegenden Verfasssungsbeschwerde bzgl. des StabMechG auf Grund der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung dem Plenum des Bundestags obliegen, sind (§3 Abs. 1 + Abs. 2 StabMechG):
1.Abschluss jeder einzelnen Finanzhilfe der EFSF
2.wesentliche Änderungen jeder einzelnen Finanzhilfe der EFSF, Änderungen der Gesamthöhe der EFSF-Mittel und des deutschen Anteils daran und Änderungen des EFSF-Instrumentariums
3.Änderungen des EFSF-Rahmenvertrags
4.Übertragung von Rechten und Pflichten der EFSF auf den ESM
5.Annahme und wesentliche Änderungen der Leitlinien des EFSF-Direktoriums
Nach §4 Abs. 2 S. 1 StabMechG hat außerdem der Haushaltsausschuss die Entscheidungsbefugnis über sonstige (also nicht wesentliche) Änderungen der Leitlinien des EFSF-Direktoriums sowie ein Anhörungsrecht gegenüber allein übrigen die Haushaltsverantwortung des Bundestags (zu unterscheiden von der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung i. S. v. §3 Abs. 2 StabMechG) berührenden Fragen der EFSF, wobei die Bundesregierung die Stellungnahmen des Haushaltsausschusses dann in die Überlegungen für ihre Entscheidungen mit einbeziehen muss, diesen aber nicht folgen muss (§4 Abs. 1+3 StabMechG).
Darüber hinaus war durch die am 29.09.2011 beschlossene Fassung des StabMechG ein Minigremium („Sondergremium“) in §3 Abs. 3 und §5 Abs. 7 StabMechG eingefügt worden, welches aus möglichst wenig Abgeordneten besteht, dabei aber zumindest etwas die Größenverhältnisse der Bundestagsfraktionen abbildet. Am 26.10.2011 wurden darin aus fünf Bundestagsfraktionen lediglich neun Abgeordnete gewählt. Gäbe es im Bundestag, z. B. wegen der Fünf-Prozent-Hürde, nur die Fraktionen von SPD und CDU/CSU, so hätte das Minigremium nur 2 Abgeordnete erhalten, gäbe es nur eine Fraktion, hätte es nur einen Abgeordneten. Dagegen hatten 2 SPD-Abgeordnete geklagt und im Urteil zu Az. 2 BvE 8/11 vom 28.02.2012 haben sie weitgehend recht bekommen; darin hat das Bundesverfassungsgericht das Minigremium ausschließlich für Anleihekäufe auf dem Sekundärmarkt aus Gründen der Vertraulichkeit für verfassungskonform befunden. Und es hat die Vertraulichkeit (§5 Abs. 7 StabMechG) im Wege der verfassungskonformen Interpretation für dieses Gremium zeitlich nur so lange zugelassen, wie dies jeweils für den Grund der Vertraulichkeit erforderlich ist, was hier nur bedeuten kann, bis zum Abschluss der jeweiligen Käufe auf dem Sekundärmarkt oder früher. Für alle anderen Entscheidungen auf Basis des StabMechG (Notfall-kredite, präventive Kredite, Primärmarktkäufe, Kredite zur Bankenrekapitalisierung und durch Entscheidung der EFSF geschaffene zusätzliche Instrumente) hat es hingegen das Minigremium untersagt. In der aktuellen Fassung des StabMechG, gegen welche die hier vorliegende Verfas-sungsbeschwerde sich formell richtet, wurden §3 Abs. 3 StabMechG und §5 Abs. 7 StabMechG an das Urteil vom 28.02.2012 angepasst.
Über den Rahmenvertrag der EFSF ist im Rahmen der hier vorliegenden Verfassungsbeschwerde gegen das StabMechG zu entscheiden, da dieses die verfassungswidrige Ermächtigung zur Zustimmung per Beschluss statt Gesetz enthält, weil nach dem Urteil vom 07.09.2011 zu den Pilotverfahren völkerrechtliche Rechtsakte in Deutschland nicht direkt mit der Verfassungsbeschwerde angefochten werden können (Abschnitt II.7 dieser Verfassungsbeschwerden), und weil die justizielle ultra-vires-Kontrolle, ohne deren Sicherstellung Art. 19 Abs. 4 GG und die Rechtsstaatlichkeit (Art. 1 Abs. 2+3 GG, Art. 20 Abs. 2+3 GG) verletzt wären, daher gegenüber dem EFSF-Rahmenvertrag nur auf diese Weise hinreichend sichergestellt werden kann. Dabei ist über die aktuelle Fassung des Rahmenvertrags zu urteilen, und zwar insgesamt, nicht nur soweit, wie diese die vorherige Fassung ändert, weil es nämlich auch zur vorherigen Fassung in Deutschland kein wirksames Zustimmungsgesetz gegeben hat.
Die hier vorliegende Verfassungsbeschwerde gegen die aktuelle Fassung des StabMechG ist erforderlich geworden, um insbesondere bzgl. der IWF-artigen Strenge bei der EFSF, den EFSF-Rahmen- vertrag und §3 Abs. 2 Nr. 3 StabMechG auch dann inhaltlich entscheiden zu können, falls das aktuelle StabMechG nicht vollständig zum Gegenstand der Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführerin gegen die beiden früheren Fassungen des StabMechG geworden sein sollte.
IV.3.2 Strukturen des Euro-Stabilisierungsmechanismus, EFSF-Rahmenvertrag
Der EFSF-Rahmenvertrag vom 07.06.2010 und dessen Änderung (Entwurf vom 26.08.2011) finden sich unter den folgenden Links:
EFSF-Rahmenvereinbarung vom 07.06.2010
EFSF-Rahmenvereinbarungsentwurf vom 26.08.2011
http://www.nachdenkseiten.de/upload/pdf/110902_EFSF_Rahmenvertrag_Anpassung.pdf
Laut Absatz 1 der Präambel der EFSF-Rahmenvereinbarung vom 07.06.2010 werden die Kredite der EFSF in Zusammenarbeit mit dem IWF gewährt, wobei die Kreditauflagen denen im Rahmen der Stabilitätshilfe für Griechenland entsprechen sollen. Eine hinreichende Sicherheit, dass die Auflagen gegenüber anderen Euro-Mitgliedsstaaten nicht tiefer in die Grund- und Menschenrechte eingreifen würden als die gegenüber Griechenland, bedeutet das aber nicht, da dies ausschließlich in der Präambel und zusätzlich auch nur als Absichtserklärung formuliert worden ist. Und laut Ecofin-Rat vom 10.05.2010, Nr. 17 der Stellungnahme zum Euro-Gipfel vom 26.10.2011 und Nr. 49 des Berichts der Task Force vom 21.10.2010 will man alle Finanzhilfen im Rahmen des europäischen Finanzierungsmechanismus an IWF-artig strenge Auflagen binden.
Ebenfalls als Absichtserklärung hatte der EU-Ministerrat am 09.05.2010 erklärt (Az. SN 2564/1/10), dass die Modalitäten denen des IWF vergleichbar sein sollten.
Außerdem zeigt spätestens der Artikel „Tsunami vor Griechenland“ von Lost in Europe von Ende Januar 2012, dass sich die Grausamkeit der Auflagen gegenüber Griechenland inzwischen einer iwf-artigen Strenge erheblich angenähert hat, und die im Jahr 2010 noch vergleichsweise milderen Auflagen wohl eher Werbezwecken gedient haben, um auch EFSM, EFSF und ESM noch durch zu bekommen (Abschnitt IV.5.3 dieser Verfassungsbeschwerden).
Daher besteht die Notwendigkeit, im Rahmen der Entscheidung über die hier vorliegenden Verfassungsbeschwerden auch über die Grenzen für die Umsetzung von IWF-artigen Auflagen für Deutschland zu entscheiden.
Die EFSF-Rahmenvereinbarung regelt genauer das Verfahren und die Entscheidungsstrukturen, wie die EFSF-Kredite und die Konditionen dazu zustande kommen sollen. Der IWF ist an diesen Entscheidungen an keiner Stelle stimmberechtigt. Da Art. 122 Abs. 2 AEUV die Erstellung von Auflagen allein durch die EU-Kommission zulässt, wäre offensichtlich die alleinige EU-primärrechtliche Grundlage für die Zuarbeit des IWF Art. 136 Abs. 3 AEUV. Es ist neben der Verpflichtung auf eine iwf-typische Strenge auch die Zuarbeit des IWF, welche in den ersten beiden Stufen des europäischen Finanzierungsmechanismus faktisch die IWF-typische Strenge (Ignorieren der Menschenrechte der Einwohner der Schuldnerländer) sicherstellen würde. Die EU-Kommission hat kein Interesse, die Auflagen des IWF zu bremsen, sondern nur, ihre eigenen Auflagen dazu zu packen. Je mehr die Strukturen der Mitgliedsstaaten aufgelöst werden, desto mehr werden sie abhängig von der EU-Ebene.
Art. 12 der EFSF-Rahmenvereinbarung sieht die Möglichkeit vor, dass der EFSF-Vorstand beschließen kann, weitreichendste Aufgaben innerhalb der Befugnisse der EFSF outzusourcen an Behörden der Mitgliedsstaaten, an Kreditinstitute oder auch an beliebige Einzelpersonen. Besonders sensibel im Falle der Vergabe an privat scheinen der Beschwerdeführerin darunter die Verwaltung der Geldmittel der EFSF (Art. 12 Abs. 1 lit. a – c), die Innenrevision der EFSF (Art. 12 Abs. 1 lit. d) sowie gleich aller beliebigen Aufgaben der EFSF (Art. 12 Abs. 4), deren Outsourcing der EFSF-Vorstand im Interesse der effizienten Aufgabenerfüllung befürwortet.
Auch wenn die sensibelsten Aufgaben wie die Entscheidung über die Kreditbedingungen und die Entscheidung über die Folgen von deren Nichteinhaltung nicht auf der Ebene der EFSF liegen (Art. 3 Abs. 1 der Rahmenvereinbarung), so gehören zu den Aufgaben der EFSF durchaus auch solche, die als hoheitlich angesehen werden können, und die deshalb nicht an privat vergeben werden dürfen (Art. 33 Abs. 4 GG, i. V. m. Art. 38 GG).
Wenn ein privates Kreditinstitut die tatsächliche Kontrolle über die Geldmittel der EFSF erlangen würde, die Einforderung der zugesagten Staatsbürgschaften übernehmen könnte, oder gar die EFSF-Aufgabe übertragen bekäme, über die Einhaltung der Darlehenskonditionen zu wachen (Art. 9 Abs. 1 der Rahmenvereinbarung), dann würde dieses, abgesehen von Insiderwissen und Wettbewerbsvorteilen, damit eine so große Macht erhalten, dass dies mit dem grundrechtsgleichen Wahlrecht (Art. 38 GG) unvereinbar wäre. Auch mit dem Funktionsvorbehalt (Art. 33 Abs. 4 GG, hier in Verbindung mit Art. 38 GG) ist die Vergabe hoheitlicher Aufgaben an Private unvereinbar. Privatfirmen dürfen nicht die faktische Macht erhalten, ob sie Informationen über die Einhaltung von Kreditauflagen durch Staaten an die zuständigen EFSF-Gremien weitergeben oder nicht.
Die Grenzen, welche der Vergabe hoheitlicher Befugnisse durch das Grundgesetz gesetzt sind, sind gleichermaßen anzuwenden gegenüber der Vergabe der hoheitlichen Befugnisse internationaler Gesellschaften wie der EFSF, zumindest insoweit, wie diese hoheitliche Aufgaben erfüllen.
Durch die Outsorcebarkeit der Überwachung der Einhaltung der EFSF-Kreditauflagen würde der, an den es outgesourcet würde, was, wie oben dargestellt, auch jeder Privatmensch und jede Firma auf der Welt sein könnte, die tatsächliche Macht erhalten, die Informationen über eine Nichteinhaltung der Auflagen weiterzugeben oder für sich zu behalten.
Allein schon durch die Privatisierbarkeit der Überwachung drakonischer (weil IWF-typischer) Kreditauflagen sind das StabMechG und der Beschluss nach §3 Abs. 2 Nr. 3 StabMechG verfassungswidrig.
Schließlich begrenzt die Rahmenvereinbarung der EFSF vom 07.06.2010 die maximale Inanspruchnahme der Staatsbürgschaften eindeutig (Art. 2 der Rahmenvereinbarung). Soweit der Höchstbetrag bereits gezogen und noch nicht zurückgezahlt wäre, würden keine weiteren betragsmäßigen Bürgschaftsverpflichtungen im Rahmen des Euro-Stabilisierungsmechanismus bestehen. Im geänderten Rahmenvertrag wurde der deutsche Anteil auf 211,0459 Mrd. € erhöht.
Laut Nr. 9 der Schlussfolgerungen des Europäischen Rats zum Gipfel am 23.+24.06.2011 wurde dort eine Änderung der EFSF beschlossen (Az. EUCO 23/11). Doch selbst am 24.06.2011 war die Änderung auf den Seiten der EU-Institutionen noch nicht zu finden.
www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/123075.pdf
Besagte am 23.06.2011 beschlossene Änderung betraf auf jeden Fall eine Erhöhung des Bürgschaftsrahmens des Euro-Stabilisierungsmechanismus. Denn laut dem Artikel „Sprengsatz oder Katalysator?“ der dbb-Europathemen April 2011 ist die Frage der Erhöhung auf den Gipfel im Juni 2011 verschoben worden.
Www.dbb.de/dbb-beamtenbund-2006/dbb-pdf/europathemen_aktuell_0411.pdf
Und in einer Pressemitteilung des deutschen Bundesfinanzministeriums vom 14.04.2011 wurde zur Umsetzung der Beschlüsse des Gipfels vom 24./25.03.2011 u. a. eine Änderung des StabMechG „zur Ertüchtigung“ der EFSF“ angekündigt.
Auf den Nachdenkseiten ist nun auch der geänderte Rahmenvertrag zu finden (s. o.).
In Art. 2 des geänderten Rahmenvertrags sind nun auch die zusätzlichen Kompetenzen der EFSF bzgl. Finanzhilfen aufgenommen (Darlehen zur Rekapitalisierung von Banken etc., siehe Abschnitte III.22 und IV.3.1 dieser Verfassungsbeschwerden).
Nach Art. 2 Abs. 3 des geänderten Rahmenvertrags bürgen die Staaten der Eurozone grundsätzlich entsprechend ihrer Quote laut Anlage 2 zum Rahmenvertrag. Fällt ein Teil der Staaten der Eurozone als künftige Bürgen aus („stepping out guarantor“), so bürgen die anderen für die jeweiligen neuen Finanzhilfen mit einer entsprechend höheren Quote, maximal aber mit dem Höchstbetrag laut Anlage 1 zum Rahmenvertrag, darunter Deutschland mit 211,0459 Mrd. €.
Über die Genehmigung der IWF-artig strengen Kreditauflagen im Rahmen der EFSF entscheiden nicht die Finanzminister der Staaten der Eurozone, sondern die Eurogroup Working Group, also das gemeinsame Gremium von deren Finanzstaatssekretären (Art. 2 Abs. 1 des geänderten Rahmenvertrags).
Nach Art. 2 Abs. 4 lit. b des geänderten Rahmenvertrags kann die EFSF die Bürgschaften, die sie erhalten hat, direkt an ihre Gläubiger weiter geben. Nach Art. 4 Abs. 2 des Rahmenvertrags können die Gläubiger der EFSF, soweit die EFSF Bürgschaften an diese weitergegeben hat und einmal nicht pünktlich zahlt (Art. 6 Abs. 3), selbst direkt die Bürgschaften bei den bürgenden Staaten der Eurozone ziehen.
Art. 6 Abs. 5 + 6 des Rahmenvertrags erlaubt jedem Sicherungsgeber, bei jeder Ziehung einer Bürgschaft ohne Prüfung der Rechtmäßigkeit des Anspruchs zu leisten und alle dabei etwa entstehende Schäden von der EFSF ersetzt zu bekommen.
Nach Art. 5 Abs. 3 des geänderten Rahmenvertrags kann die EFSF die Ausweitung ihres eigenen Instrumentariums für Finanzhilfen beschließen.
Nach Art. 10 Abs. 5 lit. c des geänderten Rahmenvertrags kann die EFSF die beliebige Änderung ihres eigenen Rahmenvertrags incl. explizit auch ihre eigene zeitliche Verlängerung über den 30.06.2013 (Art. 11 Abs. 2 geänderter Rahmenvertrag) hinaus beschließen.
Nach Art. 10 Abs. 5 lit. i des geänderten Rahmenvertrags kann die EFSF die Erhöhung der Gesamt- summe der für sie zu leistenden Bürgschaften beschließen.
Betrachtet man insbesondere die Befugnisse, selbst zu entscheiden über die Ausweitung des Instrumentariums, die Erhöhung des eigenen Kapitals und die eigene zeitliche Verlängerung, so hat die Änderung des Rahmenvertrags offensichtlich auch den Zweck, die EFSF von ihrem Umfang und ihren Befugnissen her dem ESM anzunähern – für den Fall, dass der ESM nicht durchs Parlament käme oder vom Bundesverfassungsgericht gestoppt werden sollte.
Dass der Rahmenvertrag auf Ebene der Eurozone als ratifizierungsbedürftig angesehen wird, ergibt sich aus dem Muster für die Zusage zu diesem in Anlage 3 des Rahmenvertrags, wo es sowohl in der ursprünglichen Fassung vom 07.06.2010 als auch in der geänderten Fassung zum Entwurf vom 26.08.2011 heißt:
„Hiermit teilen wir Ihnen mit, dass wir gemäß unseren nationalen Rechtsvorschriften gehörig befugt sind, uns gemäß dem oben genannten Rahmenvertrag mit Wirkung ab [Datum] zu binden.“
Es geht dort also um eine Zustimmung an den Rahmenvertrag gebunden zu sein, nicht bloß um die Gewährung von Bürgschaften für den Mechanismus der EFSF.
Auch Nr. 1 der Stellungnahme zum Euro-Gipfel vom 26.10.2011 (Abschnitt III.23 dieser Verfassungsbeschwerden) bestätigt die Ratifizierungsbedürftigkeit des geänderten Rahmenvertrags der EFSF.
Eine solche Zustimmung wird aber, wie in Abschnitt IV.3.1 dieser Verfassungsbeschwerden dargestellt, weder durch das ursprüngliche StabMechG vom 21.05.2010, noch durch das von Bundestag und Bundesrat am 29.09.2011 und 30.09.2011 beschlossene, geänderte StabMechG gegeben. Siehe dazu auch die Erläuterung in Abschnitt III.23 dieser Verfassungsbeschwerden bzgl. Nr. 17 der Stellungnahme zum Euro-Gipfel vom 26.10.2011.
Dass die Supranationalisierung des EFSF-Rahmenvertrags gewollt ist zumindest für den Fall, dass der ESM nicht durch kommt, zeigen auch das Vorwort und das Schlusswort der Erklärung zum Euro-Gipfel vom 09.12.2011. Denn laut dem S. 2 Nachwort seien die „Staats- und Regierungschefs des Euro-Währungsgebiets der Auffassung, dass die anderen Maßnahmen Bestandteil des Primärrechts sein sollten.“ S. 1 des Nachworts lautet: „Einige der eingangs dargelegten Maßnahmen können im Wege des Sekundärrechts beschlossen werden.“ Das bedeutet, dass für die im Vorwort der Euro-Gipfel-Erklärung genannten Maßnahmen, welche nicht sekundärrechtlich, sondern intergouvernemental geschaffen werden, deren spätere Supranationalisierung geplant ist. Dazu gehört auch der EFSF-Rahmenvertrag, welcher von der folgenden Formulierung „Weiterentwicklung unserer Stabilisierungsinstrumente“ zumindest für den Fall mit umfasst ist, dass der ESM, nicht aber der EFSF-Rahmenvertrag gestoppt wird.
Art. 16 Abs. 1 EFSF-Rahmenvertrag sagt:
„Die vorliegende Vereinbarung und jegliche nicht vertraglich geregelte Verpflichtungen, die sich daraus oder im Zusammenhang damit ergeben, unterliegen englischem Recht und sind diesem ent- sprechend auszulegen.“
Nach Art. 16 Abs. 1 EFSF-Rahmenvertrag wären alle Streitigkeiten bzgl. der EFSF, nicht nur bzgl. der Auslegung des EFSF-Rechts, sondern auch bzgl. der Frage der Vereinbarkeit des EFSF-Rahmenvertrags mit Verfassungen oder internationalen Menschenrechten, nach englischem Recht zu regeln. In Großbritannien gilt es englisches Recht (in England, Wales, Nordirland) bzw. schottisches Recht (Schottland). Wie dem Ehemann der Beschwerdeführerin am 09.05.2012 telefonisch von der Verwaltung der City of London Auskunft gegeben wurde, gelten in ganz England, selbst in der mit einigen Sonderrechten im Finanzbereich ausgestatteten City of London, alle von Großbritannien ratifizierten Menschenrechtsverträge incl. des UNO-Sozialpakts.
Die Anwendung des Grundgesetzes allerdings würde durch Art. 16 Abs. 1 EFSF-Rahmenvertrag aus Sicht des EFSF-Rechts ausgeschlossen. Großbritannien hat dafür insbesondere bzgl. des Grundrechtsschutzes keinen entsprechenden Ersatz, da es keine Verfassung hat. Die englische „Bill of Rights“ sieht die Beschwerdeführerin als mit einer Verfassung nicht vergleichbar an, insbesondere als nicht vergleichbar mit dem eine Ewigkeitsgarantie (Art. 79 Abs. 3 GG) enthaltenden Grundgesetz.
Der Schutz durch die sozialen universellen Menschenrechte ist in Großbritannien schwächer als in Deutschland, da Großbritannien eine Reihe von Vorbehalten zum UNO-Sozialpakt angebracht hat. Diese betreffen jedoch bzgl. Art. 9 UNO-Sozialpakt nicht das eigentliche Staatsgebiet Großbritanniens, und bzgl. Art. 11 und Art. 12 UNO-Sozialpakt hat Großbritannien keine Vorbehalte angebracht.
http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-3&chapter=4&lang=en#15
Großbritannien ist durch Protokoll 30 zu den Verträgen der EU i. V. m. Art. 51 EUV vollständig von der Anwendung der EU-Grundrechtecharta ausgenommen. Für Großbritannien ist die EU-Grundrechtecharta damit vollständig wie eine unverbindliche völkerrechtliche Erklärung zu behandeln. Die Verschiebung des anwendbaren Rechts nach Großbritannien würde die Beschwerdeführerin damit vollständig des ohnehin schon sehr lückenhaften Schutzes durch die EU-Grundrechtecharta (Abschnitt VII.13 dieser Verfassungsbeschwerden) berauben.
Hinzu kommt das Risiko, dass Art. 16 Abs. 1 EFSF-Rahmenvertrag auch enger ausgelegt werden könnte als Bezug allein auf das englische Recht ohne die in Großbritannien geltenden völkerrechtlichen Verträge. In dem Fall wären alle Einwohner der Staaten der Eurozone incl. der Einwohner der Bundesrepublik Deutschland, also auch die Beschwerdeführerin, den Auflagen der EFSF völlig ohne Grund- oder Menschenrechtsschutz ausgeliefert.
Darüber hinaus enthält Art. 16 Abs. 2 EFSF-Rahmenvertrag eine Verschiebung des Gerichtsstands.
Bei Streitigkeiten allein zwischen den Staaten der Eurozone wäre der EUGH zuständig, obwohl solch eine Organleihe von Organen der EU in den intergouvernementalen Raum hinein nur im Rahmen der „erweiterten Zusammenarbeit“ und nur für den Bereich der geteilten Zuständigkeiten erlaubt ist (Art. 20 EUV, 4 AEUV), also nicht für den Euro (Art. 3 AEUV) – und auch das nur mit vorherigem Durchlaufen der in Art. 329 AEUV dafür normierten Formvorschriften, was jedoch nicht erfolgt ist (Abschnitt III.20 dieser Verfassungsbeschwerden).
Die Verschiebung des Gerichtsstands zum EUGH droht den Schutz der verfassungsmäßigen Rechte und der universellen Menschenrechte, soweit es um Streitigkeiten zwischen den EFSF-Mitgliedsstaaten geht, völlig auszuhebeln, weil der EUGH keinerlei Zuständigkeitskompetenz für diese Rechte hat (Abschnitt III.6.4 dieser Verfassungsbeschwerden).
Der Raum der erweiterten Zusammenarbeit ist darüber hinaus nach Art. 20 EUV ausdrücklich nur insoweit eröffnet, wie die EU nicht bereits selbst EU-sekundärrechtlich von ihrer Rechtsetzungskompetenz Gebrauch gemacht hat. Aber genau das hat sie ja bzgl. Bankenrettungsmechanismen im Namen des Euro bereits durch den EFSM, sodass dadurch allein bereits gar kein Raum mehr bestand, das mit der EFSF (oder gar dem ESM) noch zusätzlich im Raum der erweiterten Zusammenarbeit zu tun, solange man nicht vorher den EFSM vollständig auslaufen lässt.
Für Streitigkeiten zwischen Mitgliedsstaaten und EFSF sieht Art. 16 Abs. 2 EFSF-Rahmenvertrag die alleinige Zuständigkeit der luxemburgischen Gerichte vor. Die Verschiebung zum englischen Recht dient offensichtlich der weitestgehenden Aushebelung des Grund-und Menschenrechtsschutzes.
IV.3.3 zur Rechtsnatur von Eurozone und Eurogruppe
Es gibt keine internationale Organisation namens Eurozone. Das ist allein eine Kurzbezeichnung für die Gesamtheit der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union, deren Währung der Euro ist. Es gibt auch kein Organ der EU namens Eurozone. Was es gibt, ist die Eurogruppe, für welche primärrechtlich abgesichert ist (Art. 137 AEUV und Protokoll 14), dass sich dort die Minister der Staaten, deren Währung der Euro ist, informell treffen. Aus der Informalität der Treffen folgt, dass dort, trotz der hohen politischen Bedeutung auch für die Meinungsbildung im Hinblick auf späteres Stimmverhalten im Ministerrat, kein verbindliches Recht beschlossen werden kann. Die rechtlich unverbindlichen Erklärungen der Eurogruppe haben, wie deren Erklärung vom 28.11.2010 zeigt, aber erhebliche Bedeutung zum Verständnis für die legislativen Beweggründe des Ministerrats und damit für die Interpretation des EU-Rechts. Dass die Eurogruppe keine verbindlichen Entscheidungen fällen kann, zeigen auch die Art. 126 AEUV, 136 AEUV und 138 AEUV, wo jeweils über den Ministerrat gehandelt wird und nicht über die Eurogruppe. Wie die mündliche Verhandlung vom 30.11.2011 zu einem Organklageverfahren der Bundestagsfraktion von Bündnis 90/die Grünen in Prozessstandschaft für die Rechte der Bundestagsabgeordneten gegen die Bundesregierung gezeigt hat, wird die Eurogruppe gern genutzt, und wurde sie z. B. auch zur Vorbesprechung des EFSM genutzt, von den Ministern der Staaten der Eurozone, weil sie weniger Transparenzpflichten hat als der Ministerrat, sowohl nach dem EU-Recht, als auch nach dem EUZBBG. Nach dem Gipfel vom 26.10.2011 (Abschnitt III.23 dieser Verfassungsbeschwerden) sollen nun sogar nur noch der Präsident der Eurogruppe (derzeit der Bilderberger und luxemburgische Regierungschef Jean-Claude Juncker) und der Währungskommissar (derzeit Olli Rehn) vorgeben, was die Minister überhaupt noch Parlament und Öffentlichkeit über die Besprechungen der Eurogruppe berichten dürfen.
IV.3.4 Bestätigung des EFSF-Rahmenvertrags ohne Ratifikationsabsicht ist keine wirksame Ratifikation
Am 08.07.2010 hat die deutsche Bundesregierung auf eine Anfrage der Bundestagsfraktion von Bündnis90/Die Grünen (Drucksache 17/2569), welche die Beschwerdeführerin am 03.05.2012 entdeckt hat, geantwortet. Darin vertrat die Bundesregierung zu Frage 2 die Auffassung, sie brauche keine Zustimmung des Parlaments zum EFSF-Rahmenvertrag einholen.
Als Antwort auf Frage 3 hat die Bundesregierung in ihrer Antwort eine Anlage beigefügt, in welcher in der Spalte „Planned date for definite approval“ für Deutschland „Finished“ steht. In der Spalte „Parliamentary processes in euro area Member States to participate in the EFSF and to issue state guarantees“ stehen zu Deutschland die Zustimmung in Bundestag und Bundesrat am 21.05. 2010 sowie die Ausfertigung und Verkündung durch den Bundespräsidenten. Damit kann mit „definite approval“ nur das gemeint sein, was nach der Verkündung des Gesetzes im BGBl folgt, nämlich die Bestätigung gegenüber den internationalen Vertragspartnern; und diese war nach der Antwort der Bundesregierung vom 08.07.2010 also bereits erfolgt. In Art. 2 Abs. 1 lit. b WVRK wird das Wort „approval“ außerdem im Sinne von Ratifikation verwendet.
Zugleich vertrat die Bundesregierung jedoch in ihrer Antwort auf Frage 4 der Grünen unter Berufung auf Art. 1 und Art. 2 Abs. 1 lit. a WVRK die Auffassung, es handele sich nicht um einen Vertrag zwischen Völkerrechtssubjekten, welcher dem Völkerrecht unterliege, mithin nicht um einen völkerrechtlichen Vertrag, und der EFSF-Rahmenvertrag unterfalle somit auch nicht der Ratifizierungsbedürftigkeit gem. Art. 59 Abs. 2 GG. Die explizite Anwendbarkeit englischen Rechts deutete die Bundesregierung damals als ein Indiz für einen privatrechtlichen Vertrag ebenso wie die Vergabe von Krediten und die Übernahme von Bürgschaften. Man habe sich damals bewusst für die privatrechtliche Form entschieden und damit „eine Umgehung verfassungsrechtlicher Pflichten weder tatsächlich bewirkt noch bezweckt“.
Außerdem vertrat die Bundesregierung in ihrer Antwort zu Frage 6 die Auffassung, es handele sich bei dem EFSF-Rahmenvertrag um einen Vertrag, welcher „nur Auswirkungen auf die innerpolitischen, wirtschaftlichen oder sozialen Verhältnisse des Staates“ habe, und der deshalb „trotz des hohen finanziellen Volumens der Hilfsmaßnahmen“ nicht „die politischen Beziehungen“ der Bundesrepublik Deutschland regele; dazu berief sie sich auf die Urteile unter BVerfGE 1,372 und BVerfGE 90,286.
Darüber hinaus hat Dr. Jörg Asmussen, damals Staatssekretär im deutschen Bundesfinanzministerium am 15.08.2011 (Az. E B 2 – WK 3500/10/10003:005, Dok. 2011/0652508) auf eine Anfrage des grünen Bundestagsabgeordneten Manuel Sarrazin geantwortet, dass die Änderungen des EFSF-Rahmenvertrags auf Grund der Gipfelbeschlüsse vom 11.03.2011 und vom 21.07.2011 in Deutschland keiner Ratifizierung bedürften, und dass der EFSF-Rahmenvertrag nicht unter Art. 59 GG oder Art. 23 GG falle. Auf Grund der beruflichen Herkunft von Herrn Dr. Asmussen von Goldman Sachs und der Übernahme zahlreicher politischer Spitzenpositionen durch gegenwärtige oder frühere Goldman Sachs – Lobbyisten (Abschnitt IV.10 dieser Verfassungsbeschwerden) hält die Beschwerdeführerin es für nicht unwahrscheinlich, dass dabei auch Sichtweisen von Goldman Sachs mit in die Einschätzung eingeflossen sein könnten.
Würde man die Argumentation der Bundesregierung bzgl. Art. 1 WVRK zu Ende denken, dann bräuchte man bei einem Vertrag zwischen Staaten nur noch einen privaten Vertragspartner mit dazu nehmen, um die WVRK zu umgehen. Das würde aber weder dem Wortlaut, noch dem Sinn und Zweck von Art. 1 WVRK gerecht werden. Bereits der erste Satz des EFSF-Rahmenvertrags zeigt mit der Formulierung „seitens und zwischen“, dass es sich um einen Vertrag der Staaten untereinander und der Vertragsstaaten insgesamt mit der Zweckgesellschaft EFSF handelt. Zumindest soweit der EFSF-Rahmenvertrag Verpflichtungen der Staaten untereinander schafft, unterliegt er den Bestimmungen der WVRK. Hinzu kommt, dass die Beteiligten der EFSF wiederum genau die Staaten sind, welche den EFSF-Rahmenvertrag miteinander und mit EFSF geschlossen haben. Auch Art. 16 EFSF-Rahmenvertrag, welcher den Gerichtsstand für Streitigkeiten bzgl. der EFSF zwischen den EFSF-Vertragsstaaten zum EUGH und zwischen Staaten und EFSF an die luxemburgischen Gerichte verschieben will (Abschnitt IV.3.2 dieser Verfassungsbeschwerden), beweist, dass der EFSF-Rahmenvertrag Bindungen sowohl zwischen den Staaten und der EFSF, als auch zwischen den EFSF-Vertragsstaaten schafft. Wollte man den EFSF-Rahmenvertrag, soweit es das Rechtsverhältnis der Staaten zur EFSF betrifft, als privatrechtlich ansehen, dann wäre die Folge, dass er insoweit auch nur mit privatrechtlichem Rang wirken könnte, also unterhalb der einfach-gesetzlichen Ebene und nicht oberhalb gem. Art. 27 WVRK.
Mit dem Hinweis auf das Urteil unter BVerfGE 1,372 widerlegt die Bundesregierung ihre Rechtsauffassung, der EFSF-Rahmenvertrag sei nicht ratifizierungsbedürftig, selbst. Beim damaligen Urteil wurde die Ratifizierungsbedürftigkeit eines deutsch-französischen Freundschaftsvertrags verneint. Art. 59 Abs. 2 GG normiert die parlamentarische Zustimmungsbedürftigkeit bei internationalen Verträgen, „welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen.“ Es genügt also, wenn eine dieser beiden Voraussetzungen erfüllt ist. Mit den „Gegenständen der Bundesgesetzgebung“ ist nach Leitsatz 4 des Urteils gemeint, dass es sich um Gegenstände von solchem Gewicht handelt, dass sie, würde man sie rein innerstaatlich ohne internationalen Vertrag regeln, einer gesetzlichen Regelung bedürften, also um Entscheidungen, welche die Bundesregierung nicht auf Grundlage bereits bestehender Gesetze allein treffen könnte. Leitsatz 1 des Urteils definiert das Tatbestandsmerkmal der Regelung der Beziehungen des Bundes genauer, dass ein internationaler Vertrag dafür „wesentlich und unmittelbar die Existenz des Staates, seine territoriale Integrität, seine Unabhängigkeit, seine Stellung oder sein Gewicht unter den Staaten oder die Ordnung der Staatengemeinschaft“ betrifft. Nach Leitsatz 2 des Urteils sind solche Verträge nicht ratifizierungsbedürftig, welche „nur Auswirkungen auf die innerstaatlichen, wirtschaftlichen oder sozialen Verhältnisse des Staates“ haben.
Die Ratifizierungsbedürftigkeit ergibt sich vor allem aus dem Gewicht der Auflagen für die Finanzhilfen, vor allem aus der dafür vorgeschriebenen IWF-artigen Strenge (Art. 136 Abs. 3 S. 2 AEUV, Ecofin-Rat vom 10.05.2010, Nr. 49 des Berichts der Task Force vom 21.10.2010, Nr. 17 der Stellungnahme zum Euro-Gipfel vom 26.10.2011). Denn das impliziert Auflagen, welche das jeweilige Schuldnerland nur unter Einbeziehung von Gesetzesänderungen überhaupt erfüllen kann (siehe insbesondere Abschnitt IV.5 dieser Verfassungsbeschwerden) bis hin zu Verfassungsänderungen per Kreditauflage. Dabei kommt es für die Zustimmungsbedürftigkeit nicht darauf an, ob die erzwungenen Gesetzesänderungen in Deutschland oder in anderen Staaten stattfinden würden, es kommt insoweit allein darauf an, dass auf Grundlage des EFSF-Rahmenvertrags Gesetzesänderungen erzwungen werden. Dass EFSF-Auflagen auch auf die Erzwingung von Gesetzesänderungen gerichtet sind, genügt bereits für die Zustimmungsbedürftigkeit unabhängig von der Frage des politischen Charakters des Vertrags.
Ein Vertrag, welcher nur in die „innerstaatlichen, wirtschaftlichen oder sozialen Verhältnisse des Staates“ eingreift, ist der deutsch-französische Freundschaftsvertrag gewesen, über welchen das Urteil zu BVErfGE 1,372 geurteilt hat. Dieser beinhaltete laut Rn. 4 des Urteils ein Zusatzprotokoll über den „Transfer von Leistungen und Erstattungen auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit“, welches jedoch nur vorübergehend vorgesehen war bis zum Abschluss eines umfassenderen Abkommens über die Beziehungen zwischen BRD und Saargebiet auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit. Die in Leitsatz 2 formulierte Ausnahme bezieht allein auf Verträge, welche gleichzeitig von ihrer Tragweite her keine politischen Verträge sind, und welche zugleich, würde man die betreffenden Verpflichtungen allein innerstaatlich bewältigen, auch keiner Gesetzesänderung bedürften.
Der EFSF-Rahmenvertrag ist ein politischer Vertrag. Durch ihn ändert sich zwar nichts an der Existenz und an der territorialen Integrität der Staaten der Eurozone, wohl aber sind die übrigen Merkmale von Leitsatz 1 des Urteils erfüllt. Die Unabhängigkeit der Staaten ist wesentlich und unmittelbar betroffen; insbesondere Verfassungsänderungen per Kreditauflage greifen tief in die Unabhängigkeit des Staates ein, aber auch Auflagen, welche das Sozialsystem oder das Wirtsschaftssystem des Staates grundlegend umgestalten. Die Auferlegung des englischen Rechts für die Beurteilung des EFSF-Rahmenvertrags und der Entzug des Zugangs zu den im eigenen Land geltenden Grund- und Menschenrechten und zur eigenen Gerichtsbarkeit für die Einwohner der Staaten der Eurozone in Zusammenhang mit der EFSF ist deutlich drastischer, als es die Eingriffe durch manche Besatzungsmacht sind. Hinzu kommt durch die Option der Umgestaltung der EFSF in einen Ersatz-ESM und durch die Möglichkeit der Übertragung von Forderungen der EFSF auf den ESM die Aussicht auf die Mit-Herrschaft ungewählter privater Gläubiger. Die Unabhängigkeit der Staaten der Eurozone würde durch den EFSF-Rahmenvertrag im Ergebnis zwar nicht abgeschafft, wohl aber auf ein Minimum reduziert. Das Gewicht unter den Staaten würde sich zunehmend danach richten, welche Staaten der Eurozone schon in den Fängen der Auflagen der EFSF wären. Die Finanzlage des Staates würde zunehmend dessen Gewicht bestimmen und andere Faktoren wie menschenrechtliche Vorbildlichkeit oder Diplomatie an Bedeutung verlieren. Die EFSF ist ein Instrument zur Neuordnung der Staatengemeinschaft, gedacht als Vorstufe zum ESM – zur Neu- ordnung der Staatengemeinschaft unter Mit-Herrschaft ungewählter privater Gläubiger.
Darüber hinaus beweisen das Vorwort und das Nachwort der Stellungnahme zum Euro-Gipfel vom 09.12.2011, dass die Supranationalisierung (im Sinne einer rangmäßigen Gleichstellung mit dem EU-Primärrecht) der intergouvernementalen Verträge zum Euro geplant ist – also auch des EFSF-Rahmenvertrags zumindest für den Fall, dass man den Original-ESM nicht durch bekommt.
Sowohl die inhaltliche Tragweite als auch die geplante spätere Supranationalisierung beweisen, dass der EFSF-Rahmenvertrag ein politischer Vertrag ist.
Beim Urteil zu BVerfGE 90,286 ging es darum, dass es einzelnen Bundestagsabgeordneten per Organklage nur möglich ist, die Statusrechte, welche sie als einzelne Abgeordnete haben, durchzusetzen, nicht aber die Statusrechte, welche nur ganzen Gliederungen des Bundestags (wie z. B. den Fraktionen) zukommen. Es liefert jedoch keine Erkenntnisse zur Frage der Zustimmungsbedürftigkeit des EFSF-Rahmenvertrags.
Die Bundesregierung hat laut ihrem eigenen Bekunden der ursprünglichen Fassung des EFSF-Rahmenvertrags zugestimmt aus der Haltung heraus, dass es sich um einen privatrechtlichen Vertrag handele, also nicht im Bewusstsein, dass ihre Unterschrift eine Ratifikation darstelle. Da es sich jedoch, wie insbesondere in den Abschnitten IV.3.1, IV.3.2 und IV.3.4 dieser Verfassungsbeschwerden erläutert, um einen ratifizierungsbedürftigen Vertrag handelt, hat sie sich offenbar im Irrtum (Art. 48 WVRK) befunden, sodass daraus keine einer Ratifikation entsprechende völkerrechtliche Bindungswirkung erwächst. Art. 48 WVRK greift nur, soweit der Staat, welcher eine Ratifikationshandlung vorgenommen hat, dies nicht ganz fahrlässig getan hat. Fahrlässig wäre es gewesen, sich an den Vertrag zu binden, ohne sich ernsthafte Gedanken über dessen rechtliche Qualität zu machen. Die Bundesregierung hat sich jedoch ernsthafte Gedanken gemacht und ist lediglich aus einem eingeschränkten Blickwinkel heraus zu einer unzutreffenden rechtlichen Würdigung gelangt. Art. 48 WVRK ist damit anzuwenden und einer etwaigen Bestätigung auf dem Formular laut Anlage 3 des EFSF-Rahmenvertrags jedenfalls nicht der rechtliche Wert einer Ratifikation beizumessen, da die Bundesregierung keine Ratifikation beabsichtigt hat. Eine Bestätigung der Bundesregierung auf dem Zustimmungsformular ohne vorherige Zustimmung durch ein Zustimmungsgesetz kann höchstens Verpflichtungen privat-rechtlichen Rangs, also unterhalb bereits der einfachgesetzlichen Ebene, auslösen.
Abgesehen davon ist die Beschwerdeführerin der Rechtsauffassung, dass der Bestätigung des EFSF-Rahmenvertrags durch die Bundesregierung kein völkerrechtlicher Vertrauensschutz beige- messen werden darf. Denn durch die Ratifikation zahlreicher anderer völkerrechtlicher Verträge nicht nur, aber auch in Zusammenhang mit der EU, müsste zumindest den Staaten innerhalb der EU seit Jahren bekannt sein, dass in Deutschland nur der Bundespräsident, nicht aber die Bundesregierung, zur Ratifikation befugt ist.
Anders sieht es heute aus, nachdem auch die deutsche Bundesregierung in Nr. 1 der Stellungnahme zum Euro-Gipfel vom 26.10.2011 die Ratifizierungsbedürftigkeit des EFSF-Rahmenvertrags bestätigt hat, und nachdem ins StabMechG ab dessen erster Änderungsfassung in §3 Abs. 2 Nr. 3 (verkündet am 09.10.2011) die grundgesetzwidrige Möglichkeit der Zustimmung zu Änderungen des EFSF-Rahmenvertrags durch einfachen Beschluss eingebaut worden ist. Spätestens am 26.10.2011 muss der Bundesregierung die Ratifizierungsbedürftigkeit des EFSF-Rahmenvertrags bekannt gewesen sein. Sollte sie, wie in Nr. 17 der Stellungnahme zum Euro-Gipfel vom 26.10.2011 behauptet, diesen ratifiziert haben ohne Zustimmungsgesetz, dann müsste solch einem verfassungswidrigen Zustand durch verfassungskonform einschränkende Auslegung des EFSF-Rahmenvertrags und durch Verurteilung Deutschlands zum Auslaufenlassen des EFSF-Rahmenvertrags bis zum 30.06.2013 (Art. 11 Abs. 3 EFSF-Rahmenvertrag) beigekommen werden.
Fortsetzung: https://sites.google.com/site/euradevormwald/02-esm/037-iwf