III.13 Mehr Klarheit und Finten durch den Gipfel der Eurozone vom 11.03.2011
Der Gipfel der Staats- und Regierungschefs der Eurozone 11.03.2011 hat in erheblichem Maße Klarheit gebracht über den Zeitplan des Art. 136 Abs. 3 AEUV und über die Mechanismen, welche man darauf stützen will bzw. wollte.
www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/119809.pdf
Zum Zeitrahmen wurde dabei in Abs. 2 der Schlussfolgerungen klargestellt, dass bereits auf dem Gipfel am 24./25.03.2011 das gesamte Paket zur Bewältigung der Finanzkrise beschlossen werden solle. Siehe dazu auch Abschnitt III.16 dieser Verfassungsbeschwerden.
Im Abschnitt „Financing Capacity“ von Abs. 5 der Schlussfolgerungen wurde nun offiziell beschlossen, dass die effektive Verleihkapazität des ESM 500,- Mrd. € betragen solle. Das bedeutet einen gesamten Umfang von 1.500,- Mrd. €, also eine Verdoppelung im Vergleich zum bisherigen Euro-Rettungsschirm, weil dies von Ratingagenturen für die Erteilung des bestmöglichen Ratings verlangt wird. Außerdem wurde beschlossen, die bisherige Kapazität des Euro-Stabilisierungsmechanismus von 440,- Mrd. € vor dem Übergang zum ESM voll einsatzfähig zu machen. Siehe auch die Abschnitte dieser Verfassungsbeschwerden zum Aufbau des europäischen Finanzierungsmechanismus (IV.1), zu den Strukturen des Euro-Stabilisierungsmechanismus (IV.3.2), zur Fortsetzung des Euro-Rettungsschirms innerhalb des ESM (IV.6.2.1) sowie zu den am 24./25. 03.2011 aktualisierten Merkmalen des ESM (IV.6.2.4) und zum ESM-Vertrag (IV.6.2.5).
Zu den Merkmalen des ESM bezieht sich Abs. 5 der Schlussfolgerungen abermals (wie schon Abs.3 der Schlussfolgerungen des Europäischen Rats vom 16./17.12.2010) auf die Erklärung der Eurogruppe vom 28.11.2010. Das bedeutet eine Bekräftigung der dort beschriebenen Strukturen des ESM (siehe Abschnitt IV.6.2 dieser Verfassungsbeschwerden) incl. der Macht der Versammlung der privaten Gläubiger im Staateninsolvenzverfahren zu verbindlichen Auflagen gegenüber den Staaten der Eurozone und ebenso eine Bekräftigung der IWF-Artigkeit (also der Ignorierung aller Grund- und Menschenrechte der Einwohner der Schuldnerstaaten der Eurozone) bzgl. sämtlicher Auflagen im Rahmen des ESM. Zur Vermeidung von Wiederholungen bzgl. der Erklärung der Eurogruppe vom 28.11.2010 wird insoweit insbesondere auf Abschnitt IV.6.2 dieser Verfassungsbeschwerden verwiesen. Die Regierungschefs forderten die Finanzminister auf, die Arbeit am ESM rechtzeitig vor dem Gipfel am 24/25.03.2011 zu beenden.
Der Abschnitt „Instruments“ von Abs. 5 der Schlussfolgerungen bekräftigt, dass jede Finanzhilfe im Rahmen des ESM durch einstimmigen Beschluss erfolge. Das ist auch bisher schon bei den Regeln zur Kreditvergabe der EFSF der Fall. Und der Abschnitt stellt klar, dass für jede Kreditvergabe des ESM eine „tiefe Nachhaltigkeitsanalyse“ von EU-Kommission, IWF und EZB voraus gehen werde. Das ist nichts anderes als die „rigorose Schuldentragfähigkeitsanalyse“ im Sinne der Erklärung der Eurogruppe vom 28.11.2010. Das heißt, bevor ein Staat der Eurozone, der beim ESM ein Darlehen beantragt hätte, vom ESM Geld bekäme, würde erst einmal entschieden, ob er stattdessen, auch gegen seinen Willen, ins Staateninsolvenzverfahren gezwungen würde.
Außerdem wurde beschlossen, die Handlungsmöglichkeiten von EFSM und EFSF insoweit zu erweitern, dass diese nun nicht nur eigene Notfallkredite vergeben können sollen, sondern dass diese auch die Befugnis bekommen sollen, auf dem primären Schuldenmarkt zu intervenieren, ebenso mit strengen Auflagen gegenüber den Staaten verbunden, wie wenn sie Notfallkredite vergeben. Im Ergebnis also eine Ausweitung der Gelegenheiten für IWF-typisch strenge Auflagen mit EU-sekundärrechtlichem Rang gegenüber den Staaten der Eurozone.
Das wurde dann erst in den EFSF-Rahmenvertrag und den ESM-Vertrag eingebaut.
Laut Abs. 3 der Schlussfolgerungen begrüßten die Staats- und Regierungschefs der Eurozone starke Verpflichtungen von Griechenland und Irland zur Einführung eines „strengen und stabilen fiskalischen Rahmenwerks“ mit der „stärkest möglichen Rechtsgrundlage“. Die „stärkest mögliche Rechtsgrundlage“ bezeichnet offensichtlich Verfassungsänderungen. Dass sich diese Verfassungsänderungen auf die Einführung von Schuldenbremsen in die jeweiligen Verfassungen beziehen, und dass diese sogar deren Schutzfunktionen (wie z. B. Grundrechte und Strukturprinzipien), welche der Umsetzung der sanktionsbewehrten Empfehlungen aus dem Stabilitäts- und Wachstumspakt Grenzen setzen könnten, aushebeln sollen, zeigt sich nun in Art. 3 + 8 Fiskalpakt. Die Beschwerdeführerin verweist jedoch auf die Gefahr des rangmäßigen Absturzes von Verfassungen für den Fall von aufgezwungenen Verfassungsänderungen (siehe Abschnitt III.12 dieser Verfassungsbeschwerden).
In Nr. 3 der Schlussfolgerungen bestätigte der Europäische Rat auch, dass Griechenland 50,- Mrd. € erlösen werde für seine Gläubiger durch Privatisierungen und Grundstücksverkäufe. Dass Griechenland am allerwenigsten etwas von der „Griechenland-Hilfe“ hat, zeigen vor allem die Abschnitte IV.5.3 und XI.5 dieser Verfassungsbeschwerden. Weniger zur Entschuldung als viel mehr für den Profit von Investoren dürfte dienlich sein, dass Griechenland sich verpflichten musste, die 50,- Mrd, € schnell zu erwirtschaften. Das läuft darauf hinaus, unter Wert zu verkaufen, anstatt jeweils auf ein angemessenes Angebot zu warten.
Nr. 7 der Schlussfolgerungen forderte die Finanzminister auf, ihre Arbeit bzgl. der 6 legislativen Vorschläge der Kommission vor Ende März 2011 zu beenden. Gemeint sind damit die Richtlinie und die 5 EU-Verordnungen für die Errichtung der EU-Wirtschaftsregierung (siehe insbesondere Abschnitt V.2 dieser Verfassungsbeschwerden), um sicherzustellen, dass diese so in Kraft treten, wie es den Empfehlungen der Task Force entspricht. Zu den Empfehlungen der Task Force siehe Abschnitt III.14 dieser Verfassungsbeschwerden. Die Empfehlungen der Task Force sind bzgl. der Errichtung der EU-Wirtschaftsregierung nahezu identisch den Inhalt der EU-Verordnungsentwürfe vom 29.09.2010 (zu letzteren vergleiche Abschnitte V.2 bis V.7 dieser Verfassungsbeschwerden). In Nr. 7 der Schlussfolgerungen vom 11.03.2011 stärkte der Europäische Rat für die Errichtung der EU-Wirtschaftsregierung die EU-Kommission sogar noch mehr auf Kosten des Ministerrats, indem der Europäische Rat die Erwartung äußerte, im Rahmen der Anwendung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes werde vom Ministerrat erwartet, den Empfehlungen der Kommission grundsätzlich zu folgen, oder anderenfalls seine Position schriftlich zu erläutern. Letzteres wäre nach Einschätzung der Beschwerdeführerin angesichts des hohen Termindrucks der Minister wohl nur äußerst selten zu erwarten. Hier zeigt sich bzgl. des Machtverhältnisses zwischen Kommission und Ministerrat ein gradueller Gegensatz zu Empfehlung Nr. 54 der Task Force. Beschlossen wurde das Six Pack am 28.09.2011.
Die Baseler Zeitung meldete am 15.03.2011, dass an eben diesem 15.03.2011 sich die Finanzminister auf die Reform des „Euro-Stabilitätspaktes“ geeinigt haben und erwähnt dabei ausdrücklich „frühere und härtere Sanktionen gegen Defizitsünder sowie erstmals auch Strafen für eine zu hohe Gesamtverschuldung“. Außerdem zitiert die Baseler Zeitung die damalige französische Finanzministerin und heutige Geschäftsführende Direktorin des IWF Christine Lagarde, „wir“ bekämen eine Wirtschaftsregierung, worauf wir alle nach Ansicht von Frau Lagarde ein kleines bißchen stolz sein sollten.
Die Finanzminister haben die Bußgeldbewehrung für die gesamten EU-Verordnungsentwürfe vom 29.09.2010, gebilligt. Zur Task Force haben u. a. die Finanzminister aller 27 Mitgliedsländer der EU gehört (siehe Abschnitt III.14 dieser Verfassungsbeschwerden).
Außerdem hat der Europäische Rat sich ausweislich Nr. 3 der Schlussfolgerungen vom 11.03.2011 auf einen „Pakt für den Euro“ geeinigt, der auf dem Gipfel vom 24./25.03.2011 geändert und in „Euro-Plus-Pakt“ umbenannt und beschlossen wurde(Abschnitt III.15 dieser Verfassungsbeschwerden). Der als Anhang II den Schlussfolgerungen des Europäischen Rats vom 11.03.2011 beigefügte Pakt lässt für in dessen Rahmen zu beschließende Punkte keinerlei eigene Sanktionsmechanismen erkennen. Der „Euro-Plus-Pakt“ ist aber nicht mit der EU-Wirtschaftsregierung zu verwechseln, sondern zusätzlich.
Auch die Rede der deutschen Bundeskanzlerin im Bundestag vom 24.03.2011 beweist, dass der Euro-Plus-Pakt zusätzlich ist. Er wurde außerdem auf der Sitzung des Europäischen Rats am 24.+25.03.2011 noch geändert und heißt jetzt „Euro-Plus-Pakt“ (siehe Abschnitt III.15 dieser Verfassungsbeschwerden).
Die Rede der deutschen Bundeskanzlerin vom 24.03.2011 findet sich unter dem Link:
www.bundesregierung.de/nn_1272/Content/DE/Bulletin/2011/03/32-1-bk-bt.html
III.14 die Empfehlungen der Task Force vom 21.10.2010
Die „Task Force“ ist identisch mit der in den Abschnitten IV.6.2 und VI.1.2 dieser Verfassungsbeschwerden erwähnten Sonderarbeitsgruppe; siehe zur Erwähnung der Task Force außerdem auch Abschnitt III.13 dieser Verfassungsbeschwerden. Diese umfasste laut Anhang I ihres Berichts vom 21. 10.2010 an den Europäischen Rat die Bundesfinanzminister aller EU-Mitgliedsstaaten sowie EU-Kommissar Olli Rehn, EZB-Chef Jean-Claude Trichet, den Eurogruppen-Vorsitzenden Jean Claude Juncker und den Präsidenten des Europäischen Rats Herman Van Rompuy, der gleichzeitig auch die Task Force leitete.
Der Bericht „Strengthening Economic Governance in the EU“ der Task Force an den Europäischen Rat findet sich unter:
www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/117326.pdf
Er beweist, dass die Task Force die EU-Verordnungsentwürfe vom 29.09.2010 zur Errichtung der EU-Wirtschaftsregierung (bis auf ggfs. die Stimmrechtsaussetzung) in vollem Umfang unterstützt hat. Das wiederum beweist, dass der Europäische Rat, wie in Abschnitt III.13 dieser Verfassungsbeschwerden dargestellt, die Verordnungsentwürfe vom 29.09.2010 am 11.03.2011 in vollem Umfang gebilligt hat. Allerdings weichen die Schlussfolgerungen vom 24./25.03.2011 hinsichtlich der Verwendung der Bußgelder aus dem Stabilitäts- und Wachstumspakt und aus dem Ungleichgewichts-verfahren davon ab; siehe Abschnitt III.16 dieser Verfassungsbeschwerden.
Offen jedoch bleibt, ob die Mitglieder des Europäischen Rats und der Task Force sich der Möglichkeiten des Machtmissbrauchs, der mit der Errichtung der EU-Wirtschaftsregierung geschaffen würde, bewusst gewesen sind. Die Zahl der Sitzungen und der Eingaben laut den Anhängen 2 und 3 des Berichts jedenfalls zeigt, dass es zu einer diskursiven Entfaltung innerhalb der Arbeitsgruppe und zumindest innerhalb der Regierungen, von denen es Eingaben an die Task Force gegeben hat, gekommen sein muss.
Ebenso wie die EU-Kommission will die Task Force die Ausdehnung des Defizitverfahrens auf das Gesamtschuldenkriterium (Nr. 10 der Empfehlungen).
Die Task Force unterstützt die Ausdehnung der Bußgeldbewehrung auf die gesamte präventive und die gesamte korrektive Komponente (Nr. 14+20 der Empfehlungen).
Die Task Force empfiehlt ausdrücklich die Benutzung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes zur Durchsetzung von Mehrsäulenmodellen in der gesetzlichen Rentenversicherung (Nr. 12 der Empfehlungen).
Die Task Force empfiehlt „neue finanzielle Zwangsmaßnahmen“ in Zusammenhang mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt (Nr. 17 der Empfehlungen), schweigt sich aber darüber aus, welche das sein sollen. Bußgelder können damit kaum gemeint sein, denn das wäre eine Ausweitung bereits existierender Maßnahmen. Am wahrscheinlichsten ist, dass die Task Force entweder die Kürzung von EU-Fördermitteln als Sanktion meint oder die Verbindung der EU-Subventionen selbst mit der Erfüllung von Empfehlungen der EU-Wirtschaftsregierung. Für diese Interpretation von Nr. 17 der Empfehlungen spricht auch die Nr. 18 (s. u.).
Die Task Force empfiehlt die umgekehrte Abstimmung (Abs. 6 von Punkt „1. Towards greater fiscal discipline“ sowie Nr. 21+22+24+25 der Empfehlungen des Berichts) bzgl. der Sanktionen mit den Zwangseinlagen und deren Umwandlung in Bußgelder – wie auch die insbesondere in den Abschnitten V.4 und V.5 dieser Verfassungsbeschwerden dargestellten Verordnungen. Lediglich hinsichtlich der betragsmäßigen Erhöhung von Bußgeldern will die Task Force ein normales Abstimmungsverfahren (Empfehlung Nr. 24).
Zur Frage der von der Kommission gewünschten Stimmrechtsaussetzung von Defizit-Sünder-Staaten scheint es innerhalb der Task Force keinen Konsens gegeben zu haben (Nr. 57 der Empfehlungen), was, auch abgesehen davon, dass solch eine nicht primärrechtlich klar formulierte Stimmrechtsaussetzung demokratiewidrig wäre, verständlich ist, da es ja gerade auch die meisten Mitglieder der Task Force wären, die ganz persönlich im Ministerrat von der Aussetzung betroffen wären.
Die Task Force unterstützt auch die Ungleichgewichtsverfahren incl. Sanktionen (Punkt „2. Broadening economic surveillance: a new surveillance mechanism“ sowie Nr. 32 – 39 der Empfehlungen) und dafür eine jährliche Überprüfung (Nr. 35) der Ungleichgewichte innerhalb der Eurozone.
Dabei empfiehlt die Task Force (Nr. 33+34), „Strukturreformen“ zu verlangen von Staaten mit einem starken Rückgang der Wettbewerbsfähigkeit sowie von Staaten mit starken Leistungsbilanz-überschüssen oder starken Leistuungsbilanzdefiziten. Bzgl. der Indikatoren für die Bestimmung der Ungleichgewichte bremst die Task Force die Kommission etwas, insoweit sie zwar den Entwurf der Indikatoren der Kommission überlassen will, die Entscheidung über die Auswahl der Indikatoren hingegen dem Ministerrat zuordnen will (Nr. 36).
Es ist bis zum Beschluss über die 5 EU-Verordnungen am 28.09.2011 beim Entscheidungsrecht der Kommission über die Ungleichgewichtskriterien geblieben.
Zur primärrechtlichen Rechtsgrundlage für die Ungleichgewichtsverfahren nennt die Task Force in erster Linie Art. 121 AEUV (Nr. 34+37 der Empfehlungen), hinsichtlich der Sanktionsbewehrung hingegen gibt sie Art. 136 AEUV als beabsichtigte primärrechtliche Grundlage an (Nr. 40 der Empfehlungen). Die Beschwerdeführerin ist, wie insbesondere in den Abschnitten V.5 und V.7 dieser Verfassungsbeschwerden dargelegt, der Rechtsauffassung, dass die Blankett-Ermächtigung des Art. 136 Abs. 3 AEUV (bzw. angesichts von dessen Aufschiebung Art. 9 Fiskalpakt) beim Ungleichgewichtsverfahren für alles, was nicht vom Wortlaut des Art. 121 AEUV gedeckt ist, als Grundlage vorgesehen ist, also nicht nur für die Sanktionen, sondern z. B. auch für die umgekehrte Abstimmung und die Stimmrechtsaussetzung des jeweils betroffenen Landes im Ministerrat.
Nr. 37 der Empfehlungen verrät, dass die Task Force die bisherigen Funktionen von Art. 121 AEUV (Rechtsgrundlage für die präventive Komponente des Stabilitäts- und Wachstumgspaktes auf der einen und für die unverbindliche Koordinierung der Wirtschaftspolitik innerhalb der Eurozone auf der anderen Seite) miteinander vermischen will. So will die Task Force ausdrücklich, dass auch die Umsetzung der integrierten Leitlinien mittels der Ungleichgewichtsverfahren durchgesetzt wird.
Im fünften Absatz von Punkt „1. Towards greater fiscal discipline“ empfiehlt die Task Force außerdem, Zwangsmaßnahmen so bald wie möglich, spätestens beim nächsten EU-Haushalt, auf alle EU-Mitgliedsstaaten auszuweiten. Das bedeutet, die Task Force will tatsächlich die Ausweitung der Macht der EU-Wirtschaftsregierung über die gesamte EU, nicht allein über die Eurozone. Zusätzlich zu 136 Abs. 3 AEUV würde nun für die meisten EU-Mitgliedsstaaten der Fiskalpakt und im übrigen (für Großbritannien und Tschechien) vermutlich Art. 143 AEUV herangezogen; vergleiche auch Nr. 47 der Empfehlungen der Task Force.
Das zeigt zugleich, dass auch eine Volksabstimmung über den Euro-Austritt allein nicht reicht, sondern auch die Untersagung des Zustimmungsgesetzes zum Fiskalpakt sowie die in den Abschnitten III.10 und III.17 geltend gemachten Volksabstimmungen erforderlich sind.
Nr. 18 der Empfehlungen der Task Force enthüllt einen zweistufigen Ansatz. Zuerst will man (wie in den insbesondere in den Abschnitten V.2 bis V.7 dieser Verfassungsbeschwerden dargestellten Verordnungen) verzinsliche und unverzinsliche Zwangseinlagen und Bußgelder als Sanktionen innerhalb der Eurozone. Dabei räumt die Task Force in Nr. 18 ihrer Empfehlungen auch ein, dass Art. 136 AEUV als Rechtsgrundlage dafür vorgesehen sei.
Und an der Stelle wird auch verraten, dass man die Konditionalitätsregeln zur Erfüllung des Stabilitäts und Wachstumspaktes verbinden will mit den für die Ausgaben der EU relevaten EU-Verordnungen. Das wurde inzwischen in Erwägungsgrund 7 + Art. 6 Abs. 5 von EU-Verordnung 2011/385 (COD) (Abschnitt VI.2.1 dieser Verfassungsbeschwerden) konkretisiert. Die Instrumentalisierung sämtlicher in Erwägungsgrund 7 der EU-Verordnung 2011/385 (COD) genannten EU-Ausgaben, für welche es EU-Verordnungen als Rechtsgrundlagen gibt, oder für welche man entsprechende EU-Verordnungen schaffen würde, zur Durchsetzung der gleichen Agenden wie bei den bußgeld-bewehrten Empfehlungen will man also allein auf eu-sekundärrechtlicher Ebene und an Art. 5 Abs. 2 anknüpfend durchsetzen. Ohne hinreichend darzulegen, ob und inwieweit dafür überhaupt eine Rechtsgrundlage im EU-Primärrecht existiert. Art. 143 AEUV und Art. 122 AEUV jedenfalls enthalten keinerlei Grundlage dafür, die Regeln des Stabilitäts- und Wachstumspaktes auf EU-Mitgliedsstaaten außerhalb der Eurozone zu übertragen. Einzig an Großbritannien traut man sich nicht heran, mit Rücksicht auf Protokoll 15 zu den Verträgen der EU, welches einige Sonder- und Ausnahmeregelungen für Großbritannien festlegt.
Siehe bzgl. der Instrumentalisierung der EU-Fördermittel zur Durchsetzung von Empfehlungen im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes und der Ungleichgewichtsverfahren Abschnitt VI.1 -VI.2.1 dieser Verfassungsbeschwerden, darunter am deutlichsten Abschnitt VI.2.1.
Nr. 18 der Empfehlungen erläutert auch, dass die Sanktionen aus Gründen der Gleichbehandlung auch bei den EU-Mitgliedsstaaten ohne Euro berechnet werden sollen als ein Prozentsatz des BIP und mit den gleichen Schritten wie innerhalb der Eurozone erfolgen sollten. Das bedeutet also in etwa die gleichen Arbeitsschritte wie bei den in den Abschnitten V.2 bis V.7 dieser Verfassungsbeschwerden erläuterten EU-Verordnungen, bis es zu Sanktionen käme. Allerdings würden die Sanktionen dann eben nicht in den Bußgeldern, sondern Kürzungen der EU-Zahlungen an die betreffenden EU-Mitglieder ohne Euro bestehen. Empfehlung Nr. 18 sagt auch, die Reichweite sollte so breit wie möglich sein; das bedeutet offenbar, so viele EU-Subventionen wie möglich von den Konditionen abhängig zu machen, also auch die Agrar-Subventionen. Siehe zur Instrumentalisierung sämtlicher EU-Fördermittel und deren Gefahren insbesondere auch die Abschnitt VI.1.1, VI.1.3, VI.2.1, IX.10 und X.4 dieser Verfassungsbeschwerden. Wobei die Task Force insoweit am weitesten ging, dies gleich auf alle EU-Mitgliedsstaaten außer auf Großbritannien ausdehnen zu wollen. Bisher geht allerdings gemäß deren Art. 1 Abs. 2 selbst EU-Verordnung 2011/385 (COD) nicht über die Staaten der Eurozone hinaus.
Auch Nr. 19 der Empfehlungen bestätigt, dass Art. 136 AEUV als Rechtsgrundlage vorgesehen ist zumindest hinsichtlich der Sanktionen im Rahmen der Umgestaltung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes.
In Nr. 54 der Empfehlungen stellt die Task Force klar, dass die Macht bzgl. der Entscheidung über die Empfehlungen im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes beim Ministerrat liege, und dass die Task Force begrüße, dass die Kommission bereits erklärt habe, dass sie die Befugnisse des Ministerrates und die der Eurogruppe respektieren werde. Die meisten Mitglieder der Task Force sind die auch im Ministerrat vertretenen Bundesfinanzminister der EU-Mitgliedsstaaten.
Die Task Force empfiehlt zusätzlich zu der (insbesondere in Abschnitt V. dieser Verfassungsbeschwerden erläuterten) Verschärfung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes auch eine Reihe nicht sanktionsbewehrter Maßnahmen.
Darunter ist das „europäische Semester“, im Rahmen dessen die Staaten der Eurozone ab 2011 ein-mal jährlich im Frühling über haushaltsmäßige Maßnahmen und über Strukturreformen zu berichten haben (siehe Punkt „3. Deeper and broader coordination: the 'European Semester' “ sowie die Empfehlungen Nr. 42 - 45 des Berichts). Bevor ein nationaler Haushalt dem Bundestag vorgelegt wird, will man diesen von der Kommission erst noch beleuchten lassen im Lichte der Europa 2020 – Strategie, der integrierten Leitlinien und des Stabilitäts- und Wachstumspaktes. Nach Nr. 45 der Empfehlungen der Task Force sollen dann die Regierungen der Mitgliedsstaaten ihren Bundeshaus-halt jeweils zusammen mit den beigefügten (an dieser Stelle noch unverbindlichen, Art. 288 S. 7 AEUV) Empfehlungen der Kommission dem nationalen Parlament vorlegen. Die Haushaltshoheit des Bundestages bliebe innerhalb des „europäischen Semesters“ also gewahrt.
Die dort präsentierten Empfehlungen der Kommission würden dann aber stattdessen über die per Bußgeldbewehrung verbindlichen Empfehlungen der Kommission im Rahmen der präventiven und der korrektiven Komponente sowie der Ungleichgewichtsverfahren durchgesetzt. Dafür spricht auch Nr. 37 der Empfehlungen der Task Force (s. o.). Darüber hinaus hat man nun in EU-Verordnung 2011/0386 (COD) zur haushaltsmäßigen Überwachung eingebaut die Rechte der Kommission zur Anforderung eines geänderten Haushaltsentwurfs (Art. 5 Abs. 5), zur eigenen Änderung von Haushaltsentwürfen (Art. 5 Abs. 6) und zur Annahme beliebiger sanktionsbewehrter Meinungen zu den Haushaltsentwürfen (Art. 6 + Art. 9 Abs. 1); siehe Abschnitt VI.2.2 dieser Verfassungsbeschwerden.
Die Task Force äußerte sich auch deutlich zum europäischen Finanzierungsmechanismus. Nach Nr. 46 der Empfehlungen sieht sie eine besondere Bedeutung des Finanzsektors für die volkswirtschaftliche Stabilität der EU. Das ist ein weiterer Beweis für die Ausgerichtetheit der Blankett-Ermächtigung des Art. 136 Abs. 3 AEUV und des europäischen Finanzierungsmechanismus auf die Bankenrettung, angesichts der Ähnlichkeit zum Begriff der Stabilität des Euro-Währungsgebiets als Ganzes. Das wird noch deutlicher bestätigt durch die Definition des Rechtsbegriffs „Finanzstabilität“ und die teilweise Definition des Rechtsbegriffs „Stabilität des Euro-Währungsgebiets als Ganzes“ in dem Abschnitt d.) zum Ziel „Stärkung der Finanzstabilität“ des Euro-Plus-Paktes laut Anlage I der Schlussfolgerungen des Europäischen Rats vom 24./25.03.2011 (siehe Abschnitt III.15 dieser Verfassungsbeschwerden) und durch das Vorwort der Erklärung zum Euro-Gipfel vom 21.07.2011 (Abschnitt III.22 dieser Verfassungsbeschwerden).
Nach Nr. 47 der Empfehlungen ist die Task Force der Auffassung, dass EFSM und EFSF eine gute Verteidigungslinie bieten (für die volkswirtschaftliche Stabilität der EU).
Für den „permanenten Mechanismus“ (also für den ESM, siehe vor allem Abschnitt IV.6 dieser Verfassungsbeschwerden) forderte die Task Force die Aufnahme einer Aufgabe für den Privatsektor, für den IWF und sehr strenge Konditionalität (Nr. 49 der Empfehlungen). Das ist in der Erklärung der Eurogruppe vom 28.11.2010 und in der Vereinbarung vom 24./25.03.2011 über die Merkmale des ESM Mechanismus sowie im ESM-Vertrag (Abschnitt IV.6.2.5 dieser Verfassungsbeschwerden) dann genauer präzisiert worden, incl. der beabsichtigten Ermächtigung der privaten Gläubiger zur Erteilung von Auflagen mit hoheitlicher Macht gegenüber Staaten.
III.15 Der „Pakt für den Euro“ bzw. „Euro-Plus-Pakt“ sowie die Definition der „Finanzstabilität“
Der „Euro-Plus-Pakt“, wurde auf dem Gipfel am 24./25.03.2011 beschlossen. Die diesem vorausgehende Version vom Gipfel vom 11.03.2011 hieß „Pakt für den Euro“. Dieser Abschnitt beschäftigt sich mit dem „Euro-Plus-Pakt“, welcher als Anlage I den Schlussfolgerungen zum Gipfel vom 24./25.03.2011 beigefügt ist.
www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/120296.pdf
Die beste der Beschwerdeführerin bekannte Darstellung der Entstehungsgeschichte geht aus der Sachverhaltsdarstellung des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 19.06.2012 (Az. 2 BvE 4/11) hervor.
Die Seitenangaben beziehen sich im folgenden jeweils auf den Gesamttext aus den Schlussfolgerungen und den beiden Anlagen. Mitglieder des „Euro-Plus-Paktes“ sind die Staaten der Eurzone sowie Bulgarien, Dänemark, Lettland, Litauen, Polen und Rumänien.
Der Euro-Plus-Pakt „zielt darauf ab, die wirtschaftliche Säule der Währungsunion zu stärken, eine neue Qualität der wirtschaftspolitischen Koordinierung zu erreichen, die Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern und dadurch einen höheren Grad an Konvergenz zu erreichen. In dem Pakt wird der Schwerpunkt vor allem auf die Bereiche gelegt, die in die einzelstaatliche Zuständigkeit fallen und die für die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit und die Vermeidung schädlicher Ungleichgewichte von entscheidender Bedeutung sind.“
Hier zeigt sich bereits die inhaltliche Verbindung mit den Ungleichgewichtsverfahren (siehe Abschnitt V. dieser Verfassungsbeschwerden).
Der Euro-Plus-Pakt stützt sich auf vier Leitvorgaben (S. 13 – 15), welche „auf eine stärkere wirtschaftspolitische Koordinierung im Hinblick auf Wettbewerbsfähigkeit und Konvergenz gerichtet sind“.
Leitvorgabe a) stellt klar, dass die zusätzlichen Anstrenungen im Rahmen des Euro-Plus-Paktes im Einklang sein müssen mit der Strategie Europa 2020, dem Europäischen Semester, den Integrierten Leitlinien, dem Stabilitäts- und Wachstumspakt „und dem neuen Rahmen für die Überwachung der Wirtschaftspolitik“ (wobei mit letzterem Begriff der Mechanismus mit den Ungleichgewichtsverfahren gemeint ist)
Leitvorgabe b) erläutert, dass die Anstrengungen Zuständigkeitsbereiche der Mitgliedsstaaten (und somit Bereiche außerhalb der primärrechtlich der EU übertragenen Zuständigkeiten) betreffen.
Nach Leitvorgabe c) werden alle teilnehmenden Regierungschefs jedes Jahr konkrete Verpflichtun-gen eingehen, die dann von den Staats- und Regierungschefs der Eurozone politisch überwacht werden.
Leitvorgabe d) schließlich besagt, dass die „teilnehmenden Mitgliedsstaaten“ „uneingeschränkt der Vollendung des Binnenmarktes verpflichtet“ seien, „die von entscheidender Bedeutung für die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit“ sei.
Die Ziele (S. 15) des Euro-Plus-Paktes sind:
-Förderung der Wettbewerbsfähigkeit
-Förderung der Beschäftigung
-weiterer Beitrag zur langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen
-Stärkung der Finanzstabilität
Wie zentral dabei die Finanzstabilität ist, zeigt Nr. 6 der Schlussfolgerungen des Europäischen Rats vom 23./24.06.2011, wonach bei den Verpflichtungen im Rahmen des Euro-Plus-Paktes „ein größerer Schwerpunkt auf die Stärkung des Finanzstabilität gelegt werden“ sollte. Die Finanzstabilität bedeutet die Stabilität des Finanzsektors (siehe weiter unten in diesem Abschnitt); also ist auch der Euro-Plus-Pakt nicht unwesentlich wieder zur Bankenrettung gedacht.
Für alle 4 Zielbereiche würden die Regierungschefs Indikatoren festlegen.
Es fällt auf, dass, anders als bei dem in Abschnitt V.7 dieser Verfassungsbeschwerden beschriebenen Verordnungen zum Ungleichgewichtsverfahren, beim Euro-Plus-Pakt die Regierungschefs und nicht die Kommission die Indikatoren festlegen sollen. Dass die deutsche Bundeskanzlerin in ihrer Rede vom 24.03.2011 gesagt hat, dass der Euro-Plus-Pakt ein zusätzlicher Mechanismus ist, und dass die Schlussfolgerungen des Gipfels vom 24./25.03.2011 keine expliziten Änderungen an den fünf Verordnungsentwürfen zur Errichtung der EU-Wirtschaftsregierung verlangt haben, zeigt, dass die Kommission für die Ungleichgewichtsverfahren auch noch ihre eigenen Indikatoren hinzufügen würde.
Bzgl. der Wettbewerbsfähigkeit sollen dabei beispielsweise die Lohnstückkosten, betrachtet getrennt nach verarbeitendem Gewerbe und Dienstleistungen, nach handelbaren und nicht handelbaren Gütern, in einem gewissen Korridor gehalten und damit die Freiheit der Tarifpartner dem Umfang nach begrenzt werden (siehe zum Vergleich auch das entsprechende Konzept in dem in Abschnitt VI.1.1 dieser Verfassungsbeschwerden zitierten WIFO-Gutachten). Zur Steigerung der Produktivität will man beispielsweise den Wettbewerb bei Freiberuflern und Einzelhandel durch Abschaffung von Restriktionen stärken, Forschung, Entwicklung, Innovation und Infrastruktur stärken und die Rahmenbedingungen für kleinere und mittlere Unternehmen verbessern.
Es fällt auf, dass es sich nur um Beispiele handelt. Die Maßnahmen im Rahmen des Euro-Plus-Paktes sind in keiner Weise auf diese Punkte begrenzt vorgesehen. Noch weniger wird davon die Blankettartigkeit bzgl. der totalen Käuflichmachung über die Ungleichgewichtsverfahren berührt.
Die Förderung der Beschäftigung soll sich konzentrieren auf die Indikatoren Langzeit- und Jugendarbeitslosigkeit und Erwerbsquoten. Besondere Aufmerksamkeit soll dabei gewidmet werden Arbeitsmarktreformen zur Förderung der „Flexicurity“, zur Bekämpfung von Schwarzarbeit und zur Steigerung der Erwerbsbeteiligung, lebenslangem Lernen und Steuerreformen z. B. zur Entlastung des Faktors Arbeit.
Bei „Flexicurity“ geht es darum, die Arbeitnehmer bzgl. Ort und Zeit des Arbeitseinsatzes flexibler zu machen und den Kündigungsschutz zu lockern, im Gegenzug aber für den Fall der Arbeitslosigkeit die soziale Absicherung zu stärken (siehe Artikel „Flexicurity ist keine Lösung“, dbb-Magazin April 2011, S. 34).
Mit der Gesamtheit der Mechanismen des europäischen Finanzierungsmechanismus und der Wirt-schaftsregierung ist „Flexicurity“ aber nicht zu verwirklichen. Die abschließende Stellungnahme des IWF zu dessen Artikel-IV-Konsultationen gegenüber der Eurozone beweist, dass der IWF eine Senkung der Sozialleistungen für Arbeitslose fordert. Das wird er offensichtlich auch fordern von den Staaten, welchen er beim Euro-Rettungsschirm und beim ESM Auflagen machen könnte. Das Ergebnis wäre eine Kombination von Massenentlassungen durch die Lockerung des Kündigungsschutzes und Hunger bei den Langzeitarbeitslosen wie in Spanien, Italien und Griechenland.
Wie wichtig der Kommission von Flexicurity das Aufbrechen der Flächentarifverträge und vor allem des Kündigungsschutzes ist, zeigt sich daran, dass nach Erwägungsgrund 3 + Art. 6 Abs. 1 der EU-Verordnung 2011/385 (COD) (Abschnitt VI.2.1 dieser Verfassungsbeschwerden) nun auch noch die Empfehlungen nach Art. 148 AEUV in sanktionsbewehrte IWF-artig strenge Auflagen überführt werden sollen.
Zur „Verbesserung der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen“ will der Euro-Plus-Pakt „größte Aufmerksamkeit“ der „langfristigen Finanzierbarkeit von Renten, Gesundheitsfürsorge und Sozialleistungen“ widmen, „um die vollständige Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes zu gewährleisten“. Dies werde „insbesondere auf der Grundlage der Indikatoren für die Tragfähigkeitslücke bewertet“ (S. 18). Fußnote 1 erläutert dazu:
„Die Tragfähigkeitslücke wird gebildet aus zwischen der Kommission und den Mitgliedsstaaten vereinbarten Indikatoren für die Bewertung der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen.“
Als Beispiele genannt werden die „Angleichung der Rentensysteme an die demografische Situation, beispielsweise durch Angleichung des tatsächlichen Renteneintrittsalters an die Lebenserwartung oder durch Erhöhung der Erwerbsquote“ und „Begrenzung der Vorruhestandsregelung und Nutzung gezielter Anreize für die Beschäftigung älterer Arbeitnehmer (insbesondere in der Altersgruppe über 55)“. Der entscheidende Punkt im Namen der Angleichung im Namen der demografischen Situation, nämlich die Senkung von Beiträgen und Leistungen der gesetzlichen Rentenversicherung zwecks Übergangs zu einem Mehrsäulensystem mit einer zusätzlichen Säule aus mit Steuerzuschüssen fünf Jahre lang aufgestockten privaten Säule wird nicht erwähnt. Genau das bedeutet aber die vollständige Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes für den Bereich der Sozialversicherung. Denn durch die vorübergehende Nichtanrechnung steuerfinanzierter Zuschüsse im Rahmen des 0,5%-Kriteriums der präventiven Komponente des Stabilitäts- und Wachstums-paktes würden die Staaten der Eurozone geradezu dazu gedrängt, ihre öffentlichen Sozialversicherungssysteme, mit einem steuerlich bezuschussten Übergang von 5 Jahren, auf eine Mindestversorgung umzustellen (siehe Abschnitte V.3 und V.8 dieser Verfassungsbeschwerden). Der Euro-Plus-Pakt hat hier den Sinn, die Reduzierung der staatlichen Sozialversicherungssysteme auf eine Mindestversorgung zusätzlich zu dem in Abschnitt V.3 dieser Verfassungsbeschwerden beschriebenen finanziellen Anreiz zu beschleunigen, denn beim Euro-Plus-Pakt gehen die Regierungschefs per-sönlich Verpflichtungen ein, welche dann wiederum in Stabilitäts-, Konvergenz- und nationale Reformprogramme einfließen, aus welchen die EU-Kommission sich wesentliche Inspirationen für ihre bußgeldbewehrten Empfehlungen holt.
Wie die Bezugnahme der Tragfähigkeitslücke (in Fußnote 1 auf S. 18) auf die öffentlichen Finanzen und die gleichzeitige Anwendung der Tragfähigkeitslücke auf die gesamten Sozialversicherungssysteme zeigt, verwendet diese den Begriff der „öffentlichen Finanzen“ im Sinne der Gesamtheit der Haushalte von Bund, Ländern und Gemeinden und der Sozialversicherungen – also im Sinne von Artikel 2 des Protokolls Nr. 12 zu den Verträgen der EU. Gem. Art. 1 des Protokolls 12 werden genau an dieser Definition der öffentlichen Finanzen auch die Kriterien bzgl. Defizit und Gesamtverschuldung (jeweils in Relation zum BIP) bemessen und als Schlussfolgerung auch das 0,51%-Kriterium zur vorsichtigen Haushaltsführung.
In Abschnitt „nationale Haushaltsvorschriften“ des Euro-Plus-Paktes (S. 19) steht:
„Die teilnehmenden Mitgliedsstaaten verpflichten sich, die im Stabilitäts- und Wachstumspakt enthaltenen Haushaltsvorschriften der EU in nationales Recht umzusetzen. Die Mitgliedsstaaten können weiterhin die Art des einschlägigen nationalen Rechtsinstruments wählen, werden jedoch dafür sorgen, dass es ausreichend verbindlich und dauerhaft ist (z. B. Verfassung oder Rahmengesetz).“
Was damit gemeint ist, sieht man nun in Art. 3 Abs. 2 und Art. 8 Fiskalpakt (Abschnitt V.1 dieser Verfassungsbeschwerden).
Nach Art. 13 Abs. 3 UAbs. 2 ESM-Vertrag müssen alle Auflagen des ESM mit sämtlichen Rechtsakten der freiwilligen Koordinierung der EU-Wirtschaftspolitik, also allen auf Art. 121 AEUV gestützten incl. des Euro-Plus-Paktes, vereinbar sein. Damit würde der ESM zu einem entscheidenden
Instrument der Durchsetzung der Versprechungen der Regierungschefs im Rahmen des Euro-Plus- Paktes gegenüber dem Volk und den nationalen Parlamenten, und zwar mit IWF-typischer Strenge. Selbst die an sich harmlosesten Versprechungen im Euro-Plus-Pakt bekämen dadurch einen anderen, rücksichtslosen, Charakter. Hinzu käme natürlich noch die eigene machtpolitische Auflagen- Agenda des ESM.
Ob die Begrenzung des staatlichen Defizits über eine Schuldenbremse allein grundgesetzkonform und vielleicht sogar besonders gleichheitsgerecht zugunsten künftiger Generationen ist, ist eine Sache, solange damit nicht die Schutzmechanismen des Grundgesetzes gegenüber den bußgeldbewehrten Empfehlungen der Kommission ausgehebelt werden. Aber Grundgesetzänderungen zu er-zwingen, egal welchen Inhalts diese Grundgesetzänderngen wären, schafft die Absturzgefahr. Siehe auch Abschnitt III.12 dieser Verfassungsbeschwerden.
Der Abschnitt auf S. 19 zum Ziel „Stärkung der Finanzstabilität“ bringt weitere entscheidende Klarstellungen bzgl. der Definition von Rechtsbegriffen und von Sinn und Zielen des Art. 136 Abs. 3 AEUV.
Direkt der erste Satz stellt klar:
„Ein starker Finanzsektor ist von zentraler Bedeutung für die Gesamtstabilität des Euro-Währungsgebiets.“
Darin steckt zum ersten eine teilweise Definition der „Stabilität des Euro-Währungsgebiets als Ganzes“ (Art. 136 Abs. 3 S. 1 AEUV). Alle auf Art. 136 Abs. 3 S. 1 AEUV gestützten Maßnahmen müssten also in irgendeiner Weise dem Finanzsektor dienen, dem Finanzsektor also zumindest mehr zu- als abträglich sein. Dabei umfasst der Begriff „Finanzsektor“ mehr als allein die Banken. Auch Versicherungen, Bausparkassen und ebenso Berater im Finanzbereich dürften davon umfasst sein. Art. 136 Abs. 3 S. 1 AEUV wäre also in seiner Blankettartigkeit auch Rechtsgrundlage für etwaige Versicherungs-, Bausparkassen-, Hedgefonds- und Finanzberaterrettungspakete.
Zweitens zeigt die Formulierung, dass die Stärkung des Finanzsektors einer der wesentlichsten Inhalte des Rechtsbegriffs „Stabilität des Euro-Währungsgebiets als Ganzes“ ist, dass sich dieser Rechtsbegriff aber nicht allein in der Stärkung des Finanzsektors erschöpft. Die Nutzbarkeit von Art. 136 Abs. 3 S. 1 AEUV für alle beliebigen Mechanismen, die sich noch irgendwie in einen logischen Zusammenhang mit einer irgendwie gearteten Stabilisierung des Euro-Währungsgebiets bringen ließen, würde durch diese teilweise Definition qualitativ in keiner Weise eingeschränkt. Die teilweise Definition ist allerdings von erheblicher quantitativer Bedeutung, als das Geld für die Stärkung des Finanzsektors ja irgendwo herkommen muss, sodass für vergleichbar große, auf Art. 136 Abs. 3 S. 1 AEUV gestützte Rettungspakete für andere systemrelevante Bereiche wie natürliche Lebensgrundlagen, Familien, Gesundheitsdienstleister etc., quantitativ einfach nicht mehr genug übrig bliebe, sondern im Gegenteil die Stärkung des Finanzsektors eher auf Kosten aller übrigen systemrelevanten Bereiche erwirtschaftet werden müsste.
Drittens lässt sich aus dem zitierten Satz i. V. m. der unmittelbar darüber stehenden Überschrift auch die Definition der „Finanzstabilität“ ableiten. Diese bezeichnet nichts anderes als die Stärkung des Finanzsektors. Damit hat der Europäische Rat zugleich konkludent eingeräumt, dass eines der wesentlichsten Ziele des europäischen Finanzierungsmechanismus die Stärkung des Finanzsektors ist.
Danach folgt ein Satz zur Beruhigung:
„Eine umfassende Reform der EU-Rahmenbedingungen für die Beaufsichtigung und Regulierung des Finanzsektors ist eingeleitet worden.“
Nach diesem Satz, der zur Beruhigung angetan sein kann, je nachdem, in welche Richtung die Änderung gehen würde, geht es dann weiter mit den Klarstellungen bzgl. der Finanzstabilität.:
„In diesem Zusammenhang verpflichten sich die Mitgliedsstaaten, nationale Rechtsvorschriften für die Sanierung von Banken unter uneingeschränkter Wahrung des gemeinschaftlichen Besitzstands zu erlassen.“
Die Sanierung von Banken bedeutet offenbar noch mehr Geld zur Bankenrettung, und das zumindest innerhalb der gesamten Eurozone. Das kann sich nur beziehen auf die präventiven Bankenrettungsfonds, wie man sie Griechenland (XI.5) als Auflagen zur Griechenland-Hilfe und Irland (XI.4) als Auflagen im Rahmen des EFSM aufgezwungen hat, und auf die Kredite von EFSF (Abschnitt IV.3.2 dieser Verfassungsbeschwerden) und ESM (Abschnitt IV.6.2.5 dieser Verfassungsbeschwerden) zum Weiterverschenken an Banken zwecks Bankenrekapitalisierung. Siehe Rn. 46 der Empfehlungen der Task Force vom 21.10.2010 sowie Abschnitt III.14 dieser Verfassungsbeschwerden.
Außerdem enthält der Euro-Plus-Pakt noch die stärkere Koordinierung der Steuerpolitik.
Hinsichtlich des zeitlichen Aspekts des Euro-Plus-Paktes wird erläutert, dass einmal jährlich die Regierungschefs der teilnehmenden Staaten Versprechen machen müssten, über deren Umsetzungen dann in Stabilitätsprogrammen und nationalen Reformprogrammen zu berichten wäre.
Die Programme würden dann von der EU-Kommission, dem Ministerrat und der Eurogruppe im Rahmen des europäischen Semesters überprüft.
Dass diese dann auch eine wesentliche Inspirationsquelle für die bußgeldbewehrten Empfehlungen der EU-Kommission im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes und im Rahmen der Ungleichgewichtsverfahren würden, liegt auf der Hand, sagt Anlage I zu den Schlussfolgerungen des Europäischen Rat vom 24./25.03.2011 jedoch nicht explizit.
Da die Regierungschefs sich mit ihren Versprechen innerhalb dessen bewegen müssten, was in Leitvorgabe a) des Euro-Plus-Paktes genannt ist, müssten sich auch alle ihre Versprechen auch kompatibel sein mit den bußgeldbewehrten Auflagen, welche ihr Land gerade im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes oder im Ungleichgewichtsverfahren zu erfüllen hätte.
Die Regierungschefs könnten also auch über den Euro-Plus-Pakt die Macht der EU-Kommission, welche diese als EU-Wirtschaftsregierung über die EU-Verordnungen zur Neuregelung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes und der Ungleichgewichtsverfahren bekäme nicht einmal wirksam durch die Versprechen im Rahmen des Euro-Plus-Paktes eingrenzen, sondern würden den Machtzuwachs der Kommission im Gegenteil durch ihre Versprechen nur noch beschleunigen.
Fortsetzung: https://sites.google.com/site/euradevormwald/02-esm/033-gipfel