035. IV. Der europäische Finanzierungsmechanismus

IV. Der europäische Finanzierungsmechanismus

Dieser Abschnitt beleuchtet insbesondere den europäischen Finanzierungsmechanismus, und was eine IWF-artige Strenge bedeutet.
Hinsichtlich der Beweise in den Erwägungsgründen zur Initiierung des Art. 136 Abs. 3 AEUV und in den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 16./17.12.2010 wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf Abschnitt III.1 dieser Verfassungsbeschwerden verwiesen.


IV.1 Der Aufbau des europäischen Finanzierungsmechanismus

Laut der CEP-Studie vom 05.07.2010 besteht der europäische Finanzierungsmechanismus (für Eurostaaten mit akuten Liquiditätsproblemen) aus drei Stufen, wovon die erste der europäische Finanzstabilisierungsmechanismus und die zweite der Euro-Stabilisierungsmechanismus ist. Das Gutachten verriet, dass es auch noch eine dritte Stufe geben werde, aber nicht, was das für eine Stufe sein sollte. Die Aussage des deutschen Bundesfinanzministers Dr. Wolfgang Schäuble, dass das Staateninsolvenzverfahren auf dem Euro-Stabilisierungsmechanismus aufbauen werde, war bereits ein gewichtiges Indiz dafür, dass das Staateninsolvenzverfahren die dritte Stufe bzw. ein Teil von dieser sein sollte.
http://de.reuters.com/article/economicsNews/idDEBEE66906S20100710

Die Schlussfolgerungen des Europäischen Rats vom 16./17.12.2010 soll auf den europäische Finanzstabilisierungsmechanismus (EFSM) und den Euro-Stabilisierungsmechanismus (EFSF), aus damaliger Sicht, voraussichtlich im Juni 2013 der Europäischen Stabilisierungsmechanismus (ESM) folgen, der also die dritte Stufe ist. Und er ist zugleich als „ständiger Krisenmechanismus“ (Abs. 2 der Erwägungsgründe zur Initiierung von Art. 136 Abs. 3 AEUV) vorgesehen. Wie im Abschnitt dieser Verfassungsbeschwerden zum Staateninsolvenzverfahren bewiesen wird, ist das Staateninsolvenzverfahren für die Staaten der Eurozone im ESM enthalten.

Der „Euro-Rettungsschirm“ hatte bis September 2011 ein Gesamtvolumen von 750,- Mrd. €, von denen 250,- Mrd. € vom IWF kommen, und welches durch den geänderten EFSF-Rahmenvertrag und das geänderte StabMechG inzwischen erhöht worden ist (Abschnitt IV.3 dieser Verfassungsbeschwerden). Bei der ersten Stufe (EFSM) gibt es 60,- Mrd. € Kredite direkt von der EU, bei der zweiten Stufe (EFSF), welche laut §1 Abs. 2 StabMechG erst einzusetzen ist, wenn die erste nicht ausreicht, leiht sich eine von der EU gegründete Zweckgesellschaft namens „European Financial Stability Facility“am Kapitalmarkt bis zu 440,- Mrd. €  (inzwischen mehr, siehe Abschnitt IV.3 , welche sie als Kredite an Eurostaaten mit Liquiditätsproblemen zu höheren Zinsen weiter gibt. Für das Ausfallrisiko der Zweckgesellschaft bürgen die noch nicht in Liquiditätsproblemen befindlichen Eurostaaten (bzw. deren Steuerzahler), darunter Deutschland mit max. 148,- Mrd. €. Lange blieb medial unterbelichtet, wofür die 250,- Mrd. € des IWF sein sollten, sodass es erst den Anschein haben konnte, diese wären für Massekredite beim Staateninsolvenzverfahren vorgesehen. Aus der taz-Berichterstattung zum Ausprobieren des Euro-Rettungsschirms an Irland wurde aber deutlich, dass bei den Krediten an Irland auch der IWF dabei ist. Das bedeutet, dass zu allem, was die Staaten der  Eurozone über die ersten beiden Stufen von der EU bzw. über die Zweckgesellschaft an Darlehen bekommen, der IWF noch einmal die Hälfte dessen dazu tut. So kommen die 750,- Mrd. € zusammen.Zur Erhöhung im Rahmen des ESM siehe vor allem Abschnitt IV.6.2 dieser Verfas-sungsbeschwerden.

Für die erste Stufe, den europäischen  EFSM, wurde im Sekundärrecht die Grundlage gelegt durch eine EU-Verordnung vom 12.05.2010. Für die zweite Stufe, den Euro-Stabilisierungsmechanismus (EFSF), hingegen, wurde zur Gründung der ebenfalls EFSF genannten Zweckgesellschaft am 07.06. 2010 eine intergouvernementale Vereinbarung getroffen. Ebenfalls noch am 07.06.2010 traf die EFSF eine Rahmenvereinbarung mit den Euro-Mitgliedsstaaten. Satzung und Rahmenvereinbarung regeln die Arbeitsweise incl. der Kreditaufnahme und -vergabe sowie die Entscheidungsstrukturen der EFSF. Die EU-Verordnung für den europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus ist offen- sichtlich EU-Sekundärrecht. Die intergouvernementale Vereinbarung zur Gründung der Zweckgesellschaft durfte ohne Zustimmungsgesetz erfolgen. Die intergouvernementale Rahmenvereinbarung zwischen EFSF und Eurostaaten hätte auf Grund ihrer Tragweite eines Zustimmungsgesetzes bedurft (Abschnitt IV.3 dieser Verfassungsbeschwerden).
Das StabMechG enthält rechtlich tatsächlich nur eine sehr hohe Bürgschaftsermächtigung, ohne ein Zustimmungsgesetz zu sein.

Zur Rechtsnatur der EFSF siehe Abschnitt IV.3.2 dieser Verfassungsbeschwerden.

Zum ESM als der dritten Stufe des europäischen Finanzierungsmechanismus siehe Abschnitt IV.6.2  dieser Verfassungsbeschwerden.


IV.2  die unterschiedliche Konstruktion der einzelnen Teile des europäischen Finanzierungsmechanismus

Zum Strukturprinzip Rechtsstaatlichkeit (Art. 1 Abs. 2+3 GG, Art. 20 Abs, 2+3 GG) gehören auch ein hinreichendes Maß an Rechtsklarheit und Rechtssicherheit. Die Rechtsstaatlichkeit gehört auch zu den Werten der EU (Art. 2 EUV). Darum ist es im EU-Primärrecht auch üblich, klar zu regeln, welche Organe der EU welche Kompetenzen und Machtbefugnisse haben. Das gilt auch, soweit die EU Auflagen gegenüber den EU-Mitgliedsstaaten oder den Eurostaaten machen kann.

Beim  Art. 136 Abs. 3 AEUV hingegen ist kein Wort dazu gesagt, wer die Befugnis haben soll, die Auflagen für die Finanzhilfen zu entwerfen, bzw. über diese zu entscheiden. Nach dem Wortlaut des Art. 136 Abs. 3 AEUV käme also jeder beliebige Mensch, jeder Staat, jeder Verein und jede Firma auf Erden in Betracht, über die Auflagen zu bestimmen, welche die Eurostaaten im Rahmen von Finanzhilfen erhalten würden, soweit nur eine EU-sekundärrechtliche oder  intergouvernementale Vorschrift dafür geschaffen würde, welche sich auf Art. 136 Abs. 3 AEUV stützen würde. Diese Blankettartigkeit des Art. 136 Abs. 3 AEUV hat bzgl. des europäischen Finanzierungsmechanismus den Sinn, Institutionen der EU und den IWF bunt in unterschiedlichen Rechtsräumen miteinander zu mischen, und sogar ungewählten Gläubigern hoheitliche Macht zu geben – und dabei die zurecht strengen Formvorschriften für die erweiterte Zusammenarbeit (Art. 20 EUV, Art. 329 AUV) zu umgehen. Auch darum geht die Beschwerdeführerin davon aus, dass Art. 136 Abs. 3 AEUV am 09.12.2011 nur aufgeschoben wurde, denn ohne diese Blankettermächti-gung haben diese Organleihen und die hoheitliche Macht privater Gläubiger bereits keine hinreichende völkervertragsrechtliche Grundlage. Die Verfassungswidrigkeit kommt noch hinzu.

Die Griechenlandhilfe und der EFSM wurden über EU-Verordnungen geschaffen, also im EU-sekundärrechtlichen Raum. Ohne Art. 136 Abs. 3 AEUV bliebe für jene Finanzhilfen nur Art. 122 AEUV als eu-primärrechtliche Grundlage. Für Finanzhilfen im Rahmen des Art. 122 Abs. 2 AEUV ist klar festgelegt, dass die Auflagen für diese von der EU-Kommission zu erstellen sind, und dass vom Ministerrat über diese zu beschließen ist. Auch für die sanktionsbewehrten Empfehlungen (Art. 126 Abs. 1 Nr. 2 lit. a + Abs. 9+11 AEUV) im Rahmen eines Defizitverfahrens des Stabiliitäts- und Wachstumspaktes sind klar die Zuständigkeiten festgelegt. Dort werden die Empfehlungen von der EU-Kommission initiiert und vom Ministerrat erlassen. Selbst für, vom Stand vor Errichtung einer EU-Wirtschaftsregierung aus gesehen, den Entwurf unverbindlicher (weil nicht sanktionsbewehrter) Empfehlungen (Art. 288 S. 7 AEUV) im Rahmen des Gesamtschuldenkriteriums (Art. 126 Abs. 1 Nr. 2 lit. b + Abs. 9 AEUV) und im Rahmen der präventiven Komponente (Art. 121 Abs. 2 AEUV) des Stabilitäts- und Wachstumspaktes ist genau festgelegt, dass die Entwürfe der Empfehlungen jeweils von der Kommission kommen und die Entscheidung über diese vom Ministerrat. Wenn selbst für im AEUV als unverbindliche vorgesehene sekundärrechtliche Rechtsinstrumente der EU die Zuständigkeiten klar geregelt sind, muss dies umso mehr für verbindliche Auflagen nach Art. 122 Abs. 2 AEUV gelten. Es ist also unvereinbar mit Art. 122 Abs. 2 AEUV, einfach noch weitere, dort nicht vorgesehene Institutionen von außerhalb des eu-rechtlichen Raums, wie hier den IWF, in auf Art. 122 Abs. 2 AEUV aufbauende EU-Verordnungen einzubauen, während eine Beratung der Kommission durch das EU-Organ EZB bei auf Art. 122 AEUV gestützten Finanzhilfen vielleicht noch möglich ist.

Beim EFSF-Rahmenvertrag und beim ESM-Vertrag hingegen geht man den intergouvernementalen Weg. Da vor Initiierung dieser beiden Verträge das in Art. 329 AEUV vorgesehene Verfahren nicht durchlaufen wurde, befinden sich beide Mechanismen auch offensichtlich NICHT im Raum der erweiterten Zusammenarbeit, welcher ansonsten, wie in Abschnitt III.20 dargestellt, die Organleihe von Institutionen der EU in den intergouvernementalen Raum hinein erlauben würde.
Hätte man eine beliebige Organleihe der Organe der EU an andere internationale Organisationen zulassen wollen, dann hätte man dies nicht an genau bestimmte materiell-rechtliche und formell-rechtliche Voraussetzungen geknüpft (siehe insbesondere Art. 20 EUV, Art. 329 AEUV, Art. 4 AEUV). Damit ist die Organleihe von EU-Kommission und EZB in den intergouvernementalen Rechtsraum der EFSF und des ESM unvereinbar mit dem EU-Primärrecht.
Darüber hinaus ist die Organleihe des IWF in den intergouvernementalen Raum von EFSF und ESM hinein (und auch in den EU-sekundärrechtlichen Raum bei Griechenlandhilfe und EFSM) nicht im IWF-Primärrecht vorgesehen. Der IWF ist nach seinem Primärrecht berechtigt, verbindliche Auflagen direkt gegenüber dem jeweils einzelnen Staat zu machen; das gleiche gilt für die unverbindlichen Artikel IV – Auflagen.
Abgesehen davon ist der Euro gem. Art. 3 Abs. 4 EUV in der alleinigen Zuständigkeit der EU, und sind damit intergouvernementale Regelungen zum Euro EU-rechtswidrig und kollidieren mit Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und grundrechtsgleichem Wahlrecht (Abschnitte III.20 und V.1 dieser Verfassungsbeschwerden).

Angesichts der unzulässigen Organleihen handeln die Vertreter von EU-Kommission, EZB und IWF bei ihrer Mitarbeit bei den Auflagen von EFSF und ESM allein als Einzelpersonen ohne wirksames Mandat und auf ihre eigene volle privatrechtliche Verantwortung. Hilfsweise wird geltend gemacht, dass nur eine demokratische Legitimation privatrechtlichen Rangs (also vom Rang unterhalb auch des einfachgesetzlichen Rangs) zustande kommt. Damit können die Auflagen von EFSF und ESM dann auch nur entweder unwirksam oder allein privatrechtlichen Rangs sein.

Auflagen für Finanzhilfen greifen in erster Linie tief in legislative Befugnisse der Mitgliedsstaaten ein. Der Beschluss eines Staatshaushalts ist eine Aufgabe der Legislative. Wieviel Geld zum Ausgeben zur Verfügung steht, ist wiederum entscheidend dafür, wieviel Macht die Exekutive, vor allem die Regierung hat, und wie weit das geltende Recht auch tatsächlich durchgesetzt werden kann, was immer auch eine Personal- und damit Kostenfrage ist.
Und Kreditauflagen gegenüber Staaten geben, wie die bereits außerhalb der Eurozone vorliegenden Fälle zeigen, meist nicht nur vor, wieviel gespart werden soll, sondern auch noch, bei welchen Ausgaben genau. Nicht selten werden auch Auflagen gemacht, die den Schuldnerstaaten überhaupt nicht helfen, aber anderweitig den machtpolitischen oder weltanschaulichen Interessen dessen, der die Auflagen macht, dienen (z. B. Auflagen zur Senkung der Löhne in der Privatwirtschaft durch den IWF gegenüber zahlreichen Staaten oder Auflagen zum Anbau genmanipulierter Pflanzen  durch die EU-Kommission gegenüber Griechenland, die den Staatshaushalt gar nicht entlasten, sondern de-facto anderen Interessen zu dienen bestimmt sind).
Wer einem Staat nur genug Auflagen machen kann, regiert und legisliert also indirekt mit im Schuldnerstaat, ohne selbst als Gläubiger direkt abgewählt werden zu können.

Das ist unvereinbar mit Rn. 212 des Lissabon-Urteils, wonach die Bürger „keiner politischen Gewalt unterworfen“ sind, „der sie nicht ausweichen können und die sie nicht prinzipiell personell und sachlich zu gleichem Anteil in Freiheit zu bestimmen vermögen.“

Bei EFSF und ESM will man dem IWF eine Machtfülle einräumen, als wäre er ein Organ der EU. Es widerspricht jeglicher völkerrechtlichen Gewohnheit und damit dem ungeschriebenen Teil des “ius cogens” (Art. 53 WVRK, Art. 64 WVRK), einfach verschiedene internationale Organisationen mit-einander zu mischen, ohne das rechtsklar im Primärrecht beider betroffener Organisationen zu ver-ankern, und eine solche eindeutige primärrechtliche Regelung einem ordnungsgemäßen Ratifizierungsverfahren vor den nationalen Parlamenten, hier vor denen der EU-Mitgliedsstaaten, zu unter-werfen.
Dem kann auch nicht entgegen gehalten werden, dass ja auch die Uno laut ihrer Satzung Nebenorgane habe. Denn die UNO-Nebenorgane befinden sich innerhalb des UNO-Systems und vollständig innerhalb von dessen Entscheidungsstrukturen und können jederzeit UNO-sekundärrechtlich wieder aufgelöst werden, so wie sie UNO-sekundärrechtlich ins Leben gerufen werden. Kein einziges Nebenorgan der UNO hat eine solche Machtfülle, dass darüber andere internationale Organisationen eine vergleichbare Macht innerhalb der UNO ausüben könnten, wie dies die in der UNO-Charta verankerten Hauptorgane der (Vollversammlung, Sicherheitsrat und ECOSOC) vermögen.
Der Einbau des IWF wie ein de-facto Organ in das EU-System könnte auch nicht mit der Existenz von UNO-Sonderorganisationen gerechtfertigt werden, denn diese UNO-Sonderorganisationen sind von den Vereinten Nationen völlig unabhängige und autonome internationale Organisationen, welche mit der UNO lediglich einen Vertrag haben für einen engen Gedankenaustausch, nicht aber innerhalb der UNO an irgendeiner Stelle mit entscheiden könnten.
Dieser Exkurs zum UNO-System hat im Rahmen dieser Klagebegründung die Funktion, aufzuzeigen, dass der völkerrechtlichen Gewohnheit, in internationale Organisationen weitere Organe nur über eine rechtsklare Änderung der primärrechtlichen Grundlagen einzubauen, und dass diese Organe üblicherweise nicht gleichzeitig andere internationale Organisationen sind, auch nicht anhand des UNO-Systems widerlegt werden kann.
Und hier geht es um wesentlich mehr als nur darum, den IWF zu einer EU-Sonderorganisation zwecks Gedankenaustausch zwischen EU und IWF zu machen, sondern darum, ihn faktisch, wenngleich zu Umgehungszwecken ausgelagert in den intergouvernementalen Raum,  als Entscheidungsinstanz ins EU-System einzubauen !

Das ist etwa so weitreichend, wie wenn die nationalen Parlamente der Nato-Mitgliedsstaaten pauschal einem Einbau einer NATO-primärrechtlichen Vorschrift zustimmen würden, welche es erlauben würde, eine beliebigen andere internationale Organisation, in die Entscheidungsstrukturen der NATO einzubinden, z. B. den Warschauer Pakt, der sicherlich eine ähnliche Sachkompetenz in Verteidigungsfragen aufzuweisen hatte wie die NATO. Auch wenn die Zahl der möglichen Interessenunterschiede zwischen EU und IWF etwas geringer sein mögen, entscheidend ist, dass hier einfach, ohne ordnungsgemäße Informierung der nationalen Parlamente hinsichtlich der Tragweite der fehlenden Zuständigkeitsregelung in Art. 136 Abs. 3 AEUV bzw. von EFSF, ESM und Fiskalpakt bzgl. der Auflagen, beliebige Personen oder Organisationen, derzeit vor allem der IWF, in die Entscheidungsstrukturen einer anderen eingebaut werden sollen.

Die Beschwerdeführerin ist der Rechtsauffassung, dass der Einbau eu-fremder Organisationen allein über EU-sekundärrechtliche und auch über intergouvernementale Mechanismen, ohne ausdrückliche Benennung der betreffenden Organisationen im EU-Primärrecht kollidiert mit einem  Grundsatz des ungeschriebenen Völkergewohnheitsrechts, wonach die Einfügung neuer Organe einer internationalen Organisation einer rechtsklaren  Änderung der  primärrechtlichen Vertragsgrundlagen bedarf.


Die beabsichtigte Macht der größten privaten Gläubiger bzw. aller privater Gläubiger im Rahmen der Wiener Initiative und des Staateninsolvenzverfahrens des ESM  rüttelt darüber hinaus am ungeschriebenen völkergewohnheitsrechtlichen Rechtsgrundsatz des Vorrangs des Öffentlichen Rechts vor dem Privatrecht. Denn damit bekämen Private de-facto hoheitliche Macht incl. des Zwangsmittels der Entscheidungsgewalt über den teilweisen Schuldenerlass, mit welcher sie Staaten zwingen könnten, in bestimmten Gebieten exekutiv und legislativ tätig zu werden, vor allem, aber nicht nur, zur Kürzung von Staatsausgaben. Jeder Investor, der genug Geld hätte, könnte sich durch rechtzeitigen Kauf von Staatsschuldverschreibungen einen entsprechenden Anteil an den Stimmrechten in der Gläubigerversammlung sichern. Selbst die Frage, welche Auflagen an die insolventen Eurostaaten als Entwurf in die Gläubigerversammlung eingebracht würden, könnte gehandelt werden.

Die Finanzminister hätten zwar laut der am 24./25.03.2011 getroffenen Vereinbarung über die Merkmale des ESM (siehe Abschnitt IV.6.2.4 dieser Verfassungsbeschwerden) im europäischen Finanzierungsmechanismus bis incl. des ersten Teils des ESM formell die Entscheidung über die vom IWF entworfenen Auflagen, könnten an deren IWF-Artigkeit (Präambel EFSF-Rahmenvertrag, Erwägungsgründe 2+3+6 ESM-Vertrag, Art. 12 ESM-Vertrag, Ecofin-Rat vom 10.05.2010, Nr. 17 Stellungnahme zum Euro-Gipfel vom 26.10.2011, Nr. 49 des Berichts der Task Force (Abschnitt III.14 dieser Verfassungsbeschwerden)  aber  nichts entscheidendes ändern.


Die völkerrechtliche Organleihe ohne entsprechende Grundlage im Primärrecht beider betroffener Organisationen verstößt wegen der Durchtrennung der demokratischen Legitimationskette gegen das grundrechtsgleiche Wahlrecht (Art. 38 GG) und die Demokratie (Art. 20 Abs. 1+2 GG). Außerdem verstößt sie gegen die Rechtsstaatlichkeit (Art. 1 Abs. 2+3 GG, Art. 20 Abs. 2+3 GG), weil sie die Rechtssicherheit untergräbt, dass direkt aus dem Primärrecht einer internationalen Organisation auch deren Entscheidungsstrukturen erkennbar sein müssen. 
Die Ausstattung ungewählter privater Gläubiger mit der Macht zur Erteilung hoheitlicher Auflagen verstößt wegen Durchtrennung der demokratischen Legitimationskette auch dann gegen Demokratie und grundrechtsgleiches Wahlrecht, wenn man eine Ermächtigung dazu in einen völkerrechtlichen Vertrag schreibt. Und gegen die Rechtsstaatlichkeit verstößt sie, weil dadurch der Schuldnerstaat die Einheitlichkeit der Rechtsanwendung und die Schutzverpflichtung des Staates für das Willkürverbot nicht mehr hinreichend sicherstellen kann.

Art. 136 Abs. 3 AEUV ist, wie in Abschnitt III.2 dieser Verfassungsbeschwerden dargelegt, auch keine Lösung, da Blankett-Ermächtigungen immer mit Demokratie, grundrechtsgleichem Wahlrecht, Rechtsstaatlichkeit und Rechtsweggarantie kollidieren.
 
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