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030. III.10 Begründung zur Erforderlichkeit von Volksabstimmungen zu Änderungen des EU-Primärrechts und zu intergouvernementalen Vereinbarungen, EU-Richtlinien, EU-Verordnungen, sanktionsbewehrten Empfehlungen sowie von Volksbegehren zur Rückholung einzelner Kompetenzen gegenüber der EU

III.10 Begründung zur Erforderlichkeit von Volksabstimmungen zu Änderungen des EU-Primärrechts und zu intergouvernementalen Vereinbarungen, EU-Richtlinien, EU-Verordnungen, sanktionsbewehrten Empfehlungen sowie von Volksbegehren zur Rückholung einzelner Kompetenzen gegenüber der EU


III.10.1 zu Volksabstimmungen auf Bundesebene im Allgemeinen

Nach Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG geht alle Staatsgewalt vom Volke aus. Dieses übt seine Macht auf drei Weisen aus: durch Wahlen, durch Abstimmungen und durch besondere Organe der Legislative, der Exekutive und der Judikative. Auch der Wernicke-Kommentar versteht unter „Abstimmungen“ dabei laut S. 7 zu Art. 20 GG die „plebiszitäre Demokratie“. Die Beschwerdeführerin kann Wernicke allerdings insoweit nicht folgen, dass der Grundgesetzgeber die Volksabstimmungen auf Bundesebene auf die ausdrücklich im Grundgesetz vorgeschriebenen Fälle (Art. 29 GG und Art. 146 GG) hätte beschränken wollen. Zutreffend ist stattdessen die Interpretation von Carlo Schmid, der Mitglied im Parlamentarischen Rat und daneben SPD-Fraktionsvorsitzender war, dass der Grundgesetzgeber dem Gesetzgeber deutlich mehr Raum zur Schaffung von Volksabstimmungen lassen wollte, sich aber zugleich nur soweit einigen konnte, dem Gesetzgeber allein für die Fälle von Art. 29 GG und Art. 146 GG die Durchführung von Volksabstimmungen im Grundgesetz vorzuschreiben.

In der 11. Sitzung des Grundsatzausschusses des Parlamentarischen Rats vom 14.10.1948 hat der damalige Ausschussvorsitzende Dr. von Mangoldt (CDU) bei der Beratung über den Entwurf des heutigen Art. 20 GG betont, man dürfe aber nicht sagen, das Volk werde nur in den Organen (des Staates) tätig, denn dann würde damit die Volksabstimmung ausgeschlossen. Dr. Carlo Schmid (SPD) pflichtete ihm bei: „Wir wollen kein Monopol für die repräsentative Demokratie.“
(zitiert u. a. im Spiegel-Artikel „Der Souverän ist nicht souverän“ Spiegel 17/1986, S. 87+90; von der Beschwerdeführerin bei eigener Recherche am 07.07.2011 im Bundesarchiv gefunden unter GrFr 11,9 auf S. 9, Microfiche-Nr. Z 5 /31). Die Konkretisierung, das Wort „Abstimmungen“ in Art. 20 Abs. 2 GG aufzunehmen, ist dann in einer späteren Sitzung erfolgt.
Am 06.05.1949 ist laut dem gleichen Spiegel-Artikel in der 2. Lesung im Plenum des Parlamentarischen Rats zum letzten Mal der Versuch unternommen worden durch Heinrich von Brentano (CDU), das inzwischen eingefügte Wort „Abstimmungen“ wieder aus Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG herauszunehmen. Sein Formulierungsvorschlag für Art. 20 Abs. 2 („Das Volk ist Träger der Staatsgewalt. Das Volk übt die Staatsgewalt durch Wahlen und durch besondere Organe ... aus“) ohne das Wort „Abstimmungen“ wurde jedoch abgelehnt. Der Spiegel-Artikel zitiert aus dem stenographischen Bericht zur 2. Lesung Dr. Konrad Adenauer: „Wir kommen zur Abstimmung über den Antrag Dr. von Brentano. Ich bitte diejenigen, die für diesen Antrag sind, die Hand zu heben – diejenigen, die dagegen sind – der Antrag ist abgelehnt.“
Die Recherche der Beschwerdeführerin im Bundesarchiv am 07.07.2011 hat das Zitat bestätigt (Fundstelle Parlamentarischer Rat, Stenographische Berichte über die Plenarsitzungen, S. 181).
 

Dabei ist auch zu beachten, dass nach dem Lissabonurteil das gesamte Strukturprinzip Demokratie und nicht nur ein Teil davon unantastbar ist. Unantastbarkeit bedeutet im Unterschied zur Unverletztlichkeit und Unveräußerlichkeit einen uneingeschränkten Schutz nicht nur des Wesensgehalts. Auf Grund der Unantastbarkeit der gesamten Demokratie sind auch die in diesem Strukturprinzip enthaltenen Abstimmungen unantastbar, sodass Volksabstimmungen auch auf Bundesebene genug Raum gegeben werden muss, deutlich über die in Art. 29 GG und Art. 146 GG ausdrücklich festgelegten Fälle hinaus. Dabei sind diese beiden Artikel zugleich ein deutliches Zeichen dafür, dass ein Spielraum des Bundesverfassungsgerichts besteht, den Gesetzgeber für  Rechtsakte von  großer Tragweite auf Volksabstimmungen zu verpflichten.

Aus der Unantastbarkeit der Demokratie und damit auch der darin enthaltenen Abstimmungen folgt darüber hinaus, dass es zur Einführung von Volksabstimmungen auf Bundesebene allein eines Ausführungsgesetzes und keinerlei Grundgesetzänderung bedarf. Dass die genaue Art und Weise und die Quoren für Volksabstimmungen im Grundgesetz selbst nicht vorgegeben sind, bedeutet zugleich eine relativ große Freiheit des Gesetzgebers, diese zu bestimmen, solange er dabei sowohl die Unantastbarkeit der Wahlen als auch die  Unantastbarkeit der Volksabstimmungen wahrt. Und dar-aus folgt zugleich die Kompetenz des Bundesverfassungsgerichts, korrigierend Grenzen zu setzen, wo die Abgeordneten strukturell mit der Wahrung ihrer vom Volk abgeleiteten Rechte überfordert sind, und es damit der Entscheidung des Volkes selbst bedarf im Sinne einer demokratischen Rückbindung und einer zusätzlichen, nach Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG zulässigen, Gewaltenverschränkung.

Der SPD-Abgeordnete Menzel sagte auf der 3. Sitzung des Plenums des Parlamentarischen Rats am 09.09.1948 („Der Parlamentarische Rat“, Band 9, Harald Boldt-Verlag, S. 77):
„Um das letzte vorwegzunehmen: wir werden uns sicherlich dazu entschließen müssen, Volksbegehren und Volksentscheide unter bestimmten technischen Voraussetzungen zuzulassen, und wir werden zu erwägen haben, ob es richtig wäre, einen Volksentscheid nicht nur dann zuzulassen, wenn es sich um die Annahme eines Gesetzes handelt, sondern wenn damit bezweckt wird, ein bereits gewähltes Parlament wieder aufzulösen, mit der Begründung, die Masse der Wähler sei der Auffassung, dass dieses Parlament nicht mehr dem derzeitigen Willen des Volkes entspreche.“

Das Höchstmaß für die direkte Demokratie sieht die Beschwerdeführerin erst da erreicht, wo Volksabstimmungen eine annähernd gleiche Macht erlangen würden wie die demokratisch legitiermierten Abgeordneten. Denn das Grundgesetz enthält ein grundrechtsgleiches Wahlrecht (Art. 38 GG), die Forderung der Zentrumspartei nach einem grundrechtsgleichen Abstimmungsrecht wurde jedoch von der Mehrheit des Parlamentarischen Rats abgelehnt (Rede der Zentrumsabgeordneten Helene Wessel auf der Sitzung des Plenums des Parlamentarischen Rats vom 08.05.1949,  „Der Parlamentarische Rat“, Harald-Boldt-Verlag, Band 9, S. 559). Die Rede des Zentrumsabgeordneten Brockmann vom 08.05.1949 erläutert dazu weiter, dass dieses beinhalten sollte, dass jeweils 10 % der Abstimmungsberechtigten über ein Volksbegehren eine Volksabstimmung durchsetzen könnten. Die Mehrheit der Mitglieder des Parlamentarischen Rats wollte sich jedoch nicht so genau mit Grundgesetzrang festlegen, sondern die Modalitäten für Volksabstimmungen auf Bundesebene der einfachgesetzlichen Ebene vorbehalten ( „Der Parlamentarische Rat“, Harald-Boldt-Verlag, Band 9, S. 592+593).

Daher muss insbesondere bei legislativen Initiativen ein gewisser Abstand gewahrt bleiben zwischen Initiativen von Bundesregierung, Bundesrat und aus dem Bundestag heraus auf der einen Seite, und Initiativen aus dem Volk heraus auf der anderen Seite. Mit einer angemessenen hohen, aber wegen der Unantastbarkeit der Volksabstimmungen auch nicht überhöhten, Unterschriftenhürde für legislative Initiativen über Volksbegehren auf Bundesebene lässt sich die quantitative Überzahl der legislativen Initiativen der gewählten Volksvertreter im Vergleich zur Zahl der über Volksbegehren eingebrachten legislativen Initiativen hinreichend sichern.

Damit braucht es auch keinerlei Abstandsgebot bzgl. der Entscheidung über Gesetzesinitiativen, könnten grundsätzlich alle Gesetzesinitiativen auf Bundesebene, wenngleich der Staatshaushalt viel- leicht nur eingeschränkt, um den Staat nicht lahmzulegen, nach Bundestag und Bundesrat auch dem Volk zur Entscheidung vorgelegt werden, ohne dass dies den vom Grundgesetz erlaubten Rahmen verlassen würde.
Das jedoch können diese Verfassungsbeschwerden nicht erreichen.

Diese Verfassungsbeschwerden beweisen hingegen (zur Begründung von Punkt 3 der Klageanträge im Abschnitt I.1 dieser Verfassungsbeschwerden), dass für bestimmte Akte auf Ebene der EU bzw. der Eurozone nicht nur ein Zustimmungsgesetz  (Art. 59 Abs. 2 GG) bzw. Umsetzungsgesetz erforderlich ist im Sinne der Verschränkung der Macht der Exekutive durch die Legislative, sondern zusätzlich, im Sinne einer zusätzlichen Gewaltenverschränkung, die Unterwerfung eines solchen Rechtsaktes unter eine Volksabstimmung.

Damit die Rechtsstaatlichkeit (Art. 1 Abs. 2+3 GG, Art. 20 Abs. 2+3 GG), die als Strukturprinzip ebenso unantastbar ist wie die Demokratie, auch durch Volksabstimmungen nicht angetastet werden kann, darf bei jeder Volksabstimmung auch das Volk nur die Kompetenzen haben, die sonst für die jeweils gleiche Frage auch dem Gesetzgeber zukommen würden. Hinzu kommt, dass sich das gleiche Volk, von welchem gem. Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG alle Staatsgewalt ausgeht, selbst zur Rechtsstaatlichkeit bekennt (Art. 1 Abs. 2 GG), und dieses Bekenntnis des deutschen Volkes selbst gleichermaßen durch die Ewigkeitsgarantie (Art. 79 Abs. 3 GG) geschützt ist wie die Demokratie.
Anderenfalls würden die Abstimmungen auch in einem mit dem Grundgesetz unvereinbaren Maß auf Kosten der Wahlen, die innerhalb des Strukturprinzips Demokratie mindestens ebenso starkes Gewicht wie die Abstimmungen haben, ausgedehnt.

Etwas anderes gilt nur für die Schaffung eines neuen Grundgesetzes nach Art. 146 GG, die aber dann auch als solche kenntlich gemacht werden muss, weil die Demokratie vorverfassungsrechtlich ist (Rn. 179 des Lissabonurteils), während dies für die Rechtsstaatlichkeit noch nicht verfassugnsgerichtlich geklärt ist. Die Beschwerdeführerin folgt auf Grund der Bezugnahme auf das Naturrecht hinsichtlich der Verbindung zu den universellen Menschenrechten in Art. 1 Abs. 2 GG der Rechtsauffassung, dass zumindest auch die universellen Menschenrechte vorverfassungsrechtlich sind. Hinsichtlich der übrigen Strukturprinzipien und der Grundrechte des Grundgesetzes wäre es denk-bar, dass mit Volksbegehren ständig die gesamte Ordnung Deutschlands bis auf die Demokratie und die Geltung der universellen Menschenrechte geändert würde, nicht aber mit diesem Grundgesetz.

Die Volksabstimmungen dürfen auch die Möglichkeit der Verfassungsbeschwerde in keiner Weise einschränken, weil es sonst zu einer Kollision mit der Rechtsstaatlichkeit im materiellen und im formellen Sinne (Art. 1 Abs. 2 +3 GG, Art. 20 Abs. 2+3 GG) und mit der Rechtsweggarantie (Art. 19 Abs. 4 GG) käme. Das Grundgesetz will aus der Erfahrung der Vergangenheit das deutsche Volk auch vor seiner eigenen Verführbarkeit schützen. Die Ewigkeitsgarantie entzieht auch den gesamten Inhalt von Art. 1 GG und Art. 20 GG sowie darüber hinaus den Wesensgehalt der Grund- und Menschenrechte selbst der Verfügungsgewalt des Volkes. Es sei denn, das Volk würde sich eine neue Verfassung geben, wobei dann zu klären wäre, wie weit die bisherigen Vorverfassungsrechtlichkeiten reichen.
Die Volksabstimmungen werden vielmehr ein Ausmaß an diskursiver Entfaltung bewirken, das in einer viel größeren Zahl von Fällen als bisher zu verfassungsmäßigen Ergebnissen führen wird. Dadurch werden sowohl die Zahl als auch der Umfang der  Verfassungsbeschwerden auf ein über-schaubareres Maß zurückgehen.


III.10.2 Erforderlichkeit der Volksabstimmung bei Änderungen des EU-Primärrechts

Das EU-Primärrecht, soweit es nicht zur GASP gehört, steht auch nach dem Lissabonurteil über weiten Teilen des Grundgesetzes (siehe Abschnitt VII.1 dieser Verfassungsbeschwerden) und oberhalb des Völkerrechts jeglicher anderer internationaler Organisationen. Damit haben Änderungen des nicht zur GASP gehörenden EU-Primärrechts eine größere Tragweite als Änderungen der Teile des Grundgesetzes, welche unterhalb des nicht zur GASP gehörenden EU-Primärrecht stehen. Die GASP ist zwar vom Rang her, zumindest für Deutschland, ganz normales Völkerrecht (Rn. 255 +342 des Lissabonurteils), ihre friedliche Ausrichtung bzw. Eingrenzung ist jedoch entscheidend für die Verwirklichung des Staatsauftrags Friedensgebot (Art. 1 Abs. 2 GG).  

Schon in den Lissabonvertrag wurde eine von ihrer Tragweite her für die Bundestagsabgeordneten nicht  überschaubare, weil vor allem sachlich völlig uneingeschränkte Blankett-Ermächtigung namens „Flexibilitätsklausel“ (Art. 352 AEUV) aufgenommen (Rn. 236, 238, 328 und 417 des Lissabonurteils), die dazu führte, dass Deutschland den Lissabonvertrag nur mit verfassungsgemäß einschränkender Auslegung der Flexibilitätsklausel in Kraft treten lassen durfte.
Schon deren Vorgängerin, die Binnenmarktklausel (Art. 308 EGV), war eine Blankett-Ermächtigung, was bei deren Einführung nicht bemerkt worden ist. Es wurden jedoch mit der Verwirklichung eines Binnenmarktes eher peripher verbundene sekundärrechtliche Vorschriften wie solche zur Vorratsdatenspeicherung und zur Proskription gegenüber Terrorverdächtigen auf die Binnen-marktklausel gestützt.
Nun will man mit Art. 136 Abs. 3 AEUV eine neue Blankett-Ermächtigung einfügen und nennt das herabspielend, als ob jemand die Bevölkerung hinsichtlich des qualitativen Schritts und der qualitativen wie quantitativen Auswirkungen täuschen wollte, eine „kleine Vertragsänderung“. So, als hätten die dafür verantwortlichen Personen, die dem Europäischen Rat den Art. 136 Abs. 3 AEUV zugearbeitet haben, wer auch immer das diesmal wieder sein mag, was den Respekt vor den Abgeordneten und vor den Völkern angeht, aus dem Lissabonurteil nichts gelernt, außer vielleicht noch etwas trickreicher zu werden.
Mit diesem Art. 136 Abs. 3 AEUV will man offen eine EU-primärrechtliche Grundlage für die dritte Stufe des europäischen Finanzierungsmechanismus schaffen, mal eben diskret für die ersten beiden Stufen eine EU-primärrechtliche Rechtsgrundlage nachschieben, ohne zu klar zu benennen, dass man eine völkerrechtliche Rückwirkung will, sowie verdeckt Art. 136 Abs. 3 AEUV darüber hinaus zur missbräuchlichen Umgestaltung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes und zur Einführung des Ungleichgewichtsverfahrens zwecks Errichtung der EU-Wirtschaftsregierung und zur Umgestaltung der EU-Fördermittel zur Schaffung eines zusätzlichen Druckmittels für die EU-Wirtschaftsregierung verwenden. Auch als EU-primärrechtliche Blankett-Grundlage für die beiden EU-Verordnungen zur haushaltsmäßigen Überwachung (Abschnitt VI.2 dieser Verfassungsbeschwerden) ist Art. 136 Abs. 3 AEUV vorgesehen. Und für die Auflagen im Rahmen des europäischen Finanzierungsmechanis-mus sowie für die sanktionsbewehrten Empfehlungen sind gar keine politischen Sachgebiete explizit ausgenommen. Es ist, wie die Beispiele der Auflage zum Verkauf von Nahrungsmittelnotreserven in Äthiopien, Malawi und Niger sowie zur Zulassung von Gentechnik in der Landwirtschaft in Griechenland zeigen, noch nicht einmal eine Beschränkung auf die Grausamkeiten vorgesehen, die noch in irgendeiner Weise den wirtschaftlichen Interessen der Gesamtheit der Gläubiger dienen könnte.

Mit Art. 136 Abs. 3 AEUV wurde nun zum mindestens dritten Mal eine für Rechtsstaatlichkeit und Demokratie gefährliche Blankett-Vorschrift für das EU-Primärrecht geschaffen, die man diesmal sogar zur Grundlage von noch weiteren sekundärrechtlichen Blankett-Vorschriften machen will. Bereits die Wiederholung, als wäre nichts geschehen, und das Ausmaß der Blankett-Ermächtigungen, das Ausmaß an Intransparenz und überrumpelungsartiger Geschwindigkeit zu Lasten der Parlamentarier sowie die Zaghaftigkeit der überwiegenden Mehrheit von diesen bei der Geltendmachung ihrer Rechte aus Art. 59 Abs. 2 GG und aus Art. 23 GG beweisen, dass das Volk diese nicht mehr allein lassen darf, sondern seine Verantwortung zusätzlich zu den Parlamentariern wahrnehmen muss bei allen Änderungen des EU-Primärrechts.

Dass Art. 136 Abs. 3 AEUV nur aufgeschoben gewesen ist, zeigt auch sich auch daran, dass nachdem die britische Regierung am 09.12.2011 es abgelehnt hat, die „kleine Vertragsänderung“ ihrem Parlament zur Zustimmung vorzulegen (Abschnitt III.1.2 dieser Verfassungsbeschwerden), zusätzlich der Fiskalpakt (Abschnitt V.1 dieser Verfassungsbeschwerden) als intergouvernementaler Vertrag beschlossen wurde, den man zur Grundlage von EU-Verordnungen machen will, und den man laut dessen Erwägungsgrund Nr. 7 und Art. 16 so bald wie möglich zu EU-Primärrecht machen will, und dass trotzdem am 29.03.2012 in den Bundestag das Zustimmungsgesetz zu Art. 136 Abs. 3 AEUV eingebracht wurde. Wie in Abschnitt V.1 aufgezeigt, enthält der Fiskalpakt darüber hinaus noch weitaus drastischere Verfassungsverstöße als Art. 136 Abs. 3 AEUV, z. B. bzgl. des Zugriffs der EU-Kommission auf die gesamte Exekutive und die gesamte Judikative gem. Art. 3 Abs. 2 Fiskalpakt zur Durchsetzung der Empfehlungen aus dem Stabilitäts- und Wachstumspakt und ebenfalls gem. Art. 3 Abs. 2 Fiskalpakt des Vorschlagsrechts der Kommission für Änderungen der nationalen Verfassungen. Solche Bestrebungen beweisen, dass ein verpflichtendes Referendum auch bzgl. jeder einzelnen Aufnahme ursprünglich intergouvernementaler Vorschriften ins EU-Primärrecht erforderlich ist – abgesehen davon, dass die Zustimmung zum Fiskalpakt insgesamt als verfassungswidrig zu verwerfen ist.

Darüber hinaus ist es alarmierend, was die Bundestagsparlamentarier alles nicht entdeckt haben, was man ins EU-Primärrecht eingebaut hat, ohne sie über den Sinn und Zweck dessen aufzuklären. Dazu sei nur an die weltweiten EU-Militärinterventionen in undefinierte „gescheiterte Staaten“ (Art. 42 EUV i. V. m. EU-Sicherheitsstrategie) und für die Werte der EU (Art. 42 EUV i. V. m. Art. 2 EUVoder sogar i. V. m. Art. 1 von Protokoll 26 zu den Verträgen der EU), was erst durch das Lissabonurteil weitgehend entschärft worden ist, erinnert. Und jetzt mit dem Fiskalpakt, den man schnellstmöglich ins EU-Primärrecht übernehmen will, für eine halb-diktatorische EU-Wirtschaftsregierung und für Kreditauflagen und sanktionsbewehrte Empfehlungen von maßloser Strenge unter Mißachtung zumindest aller sozialen Grund- und Menschenrechte der Einwohner der Schuldnerstaaten (siehe hierzu vor allem die Abschnitte III., IV., V., VI.2 und XII.8 dieser Verfassungsbeschwerden).

Am deutlichsten zeigt sich die Unbedarftheit der Bundestagsabgeordneten bzgl. Änderungen des EU-Primärrechts daran, dass diesen in der Begründung des Zustimmungsgesetzes zu Art. 136 Abs. 3 AEUV (Abschnitt III.1.2 dieser Verfassungsbeschwerden) weiß gemacht wurde, dass man für die Zustimmung zu Art. 136 Abs. 3 AEUV noch nicht einmal eine Zweidrittelmehrheit bräuchte !

Die Augen aller Wahlberechtigten zusammen haben die Chance, über tausendmal mehr zu entecken als die der Bundestagsabgeordneten allein. Und wenn sie selbst abstimmen dürfen, werden noch viel mehr Bürger als heute hinschauen. Nur so lässt sich angesichts der Oberflächlichkeit vieler Abgeordneter und deren Schüchternheit bei der Wahrnehmung ihrer vom Volk abgeleiteten Rechte sicherstellen, dass die notwendige diskursive Entfaltung stattfindet, um verfassungswidrige Vorschriften rechtzeitig zu erkennen, und erforderlichenfalls mit „Nein“ zu stimmen, damit die vom Volk nicht gewollten Teile der Entwürfe zur Änderung des Primärrechts geändert werden müssen.

Laut einer von der Tagesschau am 06.10.2011 zitierten Umfrage verlangen 80% der Deutschen, dass die Verlagerung weiterer Rechte an die EU nur noch nach Zustimmung per Volksabstimmung erfolgen darf; 18% der Deutschen sind gegen das Erfordernis der Volksabstimmung.
www.tagesschau.de/inland/deutschlandtrend1386.html

Für Änderungen des EU-Primärrechts gilt in Deutschland angesichts dessen (bis auf die GASP) hohen Rangs oberhalb weiter Teile des Grundgesetzes in Bundestag eine Zustimmungshürde von zwei Dritteln wie bei einer Grundgesetzänderung (Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG). Allerdings scheint angesichts heutiger Erfahrungen mit Wahlbeteiligungen eine Zweidrittelmehrheit der Wahlberechtigten bei Volksabstimmungen nahezu unerreichbar und wäre damit mit der Autonomie des EU-Rechts kaum vereinbar. Darum ist die Beschwerdeführerin der Auffassung, dass eine Zweidrittelmehrheit der Abstimmenden bei Volksabstimmungen über Änderungen des EU-Primärrechts das einzig angemessene Quorum sein kann.


III.10.3 Erforderlichkeit der Volksabstimmung bei intergouvernementalen Vereinbarungen (incl. Vereinbarungen im Raum der erweiterten Zusammenarbeit) der EU oder der Eurozone

Intergouvernementale Vereinbarungen können unterschiedlichen rechtlichen Charakter haben.
Unverbindliche Absichtserklärungen als solche bedürfen weder eines Zustimmungsgesetzes noch einer Volksabstimmung darüber, sondern stehen im alleinigen Machtbereich des außenpolitischen Handelns der Regierungen. Das gleiche gilt für Verpflichtungen, welche sich finanziell im Rahmen des der Bundesregierung vom Parlament zugestandenen Haushalts bewegen.
Sobald es sich jedoch um Vereinbarungen handelt, die in legislative Zuständigkeiten eingreifen, ist ein Zustimmungsgesetz erforderlich und zusätzlich eine Volksabstimmung als weitere Gewaltenverschränkung.

Nur so kann der Tendenz begegnet werden, Vereinbarungen, die auf Grund ihrer Tragweite allen- falls primärrechtlich bewältigt werden dürften, weil sie die bisher im Primärrecht der EU eingeräumten Kompetenzen dem Grunde nach bzw. deutlich dem Umfang nach überschreiten, einfach in intergouvernementale Vereinbarungen auszulagern, um damit die bei primärrechtlichen Änderungen erforderlichen Zustimmungsgesetze in allen EU-Mitgliedsstaaten sowie die dafür erforderlichen erhöhten Zustimmungsquoren zu umgehen.

Diese Tendenz zeigt sich besonders deutlich beim Euro-Stabilisierungsmechanismus, wo der intergouvernementale Weg am 07.06.2010 sowohl für die Errichtung der Zweckgesellschaft EFSF als auch für deren Rahmenvereinbarung gewählt wurde. Damit wurde die maßgebliche Einbeziehung des IWF mit einer Macht, als wäre er ein Organ der EU, in die Formulierung der Kreditauflagen  allein intergouvernemental verankert. Ebenso die Outsourcebarkeit praktisch aller Tätigkeiten beim Euro-Stabilisierungsmechanismus bis auf die Initiierung und die Entscheidung über die Auflagen sowie die Beantragung und die Entscheidung über die Finanzhilfen. Selbst die laufende Überwachung der Auflagen kann dabei an jeden beliebigen Menschen, an jeden Verein, jeden Staat, jede Behörde und jedes Unternehmen auf der Welt ausgelagert werden.
Sowohl die Einbeziehung anderer internationaler Organisationen wie de-facto Organe der EFSF als auch die funktionelle Privatisierung hoheitlicher Macht auf EFSF-Ebene sind nirgendwo im EU-Primärrecht verankert. Dabei wurde das Erfordernis, schon auf Grund des Subsidiaritätsprinzips (Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG) und der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 2 EUV), einer primärrechtlichen Verankerung und damit auch eines Zustimmungsgesetzes (Art. 59 Abs. 2 GG) umgangen.
Zur Frage der rechtlichen Qualität der EFSF siehe Abschnitte IV.3.1 und IV.3.2 dieser Verfassungsbeschwerden.
Die EFSF-Rahmenvereinbarung hätte von ihrer Tragweite her eines Zustimmungsgesetzes bedurft, was aber nicht erfolgt ist (Abschnitt IV.3.1 und IV.3.2 dieser Verfassungsbeschwerden).

Es besteht eine deutliche Tendenz, die Vorlage auch als solcher deklarierter Zustimmungsgesetze vor den nationalen Parlamenten auf rechtswidrige Weise zu umgehen, was eine informierte Entscheidung der Bundestagsabgeordneten verhindern kann. Und der Bundestag hat das beim StabMechG mit sich machen lassen, obwohl die Reden z. B. der Abgeordneten Trittin und Schaeffler bewiesen haben, dass sich zahlreiche Abgeordnete unzureichend informiert fühlten.

Erschwerend hinsichtlich der unzureichenden Information der Bundestagsabgeordneten kommt hinzu, dass die Rede der Bundeskanzlerin vom 19.05.2010 (siehe Abschnitt VI.1.2 dieser Verfassungsbeschwerden) zahlreiche Indizien dafür enthält, dass der Bundesregierung das WIFO-Gutachten, welches sich wie eine Blaupause für die am 29.09.2010 von der EU-Kommission vorgestellten Ver-ordnungsentwürfe zur Umfunktionierung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes und zur Einführung des Ungleichgewichtsverfahrens zwecks Errichtung der EU-Wirtschaftsregierung liest, damals schon gekannt hat. Ihre Forderungen nach einer schnelleren und strafferen „Anwendung von Sanktionen gegen Euro-Mitgliedstaaten, die ihren Verpflichtungen zur Senkung des Defizits nicht nachkommen“, die Erweiterung der Sanktionsmöglichkeiten um die Einbehaltung von „Strukturmitteln aus dem EU-Haushalt“, die Sanktionsbewehrung des Gesamtschuldenkriteriums  („Notwendig sind auch zusätzliche Konsolidierungsanstrengungen von Mitgliedstaaten mit hohen Schuldenständen“) und „ein vorübergehender Entzug des Stimmrechts von notorischen Defizitsündern“ finden sich alle in dem Gutachten, welches das WIFO-Institut für die EU-Kommission erstellt und im Mai 2010 veröffentlicht hat.
Dass das Gutachten des WIFO-Instituts, welches nicht auf das eine Blatt Papier passt, von dem der Abgeordnete Jürgen Trittin in der Debatte vor Beschluss des StabMechG im Bundestag sprach, dem Bundestag vor Beschlussfassung am 21.05.2010 offenbar nicht vorgelegt wurde, ist ein deutliches Indiz für einen möglichen Versuch, vor der Gesamtheit der Bundestagsabgeordneten den Gesamtzusammenhang zwischen europäischem Finanzierungsmechanismus und EU-Wirtschaftsregierung zumindest nicht vor deren Zustimmung zum StabMechG erkennen zu lassen.

Besondere Intransparenz erlangt die Methode der Verlagerung von ihrer Tragweite nach auf die primärrechtliche Ebene gehörender Entscheidungen in intergouvernementale Vereinbarungen durch die Unklarheit, auf welcher Rechtsgrundlage sich diese bewegen. Siehe hierzu bzgl. der EFSF Abschnitte IV.3.1 und IV.3.2, bzgl. des ESM Abschnitt IV.6.2 und bzgl. des Fiskalpakts Abschnitt V.1  dieser Verfassungsbeschwerden.

Die Umgehungstendenz zeigt sich sowohl bei der EFSF, als auch beim ESM und beim Fiskalpakt auch in der Organleihe bzgl. Organen der EU, welche in den intergouvernementalen Raum hinein ausgeliehen werden sollen, was nur insoweit zulässig ist, wie die Formvorschriften des Art. 329 AEUV für die erweiterte Zusammenarbeit (Art. 20 EUV) zuvor ordnungsgemäß durchlaufen worden sind, und es dabei ausschließlich um Politikbereiche der erweiterten Zusammenarbeit geht, in welchen die EU ihre Befugnis zur Setzung von EU-Sekundärrecht noch nicht wahrgenommen hat. Zur näheren Erläuterung siehe Abschnitt III.20 dieser Verfassungsbeschwerden.
Dass man bei EFSF-Rahmenvertrag, ESM und Fiskalpakt sich einfach Organe der EU ausleiht, ohne den rechtmäßigen Weg über Art. 329 AEUV zu gehen, zeigt den Umgehungscharakter gegenüber dem EU-Primärrecht und gegenüber dem Europaparlament.

Intergouvernementale Vereinbarungen können nie supranationalen Rang haben, da sie sich außerhalb der in Art. 288 AEUV für das EU-Sekundärrecht zugelassenen Formen bewegen. Damit darf diesen Vereinbarungen auch nur ein normaler völkerrechtlicher Rang beigemessen werden unterhalb des „ius cogens“ und unterhalb des EU-Sekundärrechts. Damit dürfen sämtliche intergouvernementale Vereinbarungen, auch soweit sie sich im Raum der erweiterten Zusammenarbeit bewegen, nur insoweit erfüllt werden, wie sie mit den zum „ius cogens“ gehörenden universellen Menschenrechten vereinbar sind. Und soweit diese intergouvernementalen Vereinbarungen eines Zustimmungsgesetzes bedürfen, aber keines dazu beschlossen wird, entfalten sie auch keine hoheitliche Rechtswirkung, und die an sie anknüpfenden Handlungen Rechtswirkung allein mit privatrechtlichem Rang (siehe auch Abschnitt IV.3.1).

Der Umgehungscharakter des Fiskalpakts zeigt sich auch darin, obwohl er sich im intergouvernementalen Raum, also außerhalb des EU-rechtlichen Raums befindet, dessen Art. 3, Art. 4, Art. 5 Abs. 1 und Art. 7 Grundlage sein wollen für die EU-Verordnungen zur Verschärfung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes (Abschnitte V.3, V.4 und V.6 dieser Verfassungsbeschwerden), dessen Art. 5 Abs. 2  für die EU-Verordnungen zur haushaltsmäßigen Überwachung (Abschnitt VI.2 dieser Verfassungsbeschwerden) und dessen Art. 9 für die EU-Verordnungen zur Einführung des sanktionsbewehrten Ungleichgewichtsverfahrens, und das alles am EU-Primärrecht vorbei. Erst versucht man es mit der Blankett-Ermächtigung des Art. 136 Abs. 3 AEUV, damit keiner merkt, was man darauf alles aufbauen will, und dann versucht man die Umgehung zusätzlich auf intergouvernementalem Weg. Am drastischten am Fiskalpakt ist jedoch dessen Art. 3 Abs. 2, mit welchem die Mitgliedsstaaten verpflichtet würden, ihre Verfassungen entsprechend einem Vorschlag der Kommission für den Stabilitäts- und Wachstumspakt aufzubrechen, und wonach die Kommission für die Durchsetzung der Empfehlungen aus dem Stabilitäts- und Wachstumspakt sämtliche Organe der Exekutive und Judikative unter ihr Kommando bringen könnte, von der Regierung über die Bundeswehr bis zum Bundesverfassungsgericht (Abschnitt V.1 dieser Verfas-sungsbeschwerden). Und Art. 8 Fiskalpakt, wonach die Kommission die Durchsetzung des Art. 3 Abs. 2 Fiskalpakt auch noch vor dem EUGH einklagen lassen könnte. Und das alles mit einem intergouvernementalen Vertrag.

Die Tragweite intergouvernementaler Verträge in Zusammenhang mit der EU zeigt auch der ESM, bei welchem selbst die privaten Gläubiger den Staaten IWF-artig strenge Auflagen machen würden, der so intransparent vorgesehen ist, dass er sich bald zur größten öffentlichen schwarzen Kasse der Welt entwickeln würde, und dessen Hineinwachsen in die Supranationalität über die Ausstattung mit staatsanalogen Machtinsignien wie einem eigenen Besteuerungsrecht vorgesehen ist, ohne dass man jemals einem nationalen Parlament die Schaffung eines supranationalen ESM zur Abstimmung vorlegen würde.

Darüber hinaus will man ESM, EFSF-Rahmenvertrag und Fiskalpakt nach deren Inkrafttreten supranationalisieren (Vor- und Nachwort der Stellungnahme zum Euro-Gipfel vom 09.12.2011, Erwägungsgrund 7 + Art. 16 Fiskalpakt). Und zusätzlich wurde am 29.03.2012 doch noch das Zustimmungsgesetz (Abschnitt III.1.2 dieser Verfassungsbeschwerden) zu Art. 136 Abs. 3 AEUV in den Bundestag eingebracht.

Daraus lassen sich mehrere Erkenntnisse gewinnen:

-- Die Bundestagsabgeordneten werden unter einen unangemessenen Zeitdruck gesetzt.
-- Den Bundestagsabgeordneten wird vor Einholung ihrer Zustimmung nicht hinreichend klar gemacht, in welchem Gesamtzusammenhang die Zustimmung, die von ihnen verlangt wird, steht, und was genau man auf primärrechtlicher, auf sekundärrechtlicher und auf intergouvernemenalter Ebene damit machen will.
-- Intergouvernementale Vereinbarungen zwischen den Mitgliedsstaaten der EU bergen die Gefahr der Umgehung des EU-Primärrecht bzw. der ultra-vires-mäßigen Überschreitung der primärrechtlich eingeräumten Kompetenzen sowie der Umgehung des „ius cogens“.
-- Es wird versucht, die Rechte der Bundestagsabgeordneten zu umgehen, indem man Regelungsgegenstände, die von ihrer Tragweite, wenn überhaupt, nur mit primärrechtlicher Änderung und damit mit Erfordernis der Zustimmung der Bundestagsabgeordneten (Art. 59 Abs. 2 GG, Art. 23 GG) möglich sind, zu umgehen, indem man diese auf intergouvernementale Vereinbarungen verschiebt.
-- Die Bundestagsabgeordneten zeigen äußerst unzureichende Anstrengungen, ihre Rechte auf Informationen und auf das Erfordernis von Zustimmungsgesetzen gegenüber der Bundesregierung gel-tend zu machen.

Daraus ergeben sich die folgenden Erfordernisse:

-- Alle intergouvernementalen Vereinbarungen  im Rahmen der EU und der Eurozone, auch solche im Raum der erweiterten Zusammenarbeit, bedürfen eines Zustimmungsgesetzes, um die Umgehungsmöglichkeit der primärrechtlichen Verankerung sowie die Umgehungsmöglichkeit des nur einfachen völkerrechtlichen Rangs intergouvernementaler Vereinbarungen endgültig zu beenden.
-- Da die Bundestagsabgeordneten sich nachweislich nicht genug selbst um die Wahrung ihrer Rechte aus Art. 59 Abs. 2 GG, Art. 23 GG kümmern, welche sie selbst allein auf Grund des grundrechts-gleichen Wahlrechts (Art. 38 GG) i. V. m. Art. 20 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 GG erlangt haben, ist es erforderlich, jede intergouvernementale Vereinbarung der Mitgliedsstaaten der EU oder der Eurozone nicht nur der Zustimmung der Bundestagsabgeordneten, sondern danach zusätzlich einer Volksabstimmung (Art. 20 Abs. 2 S. 2 Alt. 2 GG) zu unterwerfen, da der Bundestag in seiner Eigenschaft als ein besonderes Organ i. S. v. Art. 20 Abs. 2 S. 2 Alt. 3 GG diese ihm nur auf Zeit übertragenen Rechte selbst nicht hinreichend wahrt.

Da man selbst Regelungsgegenstände, welche von ihrer Tragweite her einer primärrechtlichen Verankerung bedürften, über intergouvernementale Vereinbarungen festzulegen versucht,  ist  inso-weit bei Volksabstimmungen über solche intergouvernementalen Vereinbarungen eine Zweidrittelmehrheit der Abstimmenden erforderlich (analog zu Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG, vergleiche auch Abschnitt III.10.2 dieser Verfassungsbeschwerden).
 

III.10.4 Erforderlichkeit der Volksabstimmung bei EU-Richtlinien

EU-Richtlinien sind nicht unmittelbar anwendbar; sie sind eine Verpflichtung, durch ein Umsetzungsgesetz auf der einfach-gesetzlichen Ebene ein bestimmtes Ziel zu erreichen (Art. 288 S. 4 AEUV). Damit hat der Gesetzgeber es in der Hand, EU-Richtlinien im Einklang mit allen anderen Vorschriften gleichen oder höheren Rangs umzusetzen, vor allem im Einklang mit dem nicht zur GASP gehörenden Teil des EU-Primärrechts, dem Grundgesetz, der UNO-Charta und den universellen Menschenrechten. Auch dies ist dem Gesetzgeber nicht immer gelungen, z. B. beim EU-Haftbe-fehl (2 BvR 2236/04) und bei der Vorratsdatenspeicherung, wo durch Urteile des Bundesverfas-sungsgerichts aufgezeigt wurde, wie jeweils eine grundgesetzkonforme Umsetzung der betreffenden
Richtlinien möglich war.
Die Blankett-Ermächtigungsnorm des Art. 136 Abs. 3 AEUV ist eine  primärrechtliche, die daran anknüpfenden verfassungswidrigen Normen sind im vorliegenden Fall EU-Verordnungen, intergouvernementale Vereinbarungen, Kreditauflagen und sanktionsbewehrte Empfehlungen. Aber es ist offensichtlich, dass auf EU-Richtlinien ausgewichen würde, wenn nur den im hier vorliegenden Fall verwendeten Instrumenten eine obligatorische Volksabstimmung gegenüber gestellt würde.
Darüber hinaus würde bzgl. EU-Richtlinien das Volk keine größere Entscheidungsgewalt haben, als der einfach-gesetzliche Gesetzgeber bei den Umsetzungsgesetzen auch. Und wenn das Volk einfach alle Umsetzungsgesetzentwürfe ablehnen würde, obwohl diese mit dem Grundgesetz und auch mit allem mit dem EU-Sekundärrecht gleich- oder höherrangigerem Völkerrecht vereinbar wäre, dann hätte es auch vollkommen zurecht dafür die entsprechenden EU-Bußgelder zu tragen. Das allein dürfte schon erheblich zu verantwortlichen Entscheidungen des Volkes beitragen.

Mit Rücksicht darauf, dass EU-Richtlinien nicht unmittelbar anwendbar sind, und dass der Gesetzgeber auf der deutschen Bundesebene es in der Hand hätte, die Umsetzungsgesetze zu den Richtlinien, soweit nur irgend möglich, konform zum Grundgesetz, zur UNO-Charta und zu den Menschenrechten zu machen, sind, auch mit Rücksicht auf die Autonomie des EU-Rechts, Volksabstimmungen bzgl. EU-Richtlinien erst zu den Umsetzungsgesetzen angemessen.

Als Abstimmungsquorum für die Volksabstimmungen zu den Umsetzungsgesetzen wäre nach Rechtsauffassung der Beschwerdeführerin eine Zweidrittelmehrheit der Abstimmenden erforderlich, soweit das EU-Sekundärrecht und damit auch die EU-Richtlinien auch nur gegenüber einem Teil des Grundgesetzes gleich- oder höherrangig sein sollten (analog zu Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG); dafür spricht auch Rn. 240 des Lissabonurteils.
Sollten hingegen, wie es auch die Rechtsauffassung der Beschwerdeführerin ist, und wofür auch Leitsatz 3 des Lissabonurteils spricht (siehe Abschnitte VII.1 und VII.6 dieser Verfassungsbeschwerden), die universellen Menschenrechte vom Rang oberhalb des EU-Sekundärrechts stehen, dann würde daraus, weil die Uno-Charta wiederum über den universellen Menschenrechten und unterhalb des Grundgesetzes steht, folgen, dass das EU-Sekundärrecht dann, anders als der gesamte nicht auf die GASP bezogene Teil des EU-Primärrechts, unterhalb des Grundgesetzes steht. In dem Fall würde für die zu den Umsetzungsgesetzen zu den EU-Richtlinien erforderlichen Volksabstimmungen selbstverständlich eine einfache Mehrheit der Abstimmenden genügen.

Aus Vorsichtsgründen macht die Beschwerdeführerin, solange der Vorrang der universellen Menschenrechte vor dem EU-Sekundärrecht nicht explizit bestätigt ist, geltend, dass eine Zweidrittelmehrheit erforderlich ist.


III.10.5  Volksabstimmung bei EU-Verordnungen (incl. der EU-Verordnungen zur Errichtung der EU-Wirtschaftsregierung)

Auf die Blankett-Ermächtigung des Art. 136 Abs. 3 AEUV will / wollte man, die gesamten fünf Verordnungen zum Umbau des Stabilitäts- und Wachstumspaktes und zur Einführung des Ungleichgewichtsverfahrens sowie die beiden EU-Verordnungen zur haushaltsmäßigen Überwachung und EU-Verordnung 2011/0276 (COD),  alle zwecks Errichtung der EU-Wirtschaftsregierung, stützen. Ohne entsprechende rechtsklare Änderungen des EU-Primärrechts will man im EU-Verordnungswege (um es den nationalen Parlamenten nicht vorlegen zu müssen), das Stimmrecht von Staaten der Eurozone im Ministerrat über die Fälle des Art. 7 EUV hinaus aussetzen können, Bußgelder auch bzgl. Gesamtschuldenkriterium und  präventiver Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspaktes  und bzgl. des neuen Ungleichgewichtsverfahrens einführen und mit einer demokratiewidrigen umgekehrten Abstimmung verbinden, das Rechtsinstrument der Empfehlung (Art. 288 S. 7 AEUV, damit kein Parlament dabei mit entscheiden kann) auch außerhalb des Defizitkriteriums für alle Bereiche des Stabilitäts- und Wachstumspaktes verbindlich machen und mit der Einführung eines neuen Ungleichgewichtsverfahrens mit von der EU-Kommission willkürlich wählbaren Messgrößen dieser nach Belieben Zugriff auf alle Fragen der Finanz-, Wirtschafts- und Lohnpolitik der Mitgliedsstaaten der Eurozone geben. Auch der Euro-Finanzstabilisierungsmechanismus EFSM, der auch bereits dem IWF Macht gibt, als wäre dieser ein Organ der EU, und im Rahmen dessen laut den  Schlussfolgerungen des Ecofin-Rates vom 10.05.2010 und Nr. 17 der Stellungnahme zum Euro-Gipfel vom 26.10.2011  (Abschnitt III.23 dieser Verfassungsbeschwerden)  ebenso drastische iwf-typisch strenge Auflagen vorgesehen sind wie in der zweiten und in der dritten Stufe des europäischen Finanzierungsmechanismus, ist in einer EU-Verordnung normiert, in dem Fall vom 12.05.2010.

Und die 5 EU-Verordnungen zur Verschärfung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes und zur Einführung des Ungleichgewichtsverfahrens wurden am 28.09.2011 auf EU-Ebene ultra-vires-mäßig beschlossen, obwohl deren geplante primärrechtliche Grundlage Art. 136 Abs. 3 AEUV noch gar nicht in Kraft war.

Ebenfalls ohne primärrechtliche Grundlage sind die beiden am 23.11.2011 initiierten EU-Verordnungen zur haushaltsmäßigen Überwachung (Abschnitt VI.2. dieser Verfassungsbeschwerden).
Auch EU-Verordnung 2011/0276 (COD) wurde ohne primärrechtliche Grundlage initiiert.
EU-Verordnung 2011/385 (COD) ist dafür da, den Staaten der Eurozone, welche kein Geld vom europäischen Finanzierungsmechanismus benötigen, weil sie es sich bei anderen Staaten oder bei anderen internationalen Finanzinstitutionen geliehen haben, dafür mit IWF-artig strengen Auflagen zu versehen, als ob man sie dafür bestrafen wollte. Und zwar, indem die auf Art. 121, 126 und 148 AEUV gestützten Empfehlungen, welche die betreffenden Staaten erhalten haben, auf Grundlage dieser Verordnung IWF-artig streng verschärft werden; und bei Nicht-Befolgung der IWF-artig strengen Auflagen würden dann EU-Fördermittel gekürzt und gestrichen, darunter Kohäsions-, Struktur-, Sozial-, Fischerei- und ELER-Agrarmittel (Abschnitt VI.2.1 dieser Verfassungsbeschwerden). Und das ohne jegliche primärrechtliche Grundlage, weder für die über Art. 126 Abs. 11 AEUV hinausgehende Sanktionsbewehrung, noch für deren IWF-artige Verschärfung, noch für die Instrumentalisierung der EU-Fördermittel dafür.
Art. 21 Abs. 6 EU-Verordnung 2011/0276 (COD) würde die Instrumentalisierung der gleichen EU-Fördermittel sogar als Muss-Vorschrift vorschreiben bei Nichterfüllung von Empfehlungen bzw. Auflagen aus dem Stabilitäts- und Wachstumspakt, dem Ungleichgewichtsverfahren oder dem ESM (Abschnitt VI.3 dieser Verfassungsbeschwerden). Darüber hinaus könnte die EU-Kommission die Kürzung oder Streichung dieser Mittel auch bei Nachholung der Erfüllung der betreffenden Empfehlungen oder Auflagen beliebig beibehalten und so faktisch ohne jegliche Rechtsgrundlage mit weiteren Konditionen verbinden.

EU-Verordnung 2011/0386 (COD) würde es der Kommission erlauben, in die Haushaltsentwürfe der Staaten der Eurozone direkt einzugreifen, sie mit beliebigen sanktionsbewehrten Meinungen zu Änderungen der Entwürfe zu zwingen, und obendrein auch jeden Haushaltsentwurf einmal umgehen lassen zu können, damit er geändert wird – ohne Grundlage im EU-Primärrecht dafür.

Man kann also zu dem Schluss kommen, dass im EU-Verordnungswege, unter Mitentscheidung des Europaparlaments, aber totaler Aushebelung der nationalen Parlamente, durchaus Vorschriften auf den Weg gebracht werden, die ohne Anknüpfung an die Blankett-Ermächtigung des Art. 136 Abs. 3 AEUV  ultra-vires sind und dem über intergouvernementale Vereinbarungen unternommenen Dingen zur Plünderung der sozialen Errungenschaften der Mitgliedsstaaten in nichts nachstehen.

Darum ist die Volksabstimmung auch erforderlich, um ultra-vires-mäßigen und die Verfassungsidentität sowie die UNO-Charta und die universellen Menschenrechte verletzenden EU-Verordnungen beizukommen. EU-Verordnungen sind ein direkt anwendbares sekundärrechtliches Instrument (Art. 288 S. 2+3 AEUV). Sie stehen zwar unter keinem Zustimmungsvorbehalt des Bundestags, die in diesen Verfassungsbeschwerden aufgezeigten zahllosen Versuche, die Macht der EU über Verordnungen ultra-vires-mäßig auszuweiten, bzw. über allein an die primärrechtliche Blankett-Ermächtigung des Art. 136 Abs. 3 AEUV bzw. an den Fiskalpakt anknüpfbare Verordnungen, und was man alles an verfassungswidrigem genau in solche Verordnungen packen will, zeigen jedoch die Notwendigkeit der Gewaltenverschränkung mit dem Volk insbesondere bgzl. EU-Verordnungen.
Die Balance zwischen Wahlen und Abstimmungen, die Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG normiert, würde hier zwischen dem Volk des jeweiligen Landes (also hier dem deutschen Volk) und dem demokratisch legitimierten Europaparlament bestehen. EU-Verordnungen für Deutschland Volksabstimmungen zu unterwerfen, ist auch insoweit demokratisch legitimiert, als das deutsche Volk souverän ist (Art. 20 Abs. 1 GG), die EU (incl. Europaparlament) hingegen ausschließlich autonom.

Damit folgt die Beschwerdeführerin auch dem Wunsch des Bundesverfassungsgerichts (siehe Abschnitte III.6.1 und III.6.2 dieser Verfassungsbeschwerden), den Schutz vor ultra-vires zu wahren (siehe auch Leitsatz 4 des Lissabonurteils), ohne dabei von ultra-vires-Klagen lahm gelegt zu werden.

Der Respekt vor den demokratisch legitimieren Bundestagsabgeordneten (Art. 38 GG), welche einst der Schaffung eines solchen Rechtsinstruments wie der EU-Verordnung zugestimmt hatten, muss natürlich so weit gewahrt bleiben, als der Bundestag sich selbst dabei ein Stück weit entmachten wollte, aber das darf nicht zu Lasten des Volkes gehen. Die Volksabstimmungen zu allen EU-Verordnungen werden sowohl dem Bundestag als auch dem Bundesverfassungsgericht die jeweils gewünschte Arbeitsentlastung auf verfassungskonformen Wege bringen, und sind angesichts der drastischen Inhalte der Verordnungen, insbesondere zur Errichtung der halb-diktatorischen EU-Wirtschaftsregierung, welche man auf die Blankett-Ermächtigung des Art. 136 Abs. 3 AEUV bzw. jetzt erst einmal auf den Fiskalpakt stützen will, auch zwingend geboten, da die Untersagung der Zustimmung zu Art. 136 Abs. 3 AEUV bzw. Fiskalpakt allein nicht ausreichen dürfte, um zu verhindern, dass diese Verordnungen dann stattdessen einfach ultra-vires-mäßig beschlossen werden, was bzgl. der 5 Verordnungen zur Errichtung der EU-Wirtschaftsregierung am 28.09.2011 bereits geschehen ist, und was bzgl. der beiden EU-Verordnungen zur haushaltsmäßigen Überwachung genauso geschehen würde.

Zum Schutz des Volkes gegenüber EU-Verordnungen ist darüber hinaus, wie in Abschnitt II.7 dieser Verfassungsbeschwerden dargelegt, die ultra-vires-Prüfung (siehe Leitsatz 4 des Lissabonurteils) gegen EU-Verordnungen erforderlich, die zugleich, zum Schutz auch der autonomen Rechtsordnung der EU nur insoweit zulässig und begründet sein können, wie die betreffenden Ver-ordnungen ultra-vires sind oder mit der Verfassungsidentität des Grundgesetzes, der UNO-Charta, den universellen Menschenrechten oder dem EU-Primärrecht unvereinbar sind. Die meisten ultra-vires-Fälle dürften aber bereits durch die Wachsamkeit des Volkes abgefangen werden. Die Augen sämtlicher Abstimmungsberechtigter sehen einfach mehr als die von etwas mehr als 600 Parlamentariern.

Darüber hinaus können und müssen Regierung und Parlament, jeweils im Rahmen ihrer Zuständigkeiten, die Umsetzung von EU-Verordnungen, soweit diese ultra-vires oder unvereinbar sind mit  der Verfassungsidentität des Grundgesetzes, der UNO-Charta, den universellen Menschenrechten oder dem EU-Primärrecht, verweigern.

Insbesondere sind Volksabstimmungen über die fünf  EU-Verordnungen (siehe Abschnitte V.3 bis V.7 dieser Verfassungsbeschwerden), mit welchen die EU-Wirtschaftsregierung errichtet werden soll, und über die beiden EU-Verordnungen zur haushaltsmäßigen Überwachung, erforderlich, angesichts der Tragweite dieser Verordnungen. Es seien hier nur beispielhaft die Macht der Kommission über die gesamte Wirtschafts-, Lohn- und Finanzpolitik incl. des darin enthaltenen demokratiegefährdenden Zugriffs auf die Sicherheitshaushalte, die Macht zur Marginalisierung der gesamten Sozialversicherung, zur Kommerzialisierung unveräußerlicher Werte, und zur weitgehenden Entmachtung der nationalen Parlamente, erwähnt.

Es reicht also nicht, mit Wirkung für die Zukunft Volksabstimmungen über alle EU-Verordnungen anzuordnen, während die Verordnungen zur Errichtung der halb-diktatorischen EU-Wirtschaftsregierung bereits umgesetzt werden, sondern es ist die ausdrückliche Verpflichtung im Urteil über diese Verfassungsbeschwerden erforderlich, dass auch über die EU-Verordnungen zur Errichtung der EU-Wirtschaftsregierung eine Volksabstimmung stattfinden muss, zumal Nr. 18+19 des Berichts der Task Force (Abschnitt III.14 dieser Verfassungsbeschwerden) einräumen, dass Art. 136 Abs. 3 AEUV als die primärrechtliche Grundlage zur Ausdehnung der Sanktionen des Stabilitäts- und Wachstsumspaktes vorgesehen (gewesen)ist.

Ungeachtet der erforderlichen Volksabstimmungen über auch die in den Abschnitten V.3 bis V.7 und VI.2 erörterten EU-Verordnungen ist es gleichwohl erforderlich, über diese inhaltlich im Rahmen der vorliegenden Verfassungsbeschwerden zu urteilen. Die Rechtsstaatlichkeit und die in dieser wurzelnde Rechtsweggarantie dürfen auch durch Volksabstimmungen nicht ausgehebelt werden. Das ließe sich auf die Weise bewerkstelligen, dass das Urteil, soweit es die genannten EU-Verordnungen betrifft, erst nach den erfolgten Volksabstimmungen ergeht.

Auf völkerrechtliche Organisationen wie die EU können ausschließlich Befugnisse im Sinne von Art. 20 Abs. 2 S. 2 Alt. 3 GG übertragen werden, nicht aber die allein dem Volk zustehenden Wahlen und Abstimmungen (Art. 20 Abs. 2 S. 2 Alt. 1+2 GG). Darum lässt es das Grundgesetz zu, auch als zusätzliche Gewaltenverschränkung gegenüber EU-Verordnungen obligatorische Referenden einzuführen. Dass dies notwendig ist, wird im Rahmen der hier vorliegenden Verfassungsbeschwerden anhand der EU-Verordnungen, welche man rechtswidrig an den Fiskalpakt anknüpfen lassen will, bewiesen.

Als Abstimmungsquorum für die Volksabstimmungen zu den EU-Verordnungen wäre nach Rechtsauffassung der Beschwerdeführerin eine Zweidrittelmehrheit der Abstimmenden erforderlich, soweit das EU-Sekundärrecht und damit auch die EU-Verordnungen auch nur gegenüber einem Teil des Grundgesetzes gleich- oder höherrangig sein sollten (analog zu Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG); dafür spricht auch Rn. 240 des Lissabonurteils.
Sollten hingegen, wie es auch die Rechtsauffassung der Beschwerdeführerin ist, und wofür auch Leitsatz 3 des Lissabonurteils spricht (siehe Abschnitte VII.1 und VII.6 dieser Verfassungsbeschwerden), die universellen Menschenrechte vom Rang oberhalb des EU-Sekundärrechts stehen, dann würde daraus, weil die UNO-Charta wiederum über den universellen Menschenrechten und unterhalb des Grundgesetzes steht, folgen, dass das EU-Sekundärrecht dann, anders als der gesamte nicht auf die GASP bezogene Teil des EU-Primärrechts, unterhalb des Grundgesetzes steht. In dem Fall würde für die zu den EU-Verordnungen erforderlichen Volksabstimmungen selbstverständlich eine einfache Mehrheit der Abstimmenden genügen.


III.10.6 Erforderlichkeit der Volksabstimmung bei sanktionsbewehrten EU-Empfehlungen und EU-Meinungen

Das Rechtsinstrument der Empfehlung ist gem. Art. 288 S. 7 AEUV als ein unverbindliches ge- schaffen worden. Nur so lässt sich demokratisch rechtfertigen, dass Empfehlungen allein durch EU-Kommission und Ministerrat zustande kommen, ohne Mitentscheidung des Europaparlaments und ohne Mitentscheidung der nationalen Parlamente. Es ist bereits ein deutlicher Systembruch gewesen, als für die Empfehlungen im Rahmen von Defizitverfahren des Stabilitäts- und Wachstumspaktes diese durch die Bußgeldbewehrung indirekt erzwingbar gemacht worden sind, die Staaten der Eurozone also vor die Wahl gestellt worden sind, ihr Defizit unter 3% des BIP zu reduzieren, die Empfehlungen zu befolgen oder das Bußgeld zu zahlen (Art. 126 Abs. 2  lit. a + Abs. 7+9+10+ 11 AEUV).Dass es laut dem Gutachten „Überschuldung und Staatsinsolvenz in der Europäischen Union“ des wissenschaftlichen Beirats im Bundeswirtschaftsministerium (aus Sicht des 30.11.2010) noch nicht zur Verhängung eines einzigen Bußgelds im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes gekommen ist, dass aber gleichwohl für 2011 ein Unterschreiten des Defizitkriteriums von 3% des BIP von allen Staaten der Eurozone allein für Estland prognostiziert wird (siehe Abschnitt V.15 dieser Verfassungsbeschwerden), ist ein gewichtiges Indiz dafür, dass stattdessen bisher alle sanktionsbewehrten Empfehlungen im Rahmen der Defizitverfahren entweder unter völliger Intransparenz gegenüber der Öffentlichkeit durchgesetzt oder vielleicht gegenüber im Ministerrat besonders stimmgewichtigen Mitgliedsstaaten der Eurozone zum Teil auch im Ministerrat abgelehnt worden sind.
Nun aber will man das Rechtsinstrument für das Gesamtschuldenkriterium, die vorbeugende Komponente und das Ungleichgewichtsverfahren mit Bußgeldern bewehren, die alle durchkommen würden, soweit der Ministerrat nicht innerhalb von 10 Kalendertagen mit qualifizierter Mehrheit dagegen stimmen würde. Und dabei noch jeweils das Stimmrecht des betroffenen Schuldnerstaats im Ministerrat aussetzen. Und das alles will / wollte man, wie das hierzu insbesondere in den Abschnitten III.1,  V.15 und VI.1.1 dieser Verfassungsbeschwerden beleuchtete WIFO-Gutachten beweist, und wie bzgl. der Sanktionen zum Stabilitäts- und Wachstumgspakt selbst Nr. 18+19 des Berichts der Task Force bestätigen (Abschnitt III.14 dieser Verfassungsbeschwerden) die Blankett-Ermächtigung des Art. 136 Abs. 3 AEUV als Grundlage nehmen, nun aber erst einmal für den Stabilitäts- und Wachstumspakt Art. 3, 4, 5 und 7 Fiskalpakt und für das Ungleichgewichts-verfahren Art. 9 Fiskalpakt.

Mit der Untersagung der Zustimmung zum Fiskalpakt allein ist es jedoch nicht getan. Denn die Bußgeldbewehrung der Empfehlungen im Rahmen des Defizitverfahrens bzgl. des Defizit-Kriteriums ist ordnungsgemäß im EU-Primärrecht abgesichert. Zudem hat man jetzt einfach all die ultra-vires-mäßigen Inhalte der fünf Verordnungsentwürfe zur Errichtung der EU-Wirtschaftsregierung ohne hinreichende primärrechtliche Grundlage am 28.09.2011 komplett beschlossen.

Die sanktionsbewehrte Empfehlung der EU-Kommission gegenüber Griechenland im Rahmen des dortigen Defizitverfahrens zur Marktöffnung gegenüber der „Biotechnologie“ in der Landwirtschaft, welche sich als Folge in Tz. 7.2.1 des Stabilitäts- und Wachstumsprogramms Griechenlands wieder fand, ist ein deutliches Beispiel von Machtmissbrauch, da es zur Defizitsenkung nichts beiträgt, wenn man der Bevölkerung gesundheitsgefährdende Nahrung aufzwingt. Dieses Beispiel eines Machtmissbrauchs der Kommission gerade bei der Anwendung einer sanktionsbewehrten Empfehlung zeigt, dass die Existenz sanktionsbewehrter Empfehlungen ohne Bestätigung durch eine Volksabstimmung nicht mehr länger verantwortet werden kann. Weder bzgl. sanktionsbewehrter Empfehlungen gegenüber Deutschland, noch angesichts des Staatsauftrags europäische Integration (Art. 23 GG), bzgl. sanktionsbewehrter Empfehlungen gegenüber anderen Staaten der Eurozone.

Nach Art. 6 + Art. 9 der EU-Verordnung 2011/0386 (COD) könnte die EU-Kommission jetzt auch noch sanktionsbewehrte Meinungen mit beliebigen Änderungswünschen zu den Haushalten der Staaten der Eurozone machen, obwohl das EU-Primärrecht das sekundärrechtliche Instrument der Meinung ausschließlich als ein unverbindliches vorsieht (Art. 288 AEUV, Abschnitt VI.2.2 dieser Verfassungsbeschwerden).Angesichts dieses Machtmissbrauchs sind sanktionsbewehrte Meinungen nur zu verantworten, wenn jede sanktionsbewehrte Meinung einer Volksabstimmung unterworfen wird.

Damit ist es offensichtlich erforderlich, selbst wenn die Zustimmung zum Fiskalpakt für verfassungswidrig erklärt wird, zusätzlich alle sanktionsbewehrten Anwendungen der Rechtsinstrumente der Empfehlung und der Meinung in Deutschland einer Volksabstimmung zu unterwerfen.

Da man nun auch noch alle EU-Fördermittel mit Auflagen zur Durchsetzung der Empfehlungen der EU-Wirtschaftsregierung versehen will (siehe insbesondere Abschnitt III.14, VI.1. Und VI.2.1 dieser Verfassungsbeschwerden), ist dies offensichtlich für alle sanktionsbewehrten Empfehlungen der EU-Wirtschaftsregierung erforderlich, egal, ob die Sanktion in Bußgeldern, in Kürzungen der EU-Fördermittel oder in beidem bestehen würde.

Als Abstimmungsquorum für die Volksabstimmungen zu den sanktionsbewehrten EU-Empfehlungen wäre nach Rechtsauffassung der Beschwerdeführerin eine Zweidrittelmehrheit der Abstimmenden erforderlich, soweit das EU-Sekundärrecht und damit auch die sanktionsbewehrten EU-Empfehlungen und EU-Meinungen auch nur gegenüber einem Teil des Grundgesetzes gleich- oder höherrangig sein sollten (analog zu Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG); dafür spricht auch Rn. 240 des Lissabonurteils.
Sollten hingegen, wie es auch die Rechtsauffassung der Beschwerdeführerin ist, und wofür auch Leitsatz 3 des Lissabonurteils spricht (siehe Abschnitte VII.1 und VII.6 dieser Verfassungsbeschwerden), die universellen Menschenrechte vom Rang oberhalb des EU-Sekundärrechts stehen, dann würde daraus, weil die UNO-Charta wiederum über den universellen Menschenrechten und unterhalb des Grundgesetzes steht, folgen, dass das EU-Sekundärrecht dann, anders als der gesamte nicht auf die GASP bezogene Teil des EU-Primärrechts, unterhalb des Grundgesetzes steht. In dem Fall würde für die zu den sanktionsbewehrten EU-Empfehlungen und EU-Meinungen erforderlichen Volksabstimmungen selbstverständlich eine einfache Mehrheit der Abstimmenden genügen.


III.10.7 Volkbegehren zur Anbringung von Vorbehalten, zur Aussetzung und zur Nichtigerklärung bzgl. einzelner Kompetenzen gegenüber der EU bzgl. der Eurozone
Als die wirtschaftlichen Grundfreiheiten in den EWG-Vertrag aufgenommen wurden, waren sie, wie Dr. Gauweilers und Prof. Schachtschneiders Lissabonklagen ausführlich dargestellt haben, nicht im Sinne von subjektiv einklagbaren Rechten, als ähnlich Menschenrechten gedacht, wurden aber seit dem Urteil zu Van Gend & Loos so interpretiert. Auch damals ahnte niemals, dass sie vom EUGH später zu Lasten der gewerkschaftlichen Rechte interpretiert würden.
Als die Binnenmarktklausel (damals Art. 308 EGV) geschaffen wurde, hat sich vermutlich niemand träumen lassen, dass darauf einmal Proskription gegenüber Terrorverdächtigen sowie Vorratsdatenspeicherung gegenüber allen Einwohnern der EU gegründet würden.
Als der Lissabonvertrag geschaffen wurde, haben viele Bürger der EU-Mitgliedsstaaten, so auch die Beschwerdeführerin, nicht geahnt, dass Art. 138 AEUV einmal einzelne Staaten der Eurozone in ihren Möglichkeiten beschränken würde, auf internationalen Währungskonferenzen menschenrechtsblinde IWF-Auflagen zu kritisieren, welche im Rahmen eines europäischen Finanzierungsmechanismus gemacht würden, von dem sie 2008 noch nichts genaues ahnen konnte.
Als die Solidaritätsklausel (Art. 222 AEUV) geschaffen wurde, ahnten viele nicht, wie schnell man sich deren Anwendung annähern würde durch Ausnahmezustände in Zusammenhang mit der Erfüllung der Auflagen von IWF, EZB und EU-Kommission, so z. B. in Rumänien, Griechenland und Spanien.

Es ließen sich noch zahlreiche weitere Vorschriften finden, deren Tragweite oder deren spätere Verwendung als Blankett-Ermächtigungen zu dem Zeitpunkt, als sie ins EU-Primärrecht eingefügt wurden, sowohl Parlamentariern als auch Wählern nicht ersichtlich waren.

Darüber hinaus gab es Verträge, welche EUV und EGV/AEUV geändert haben, und welche bei den Bürgern sehr unterschiedlich beliebte Vorschriften ins EU-Primärrecht eingebaut haben. So hat z. B. der Lissabonvertrag die in die Eigenschaft einer Blankett-Ermächtigungsklausel irgendwie hinein gewachsene Binnenmarktklausel (Art. 308 EGV) durch die Flexibilitätsklausel (Art. 352 AEUV) er- setzt, welche ebenfalls eine Blankett-Ermächtigungsvorschrift ist, aber anders als die Binnenmarktklausel wenigstens noch bei jeder Anwendung die Zustimmung des Europaparlaments benötigt und auf Grund des Lissabonurteils zusätzlich auch die des deutschen Parlaments, sodass heute kaum ein Wähler zur Binnenmarktklausel zurück will. Auch hat der Lissabonvertrag Art. 6 EUV so geändert, dass er nun die EU-Grundrechtecharta unmittelbar anwendbar gemacht hat. Diese hat ein paar zusätzliche verbindliche bürgerliche, wenngleich auch keine verbindlichen sozialen,  Rechte innerhalb des EU-Rechts immerhin noch oberhalb des EU-Sekundärrechts geschaffen. Wer wollte den Schutz missen, den wir heute durch ein Sklavereiverbot und durch ein, wenngleich etwas lückenhaftes, Recht auf Datenschutz, innerhalb des EU-Rechts haben? Auch dass innerhalb des EU-Rechts das Recht auf Leben durch den Verweis in Art. 52 Abs. 3 EU-Grundrechtecharta auf das Recht auf Leben aus Art. 2 Abs. 2 EMRK recht lückenhaft ist, ist durch den Vorrang der Grundrechte des Grundgesetzes für Deutschland vor dem EU-Recht (Art. 79 Abs. 3 GG, Art. 1 Abs. 2 GG) entschärft worden – solange die EU nicht zum Staat wird.
Der gleiche Lissabonvertrag hat es unternommen, Vorschriften zum weltweiten Einmarsch in „gescheiterte Staaten“ und in Krisen sowie zur weltweiten militärischen Durchsetzung im Namen der Werte der EU über das GG und damit über jegliches Angriffskriegsverbot zu stellen (Art. 42 EUV, Art. 43 EUV, EU-Sicherheitsstrategie, Art. 1 EUV, Art. 51 EUV, Erklärung Nr. 17). Er hat es unternommen, die Mitgliedsstaaten zur funktionellen Privatisierung der Daseinsvorsorge (Art. 14 AEUV) und aller nicht ganz grundlegenden oder sicherheitsrelevanten Teile der hoheitlichen Aufgaben (Art. 2 von Protokoll 26, Art. 4 EUV) zu zwingen. Beides wurde durch das Lissabonurteil weitgehend entschärft. Es ruht aber immer noch wie ein schlafender Virus, der wieder ausbrechen kann, wenn die EU zum Staat wird, oder wenn die Privatisierungsauflagen und -empfehlungen im Rahmen von europäischem Finanzierungsmechanismus und EU-Wirtschaftsregierung erst einmal richtig an zeitlicher Dynamik gewinnen.

Darüber hinaus ist damit zu rechnen, dass man bei Untersagung der Zustimmung zu Art. 136 Abs. 3 AEUV versuchen wird, dann eben eine andere Vorschrift oder mehrere andere Vorschrif-ten des Primärrechts in genau die Blankett-Ermächtigung umzudeuten, die man mit Art. 136 Abs. 3 AEUV haben wollte, oder im Sinne einer Suprantionalisierung von ESM, EFSF-Rahmenvertrag oder Fiskalpakt  . Ähnlich wie bei der ursprünglich so harmlosen Binnenmarktklausel.

Die Tragweite einzelner primärrechtlicher Vorschriften wird vom Volk oft auch erst nach deren Inkrafttreten bemerkt angesichts des Transparenz-Ungleichgewichts zwischen den Völkern und der EU. Dem Volk gegenüber werden z. B. alle Vorratsdaten gespeichert, sodass im Bedarfsfalle über- prüft werden kann, mit wem z. B. EU-kritische Menschen telefoniert haben. Die Völker bekommen aber keinen Einblick, mit wem die EU-Kommissare telefoniert haben. Das Volk erfährt noch nicht einmal, außer durch Zufall, welche Denkfabrikanten und Lobbyisten der EU-Kommissioin welche Entwürfe zu legislativen Initiativen zugearbeitet haben, hat also höchst unzureichende Informatio- nen über die hinter der jeweiligen Initiative stehenden Interessenlagen. Hinzu kommen die Verflochtenheit von Politikberatung und Geschäftsinteressen bzgl. EU-Recht mit Medien (z. B. bei Bertelsmann) und die Macht von Parteipolitikern in den Aufsichtsgremien in den öffentlich-rechtlichen Medien in Deutschland, die zusammen eine nur eingeschränkte Informierung des Volkes und damit Irrtümer i. S. v. Art. 48 WVRK auf Seiten des Volkes fördern.

Es bedarf also der Möglichkeit, einzelne Kompetenzen wieder zurückholen zu können, ohne dafür gleich ganze Verträge wie z. B. den Lissabonvertrag oder den Nizzavertrag gleich komplett kündigen zu müssen. Diese Möglichkeit allein dem Bundestag zu geben, wäre äußerst unzureichend, da die Abgeordneten angesichts von Dauerwahlkampfstress, Nebentätigkeiten und illusioniertem Fraktionszwang oft nicht die Zeit finden, sich gründlich durchzulesen, worüber sie abstimmen. Ihre Überforderung haben sie besonders eindrucksvoll beim Lissabonvertrag und beim StabMechG   bewiesen. Und genug Zeit, sich gründlich genug mit dem EU-Primärrecht zu beschäftigen, hat nur das Volk als Ganzes. Darum wäre es nicht mehr verantwortbar, wenn das Volk die Abgeordneten weiterhin mit ihrer Überforderung allein ließe, anstatt den Abgeordneten beizustehen. Zumal das Volk für deren Überforderung durch deren Auswahl über das grundrechtsgleiche Wahlrecht (Art. 38 GG) eine Mitverantwortung trägt.

Die erneute Zustimmung zu ESM und Fiskalpakt, ohne ein Ausmaß an diskursiver Entfaltung im Bundestag, welches das Verständnis der Tragweite dieser Vorschriften und der dahinter stehenden Interessen und Bestrebungen für deren Verwendung auch nur annähernd ermöglicht hätte, ist der letzte Beweis, der vielleicht noch nötig war, dafür, dass die Rückholbarkeit einzelner Kompetenzen gegenüber der EU per Volksabstimmung besteht.

Nur noch über das Volk als Souverän selbst lässt sich hinreichend sichern, dass eine gleichzeitig demokratische, rechtsstaatliche, soziale, föderative und subsidiäre EU (Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG) verwirklicht wird, wie es der Staatsauftrag europäische Integration verlangt.
Ohne die Möglichkeit, einzelne Kompetenzen wieder zurückzuholen, blieben als Korrektur gegenüber für das Volk untragbaren Kompetenzübertragungen nur der Rückzug aus einzelnen gemeinsamen Aufgaben, bei denen man nicht dabei sein muss, um EU-Mitglied zu sein, wie z. B. aus dem Euro, oder in letzter Konsequenz der EU-Austritt, was aber nicht im Sinne von Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG wäre. Daher braucht es die Rückholbarkeit von Kompetenzübertragungen per Volksabstimmung gerade auch, um die Zahl der möglichen Situationen, in welchen als anderer Ausweg nur noch der EU-Austritt bliebe, so gering wie möglich zu halten.

Völkerrechtlich muss die Rückholung von Kompetenzen ohne Übergriff in die nationalen Rechtsordnungen der anderen EU-Mitgliedsstaaten bewältigt werden. Und sie muss in Übereinstimmung mit der WVRK erfolgen, es sei denn, es lägen Fälle vor, in denen die Anwendung der WVRK kollidieren würde mit noch höherrangigerem Recht, d. h. mit dem Grundgesetz, dem nicht zur GASP gehörenden Teil des EU-Primärrechts, der UNO-Charta, den universellen Menschenrechten und den Genfer und Haager Konventionen des humanitären Kriegsvölkerrechts. Der Rang der WVRK ist unterhalb des humanitären Kriegsvölkerrechts (Art. 60 Abs. 5 WVRK), welches wiederum gleichrangig mit den universellen Menschenrechten ist (siehe das in Rn. 279-282 des Urteils des EU-Gerichts 1. Instanz zu T-306/01 zitierte IGH-Gutachten vom 08.07.1996).

Die WVRK ist anzuwenden auch bzgl. des nicht auf die GASP bezogenen EU-Primärrechts, soweit dem nicht ausdrückliche Vorschriften des nicht auf die GASP bezogenen EU-Primärrechts entgegenstehen (Art. 5 WVRK, Rn. 335 des Lissabonurteils zum Prinzip der Rechtsverdrängung im Völkerrecht). Im Verhältnis zur GASP ist die WVRK zumindest nicht nachrangig, falls die WVRK selbst zum „ius cogens“ gehören sollte, sogar vorrangig.

Völkerrechtlich besteht Raum für die Anbringung neuer Vorbehalte im Rahmen jeder Änderung des Primärrechts (Art. 19 WVRK, Art. 39 WVRK), soweit dabei Zweck und Ziel des jeweiligen Vertrags nicht unterlaufen werden (Art. 19 lit. c WVRK). Reparaturen durch die Anbringung  völkerrechtlicher Vorbehalte könnten über Volksbegehren also immer für die jeweils nächste Vertragsänderung der Regierung vorgeschrieben werden. Völkerrechtliche Vorbehalte ändern den Vertrag nicht und auch nicht das Verhältnis der übrigen Mitgliedstaaten zueinander, sondern wirken nur auf die Anwendung des Vertrags bzgl. Deutschland ( Art. 21 Abs. 2 WVRK ).

Als Antwort auf Verletzungen des Primärrechts besteht Raum für die Aussetzung einzelner Vorschriften darüber hinaus durch Art. 44 Abs. 2 WVRK i. V. m. Art. 60 Abs. 2 lit. b WVRK. Dafür muss Deutschland allerdings besonders von dem Vertragsbruch betroffen sein, und die Aussetzung gilt dann nur im Verhältnis zwischen Deutschland und den vertragsverletzenden Staaten. In Fällen, wo alle Mitgliedstaaten die Vorschrift verletzen, wäre es also logischerweise im Verhältnis zu allen Mitgliedstaaten, auch im Verhältnis mit sich selbst, die Aussetzung von primärrechtlichen Vorschriften möglich. Zusätzlich besteht für die Aussetzung primärrechtlicher Vorschriften über Art. 60 WVRK die Hürde, dass es sich entweder um Verletzungen handeln muss, für welche in keiner anderen Bestimmung der WVRK andere Rechtsfolgen festgelegt sind, oder dass es sich um eine Bestimmung handeln muss, welche entscheidend ist für die Möglichkeit der Mitgliedstaaten, Zwecke und Ziele der betreffenden internationalen Organisation zu erreichen. Zwecke der EU sind im Primärrecht nicht definiert, wohl aber die Ziele in Art. 3 EUV.
Dabei könnte das Verhalten von Parlament und Regierung dem Volk nicht gem. Art. 45 WVRK zu-gerechnet werden, da die Staatsgewalt ja vom Volk ausgeht. Insoweit könnte Art. 45 WVRK nur als eine durch Volksabstimmungen widerlegbare Vermutung gewertet werden.
Gegen die Ziele der EU gerichtete Vertragsverletzungen könnten z. B. sein ultra-vires-mäßiges EU-Sekundärrecht (soweit dieses gleichzeitig gegen Ziele der EU i. S. v. Art. 3 EUV gerichtet ist) oder die Unmöglichmachung des Erreichens einzelner Ziele durch Überhöhung anderer Ziele. Da zu den Zielen der EU auch ihre Werte gehören (Art. 3 Abs. 1 EUV, Art. 2 EUV) könnten auch erhebliche Verletzungen von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit oder Menschenrechten zum Recht Deutschlands führen, einzelne primärrechtliche Vorschriften, welche zur Grundlage solcher Verletzungen genommen werden, in ihrer Anwendung für Deutschland auszusetzen.

Weiterer Raum zur Nichtanwendung von bestimmten primärrechtlichen Vorschriften besteht in den Fällen der Art. 46 bis 53 WVRK, wovon die Beschwerdeführerin an dieser Stelle auf die Art. 48, 49 und 53 WVRK eingeht, welche ihr von besonderer praktischer Bedeutung zu sein scheinen.
Art. 48 WVRK behandelt die Ungültigkeit im Falle des Irrtums. Dafür ist in Art. 79 WVRK eine klarstellende Umformulierung des wirklich gewollten vorgesehen, soweit es sich nur um missverständliche Formulierungen handelt, ansonsten die Ungültigkeit. Art. 49 WVRK sieht die Ungültigkeit für Fälle des Betrugs vor, wobei dieser einen subjektiven Tatbestand enthält, der deutlich schwieriger zu beweisen sein dürfte als ein Irrtum. Art. 53 WVRK behandelt die Ungültigkeit durch Kollision mit Teilen des „ius cogens“. Dazu gibt es in Art. 71 Abs. 1 lit. b WVRK eine Reparaturmöglichkeit, das Primärrecht so zu ändern, dass die Kollision beseitigt wird. Art. 71 Abs.1  lit. a WVRK verlangt auch nicht explizit die Rückgängigmachung aller auf Grund des jeweiligen Vertrags geschehen Rechtsakte, sondern nur derer, die gegen das „ius cogens“ verstoßen. Art. 53 WVRK ist offenbar nicht so radikal gemeint, dass er direkt zur Auflösung aller internationalen Organisationen führen muss, in deren Primärrecht sich „ius cogens“ - widrige Vorschriften eingeschlichen haben.


Damit besteht völkerrechtlich ein erheblicher Spielraum für Volksbegehren und Volksabstimmungen, welche einzelne Kompetenzen der EU für Deutschland mit Vorbehalten versehen, aussetzen oder für nicht anwendbar erklären. Dieser völkerrechtliche Spielraum ist entscheidend angesichts der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes.

Außerdem sind für Volksbegehren zur Einschränkung von Kompetenzen der EU nicht nur die völkerrechtlichen Grenzen zu beachten, sondern auch der Staatsauftrag europäische Integration. Sie sind also nur insoweit möglich, wie gleichzeitig auch ein Verstoß gegen mindestens eine der Strukturvorgaben des Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG vorliegt, also die betreffende primärrechtliche Vorschrift bzw. deren vertragsverletzende Anwendung demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen, föderativen oder subsidiären Grundsätzen widerspricht. Und es darf damit nicht die europäische Integration als ganzes ausgehebelt werden, sondern es muss der Sicherung zumindest einer der Strukturvorgaben des Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG zumindest dienlich sein als ein maßvolles Instrument zur Durchsetzung der Strukturvorgaben des Staatsauftrags europäische Integration für Deutschland.
 
Die Einschränkung von Kompetenzen über die WVRK mittels Vorbehalt, Aussetzung bzw. Feststellung der Nichtigkeit ist zu unterscheiden von der Begrenzung der Umsetzung bestimmter Vorschriften, welche durch Kollision von EU-Primärrecht mit für Deutschland auf Grund der Verfassungsidentität (Art. 79 Abs. 3 GG) noch höherrangigerem Recht, d. h. mit Strukturprinzipien, Grundrechten, grundrechtsgleichen Rechten, abgeleiteten Grundrechten und den Staatsaufträgen Friedensgebot (Art. 1 Abs. 2 GG) und europäische Integration (Art. 23 GG) erforderlich ist, soweit im Wege der praktischen Konkordanz es jeweils nicht vollständig gelingt, eine mit allen gültigen Vorschriften vereinbare Auslegung zu finden.

Ein hohes Unterschriftenquorum ist für Volksbegehren zur Schaffung von Vorbehalten, Aussetzung oder Feststellung der Nichtigkeit primärrechtlicher Vorschriften für Deutschland nach Rechts-auffassung der Beschwerdeführerin nicht erforderlich, weil zum einen die Volksabstimmungen als Teil des Strukturprinzips Demokratie unantastbar sind (Rn. 216+217 des Lissabonurteils) und obendrein zum Kerngehalt dieses Strukturprinzips gehören (Rn. 211 des Lissabonurteils), und weil bereits die hohen völkerrechtlichen Hürden der WVRK hinreichend enge sachliche Grenzen setzen.

Die Volksbegehren und Volksabstimmungen zur Eingrenzung der Kompetenzen der EU (in dem durch WVRK und Art. 23 GG zulässigen Umfang) fördern die diskursive Entfaltung in Europa in einem Ausmaß, das künftige einseitige Informierungen des Volkes in erheblichem Maße entmutigt, und fördert über diese diskursive Entfaltung die Qualität der Arbeit der Parlamente und Regierungen in bisher ungekanntem Ausmaß. Sie fördern zugleich die europäische Integration auf der Ebene der Völker und nicht nur auf der Ebene der Volksvertreter. Es handelt sich um eine Gewaltenverschränkung zwischen Volk und EU, sowie zwischen Volk und den Organen Parlament und Regierung  (Art. 20 Abs. 2 GG), deren Notwendigkeit durch das Handeln bzw. Nichthandeln der Volksvertreter schon lange überfällig, spätestens jedoch durch die beabsichtigte Supranationalisierung (Vor- und Nachwort der Stellungnahme zum Euro-Gipfel vom 09.12.2011) von ESM (Abschnitt IV.6.2.5 dieser Verfassungsbeschwerden) und Fiskalpakt (Abschnitt V.1 dieser Verfassungsbeschwerden) ohne neue Zustimmungsgesetze entstanden ist. Zugleich schont es durch die Einhaltung des durch die WVRK möglichen Rahmens in höchstem Maße die Souveränität der anderen Mitgliedsstaaten und in hohem Maße die Autonomie der EU. Insbesondere lassen die Möglichkeiten der Aussetzung von Vorschriften und der Anbringung von Vorbehalten bei der jeweils nächsten Vertragsänderung dem Volk die Möglichkeit stillzuhalten bei der Einführung scheinbar harmloser Vorschriften, aber umso mehr die Aussetzung und die Anbringung von Vorbehalten gegenüber solchen Kompetenzen durchzusetzen, wenn das Vertrauen des Volkes missbraucht wird  in Form ultra-vires-mäßiger oder gegen die Ziele der EU gerichteter Bestrebungen. Hinzu kommt die Durchsetzung der Feststellung der Nichtigkeit mit Wirkung für Deutschland von Vorschriften, die mit dem „ius cogens“ unvereinbar sind.

Bei den Volksbegehren zur Anbringung von Vorbehalten, zur Aussetzung und zur Nichtigerklärung einzelner Kompetenzen der EU bzw. der Eurozone geht es über die Eingrenzung der Anwendung von EU-Primärrecht über eine praktische Konkordanz mit den durch die Verfassungsidentität geschützten Teilen des Grundgesetzes hinaus. Das hat eine mit der Änderung von primärrechtlichen Vorschriften annähernd vergleichbare Tragweite. Für Volksabstimmungen betreffend die Änderung des EU-Primärrechts ist, wie in Abschnitt III.10.2 dargestellt eine Zweidrittelmehrheit der Abstimmenden das einzig angemessene Zustimmungsquorum. Eine gleich hohe Zustimmungshürde ist erforderlich für die in diesem Abschnitt dargestellten Volksbegehren.


III.10.8 Volksabstimmungen über alle Auflagen im Rahmen des europäischen Finanzierungsmechanismus
Wie insbesondere in Abschnitt IV.5 dieser Verfassungsbeschwerden gezeigt wird, sind die zu prognostizierenden Auflagen im Rahmen des europäischen Finanzierungsmechanismus tiefgreifender, als dies selbst über EU-primärrechtliche Regelungen zulässig wäre. Darum ist es geboten, die Zustimmung zum Fiskalpakt und zum ESM sowie das StabMechG und die daran anknüpfenden EU-Verordnungen (Abschnitte V.3 – V.7 und VI.2 dieser Verfassungsbeschwerden) insbesondere wegen Präambel EFSF-Rahmenvertrag, Erwägungsgründen 2+3+6 ESM-Vertrag und Erwägungsgrund 3 von EU-Verordnung 2011/385 (COD), jeweils i. V. m. Ecofin-Rat vom 10.05.2010, Nr. 17+24 der Stellungnahme zum Euro-Gipfel vom 26.10.2011 und Nr. 49 des Berichts der Task Force vom 21.10.2010, die auf eine iwf-artige Strenge im Sinne einer völligen Ignorierung der Grund- und Menschenrechte der Einwohner der Schuldnerstaaten verpflichten, zu untersagen.

Um Deutschland also vor Auflagen wie zur Marginalisierung der gesetzlichen Rentenversicherung und der gesetzlichen Krankenversicherung (Abschnitt IV.5.1 dieser Verfassungsbeschwerden), zum Ausverkauf der Nahrungsmittelnotreserven (Abschnitt IV.5.2 dieser Verfassungsbeschwerden) oder zur Marginalisierung des Gesundheitswesens (Abschnitte IV.5.5 und IV.5.8 dieser Verfassungsbeschwerden) zu bewahren, sind daher offensichtlich Volksabstimmungen zu allen Auflagen im Rahmen des europäischen Finanzierungsmechanismus erforderlich. Auch soweit es um Auflagen gegenüber anderen Staaten der Eurozone geht, denn der Staatsauftrag europäische Integration (Art. 23 GG) will die Teilnahme Deutschlands an der EU im Sinne eines Europas der Völkerverständigung und nicht im Sinne eines Europas der Bankerverständigung auf Kosten der Völker.

Darum sind Volksabstimmungen auch zu allen Auflagen im Rahmen des europäischen Finanzierungsmechanismus erforderlich. Die Zustimmung des deutschen Vertreters im Ministerrat wäre damit nur und erst dann erteilt, wenn sie durch eine Volksabstimmung bestätigt wäre.

Als Abstimmungsquorum für die Volksabstimmungen zu den sanktionsbewehrten EU-Empfehlungen wäre nach Rechtsauffassung der Beschwerdeführerin eine Zweidrittelmehrheit der Abstimmenden erforderlich, soweit die Auflagen mit eu-sekundärrechtlichem Rang transportiert würden und  das EU-Sekundärrecht auch nur gegenüber einem Teil des Grundgesetzes gleich- oder höherrangig sein sollte (analog zu Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG); dafür spricht auch Rn. 240 des Lissabonurteils.
Sollten hingegen, wie es auch die Rechtsauffassung der Beschwerdeführerin ist, und wofür auch Leitsatz 3 des Lissabonurteils spricht (siehe Abschnitte VII.1 und VII.6 dieser Verfassungsbeschwerden), die universellen Menschenrechte vom Rang oberhalb des EU-Sekundärrechts stehen, dann würde daraus, weil die UNO-Charta wiederum über den universellen Menschenrechten und unterhalb des Grundgesetzes steht, folgen, dass das EU-Sekundärrecht dann, anders als der gesamte nicht auf die GASP bezogene Teil des EU-Primärrechts, unterhalb des Grundgesetzes steht. In dem Fall würde für die zu den Auflagen im Rahmen des europäischen Finanzierungsmechanismus erforderlichen Volksabstimmungen selbstverständlich eine einfache Mehrheit der Abstimmenden genügen. Eine einfache Mehrheit würde auch genügen, wenn die Transportierung IWF-artig strenger Auflagen mit EU-sekundärrechtlichem Rang durch das Bundesverfassungsgericht untersagt würde, so- dass diese Auflagen dann nur mit einfachem völkerrechtlichem Rang transportiert werden könnten.

Fortsetzung: https://sites.google.com/site/euradevormwald/02-esm/031-verfassung 

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