037. IV.4 Verfassungswidrigkeit der Transportierbarmachung von IWF-Auflagen und IWF-typischen Auflagen mit EU-sekundärrechtlichem Rang

IV.4 Verfassungswidrigkeit der Transportierbarmachung von IWF-Auflagen und IWF-typischen Auflagen mit EU-sekundärrechtlichem Rang


IV.4.1  Rang des IWF-Rechts

Heute hat die Satzung des IWF den Rang eines normalen internationalen Vertrags, zwar oberhalb der einfachen Gesetze (Art. 27 WVRK), aber unterhalb jeder nationalen Verfassung und unterhalb der Teile des internationalen Rechts, welche einen besonderen Ranganspruch haben.
Damit steht das IWF-Recht unterhalb der UNO-Charta (Art. 103 UNO-Charta), der universellen Menschenrechte der Uno sowie der mit diesen gleichrangigen Genfer und Haager Konventionen des humanitären Kriegsvölkerrechts (Art. 1 Nr. 3 UNO-Charta, Art. 28 AEMR, Rn. 279-282 des Urteils zu T-306/01 und das dort zitierte IGH-Gutachten vom 08.07.1996). Außerdem steht das IWF-Recht unterhalb zumindest des Teils des EU-Primärrechts und des EU-Sekundärrechts, welcher nicht auf die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik bezogen ist (Art. 51 EUV, Erklärung Nr. 17 zum Lissabon-Vertrag, Art. 1 EUV sowie Rn. 240 und 390 des Lissabon-Urteils).
Das IWF-Primärrecht steht damit auf einer Stufe mit den meisten internationalen Verträgen, also z. B. mit denen der NATO, der OECD, der WTO (vgl. hierzu auch das Milchpulver-Urteil des Bundesverfassungsgerichts), des Biosafety-Protokolls der UNO (weil dieses nach seinem eigenen Wort- laut genau gleichrangig ist mit den Verträgen der WTO) und den Vorschriften des EU-Primärrechts zur GASP.
Auch de-facto Machtmittel des IWF wie die haftungs- und strafrechtliche Immunität seiner Mitarbeiter, seine bevorrechtigte Stellung bzgl. der Frage, welche Gläubiger vorrangig finanziell zu bedienen sind, oder die Gewohnheit größerer Kreditgeber, sich bei ihrer Bereitschaft zur Kreditvergabe an Staaten an deren Erfüllung von IWF-Auflagen zu orientieren, ändert nichts an dem innerhalb des Völkerrechts nicht besonders hohen Rang des IWF-Rechts.
Nach Art. 24 UNO-Sozialpakt und Art. 46 UNO-Zivilpakt sind die UNO-Sonderorganisationen, darunter also auch der IWF, in ihrer Arbeit ausdrücklich nicht an die Menschenrechte des Sozialpaktes und des Zivilpaktes gebunden. Das bedeutet aber nichts weiter für den IWF, als dass er seine Kreditauflagen autonom unabhängig von zumindest diesen beiden Menschenrechtsverträgen der UNO formulieren darf. Das ändert jedoch nichts am Rang der UNO-Charta und universellen Menschenrechte für die Staaten und an der Bindung der Staaten an die UNO-Charta und die universellen Menschenrechte (Art. 103 UNO-Charta, Art. 1 Nr. 3 UNO-Charta, Art. 28 AEMR).
Und Art. 24 UNO-Sozialpakt sowie Art. 46 UNO-Zivilpakt sagen nichts über den Rang des Rechts der UNO-Sonderorganisationen einschließlich des IWF-Rechts aus. Der IWF muss es daher hinnehmen, dass seine Auflagen auf der nationalen Ebene nur insoweit umgesetzt werden müssen und auch nur insoweit umgesetzt werden dürfen, wie dies mit der jeweiligen nationalen Verfassung und den o. g. höherrangigeren Vorschriften des internationalen Rechts incl. aller Menschenrechtsverträge der UNO (einschließlich des Sozialpaktes und des Zivilpaktes) vereinbar ist.
Auf den Rechtsgrundsatz des lex specialis lässt sich eine vorrangige Umsetzung des IWF-Rechts nur insoweit gründen, wie es um die Kollision von IWF-Recht mit anderem Recht geht, welches diesem gleichrangig ist. So könnten Kreditauflagen des IWF möglicherweise dem  finanziellen Spielraum für die Rüstung im Rahmen der NATO oder auch gegenüber der nach Rn. 390 des Lissabonurteils nicht supranationalisierbaren, weil zur GASP gehörenden, Aufrüstungsverpflichtung (Art. 42  Abs. 3 EUV) im Rahmen der EU betragsmäßig Grenzen setzen. Sie könnten aber natürlich nicht die Teilnahme an konkreten Rüstungsvorhaben untersagen, weil diese Entscheidung innerhalb des Rechts der NATO und der GASP, welchen Vorhaben innerhalb des knapperen Verteidigungsbudgets der Vorzug zu geben wäre, dann wiederum spezieller wäre als die IWF-Kreditauflagen. Ebenso könnte über IWF-Kreditauflagen niemals rechtswirksam das Abstimmungsverhalten von Staaten innerhalb internationaler Organisationen beeinflusst werden, weil das dortige Recht wiederum spezieller wäre als das Recht, auf dem sich die IWF-Kreditauflagen gründen könnten; und es wäre mit der Autonomie der jeweiligen anderen internationalen Organisationen sowie vor allem mit der  souveränen Gleichheit der Staaten (Art. 2 Abs. 1 UNO-Charta) unvereinbar.
Das IWF-Recht gehört schließlich auch nicht zum “ius cogens”, zum “zwingenden Völkerrecht” laut Art. 53 und 64 der Wiener Vertragsrechtskonvention (WVRK). Denn zum “ius cogens” können nur solche weltweit unumstrittenen ungeschriebenen völkerrechtlichen Grundsätze und nur solche internationalen Verträge gehören, zu denen zumindest die überwiegende Mehrheit der davon betroffenen Staaten der Rechtsauffassung ist, dass das betreffende Recht zum “ius cogens” gehört. Damit kann das Recht von Regionalorganisationen niemals “ius cogens” sein.
Aber völkerrechtliche Verträge gehören auch dadurch allein, dass die Mehrzahl der Staaten Mitglied einer bestimmen internationalen Organisation ist, noch nicht zum “ius cogens”, wenn es an einem entsprechenden Anspruch in den Verträgen fehlt. Vom Uno-Recht sind der Beschwerdeführerin hierzu als zum “ius cogens” zugehörig nur die UNO-Charta, die Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte und die Menschenrechtsverträge der UNO bekannt.
IWF-Recht ist trotz der vielen Mitgliedsstaaten des IWF genauso wenig “ius cogens”, wie es das WTO-Recht oder das Biosafety-Protokoll der UNO sind.
Einem Hineinwachsen des IWF-Rechts ins “ius cogens” stehen auch bereits die weltweite Umstrittenheit des IWF und die lange Geschichte der Erzwingung von IWF-Auflagen auch insoweit, wie sie mit Verfassungsrecht und universellen Menschenrechten kollidieren, entgegen. Wer fortwährend gegen die Verwirklichung der zum “ius cogens” gehörenden universellen Menschenrechte anrennt, unter Ignorierung von Art. 28 AEMR, wird nie von der überwältigenden Mehrheit der Staaten, geschweige denn von deren Bevölkerung, die Ehre zugestanden bekommen, als zum “ius cogens” gehörig betrachtet zu werden.
Die im Abschnitt dieser Verfassungsbeschwerden zu den zu erwartenden IWF-Auflagen angesichts seiner bisherigen Auflagen gegenüber anderen Staaten genannten Beispiele werden hiermit zugleich als Indizien für die weltweite Umstrittenheit des IWF geltend gemacht.
Aus einer menschenrechtlichen Sicht vertritt der IWF Interessen der Gläubiger von Staaten, agiert also wie ein Menschenrechtsaktivist für die Erfüllung des Menschenrechts auf Eigentum der Gläubiger. Das Recht auf Eigentum der Gläubiger steht aber in keiner Weise über den anderen Menschenrechten, sondern steht den verfassungsmäßigen und universellen Menschenrechten der Einwohner der Schuldnerländer gegenüber. Aus menschenrechtlicher Sicht muss wegen der Unteilbarkeit der Menschenrechte zwischen dem Eigentumsrecht der Gläubiger und den Menschenrechten der Einwohner der Schuldnerländer ein Kompromiss gefunden werden, welcher den Wesensgehalt jedes einzelnen Menschenrechts so weit wie möglich schont.
Die Vorrang der zum “ius cogens” gehörenden universellen Menschenrechte vor dem IWF-Recht
wird auch bestätigt auf S. 658 der über das Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht in 2005 veröffentlichten Studie von Jörn Axel Kämmerer “Der Staatsbankrott aus völkerrechtlicher Sicht”:
“Als Schutzgüter des ius cogens wird den Menschenrechten in der Abwägung mit dem Zahlungsinteresse Vorrang zukommen. Löst die Tilgung von Krediten daher schwere Versorgungskrisen aus, und stellt die Daseinsvorsorge der Bevölkerung in Frage, darf der Schuldnerstaat die Zahlung nicht leisten und der Gläubigerstaat sie nicht verlangen.”
www.zaoerv.de/65_2005/65_2005_3_a_651_676.pdf
 
Diese Aussage von Kämmerer bzgl. Schulden von Staaten gegenüber staatlichen Gläubigern gilt, allein schon auf Grund der Souveränität der Staaten (Art. 2 Abs. 1 UNO-Charta) und auf Grund des politischen Selbstbestimmungsrechts der Völker (Art. 1 Abs. 1 S. 1 UNO-Zivilpakt und Art. 1 Abs. 1 S. 1 UNO-Sozialpakt, jeweils i. V. m. Art. 1 Abs. 1+2 GG, Art. 25 GG, Art. 38 GG) mindestens ebenso gegenüber privaten Gläubigern.
Zugleich stellt Kämmerer in Fußnote 27 seiner Studie klar, dass die Vorrangfrage innerhalb des Völkerrechts grundsätzlich nur eine der Rechtsverdrängung, nicht der Rechtsvernichtung, ist. Das IWF-Recht ist selbstverständlich verbindliches Völkerrecht, es darf aber nur insoweit umgesetzt werden, wie es mit höherrangigerem Recht und mit speziellerem gleichrangigem Recht vereinbar ist.

Das IWF-Recht ist nicht mehr und nicht weniger als ein Instrument ohne besonderen völkerrechtlichen Rang zur Durchsetzung des Menschenrechts auf Eigentum der Gläubiger von Staaten. Auch wenn der IWF autonom ist in der Formulierung seiner Kreditauflagen, muss de facto sichergestellt werden, dass diese nicht weniger, aber auch nicht mehr, sondern genau in dem Umfang erfüllt werden, wie das oberhalb des IWF-Rechts stehende Recht und, unter Berücksichtigung von lex specialis, das mit dem IWF-Recht gleichrangige Recht dies zulassen.


IV.4.2 Rechtsverstösse durch Supranationalisierung von IWF-Kreditauflagen und von IWF-typischen Kreditauflagen

Art. 136 Abs. 3 AEUV will, wie sich aus der Zusammenschau mit den Schlussfolgerungen des Ecofin-Rates vom 10.05.2010, Nr. 49 des Berichts der Task Force vom 21.10.2010 und mit Nr. 17 der Stellungnahme zum Euro-Gipfel vom 26.10.2011  (Abschnitt III.23 dieser Verfassungsbeschwerden) zeigt, Rechtsgrundlage sein für Kreditauflagen mit IWF-typischer Strenge und gleich-zeitig eine primärrechtliche Grundlage dafür sein, jeden beliebigen mit der Ausarbeitung solcher Auflagen zu betrauen. Wenn Art. 136 Abs. 3 AEUV die eu-primärrechtliche Grundlage schaffen würde für die  Transportierbarkeit IWF-typischer Kreditauflagen mittels Mechanismen von EU-sekundärrechtlichem Rang oder intergouvernementaler Mechanismen unter Einbindung von Organen der EU, dann würden diese Aufla-gen mit dem Ranganspruch des EU-Sekundärrechts transportiert.
Erwägungsgründe 3+7 und Art. 6 Abs. 1+5 von EU-Verordnung 2011/385 (COD) (Abschnitt VI.2.1 dieser Verfassungsbeschwerden) wollen außerdem mit EU-sekundärrechtlichem Rang die Überführung aller Empfehlungen aus dem Stabilitäts- und Wachstumspakt, dem Ungleichgewichtsverfahren, und aller anderer Empfehlungen nach Art. 121, 126 oder 148 AEUV in mit Kürzung der EU-Fördermittel sanktionsbewehrte IWF-artig strenge Auflagen. Art. 21 von EU-Verordnung 2011/0276 (COD) will darüber hinaus die Instrumentalisierung der gleichen EU-Fördermittel zur Durchsetzung der Empfehlungen aus dem Defizitverfahren und dem Ungleichgewichtsverfahren sowie der Auflagen aus dem ESM. Das geht über ESM und Fiskalpakt hinaus, abgesehen davon, dass solche intergouvernementalen Verträge keine völkervertragsrechtliche Grundlage für EU-Verordnungen sein können, und dass EU-Verordnung 2011/0276 (COD) keine Grundlage in ESM oder Fiskalpakt hat. Das zeigt, dass Art. 136 Abs. 3 AEUV als primärrechtliche Blankett-Ermächtigung nur aufgeschoben ist. Außerdem ist das Hineinwachsen des ESM in die Supranationalität über die Ausstattung des ESM mit staatsanalogen Machtinsignien wie z. B. einem eigenen Besteuerungsrecht geplant, ohne dass man jemals ein Parlament explizit der Supranationalisierung des ESM zustimmen lassen würde.

Darüber hinaus drohen iwf-artige strenge Auflagen bereits dadurch mit EU-sekundärrechtlichem Rang transportiert zu werden, wenn im Rahmen intergouvernementaler Verträge (wie EFSF-Rahmenvertrag, ESM-Vertrag und Fiskalpakt) die Auflagen von Organen der EU (hier die EU-Kommission, unterstützt von EZB und IWF) initiiert werden. Zumindest ist im Rahmen der hier vorliegenden Verfassungsbeschwerden klärungsbedürftig, ob diese Auflagen dadurch einen EU-sekundärrechtlichen Rang erhalten oder nicht.

Diese Anhebung von Auflagen, welche sich normalerweise mit einem normalen völkerrechtlichen Ranganspruch begnügen müssten, würde zugleich eine Herabstufung des Teils des nationalen und internationalen Rechts bedeuten, welches heute klar über dem IWF-Recht, aber nicht klar über dem EU-Sekundärrecht, steht, weil es dadurch erst in Rang-Konkurrenz zu IWF-artig strengen Auflagen käme.
Der Rang der Grundrechte und Strukturprinzipien des Grundgesetzes, der Rang der erstmals im Lissabon-Urteil entdeckten Staatsaufträge Frieden (Art. 1 Abs. 2 GG) und europäische Integration (Art. 23 GG), und der Rang des nicht zur GASP gehörenden Teils des EU-Primärrechts oberhalb der IWF-Kreditauflagen bliebe nach dem Ergebnis des Lissabon-Urteils auch durch eine Anhebung von IWF-Auflagen auf EU-sekundärrechtlichen Rang unangetastet.
Auf den entsprechenden Abschnitt dieser Verfassungsbeschwerden zu den Ergebnissen des Lissabon-Urteils bezüglich der Rangfolge der Rechtsordnungen für Deutschland wird hiermit verwiesen (siehe Abschnitt VII.1 dieser Verfassungsbeschwerden).
Das bedeutet aber noch nicht, dass der IWF und die EU-Kommission von sich aus darauf achten würden, welches Recht im jeweiligen Schuldnerland vom Rang noch oberhalb des EU-Sekundär- rechts steht. 

Die Transportierung von IWF-artigen Kreditauflagen mit EU-sekundärrechtlichem Rang würde jedoch mit dem Rang solchen Rechts kollidieren, welches heute klar oberhalb des IWF-Rechts steht, das aber unterhalb des EU-Sekundärrechts steht, oder dessen genaues Rangverhältnis zum EU-Sekundärrecht noch ungeklärt ist.
Davon sind hier insbesondere die universellen Menschenrechte der Vereinten Nationen und die UNO-Charta betroffen.
Die Positionierung von IWF-Kreditauflagen oberhalb der grundrechtsgleichen Rechte und oberhalb der universellen Menschenrechte käme einer Herabstufung dieser Rechte und damit einer nach Art. 1 Abs. 2 GG verbotenen Veräußerung von Menschenrechten, hier hinsichtlich ihres Ranges, gleich.
Die Veräußerung von für Deutschland gültigen Menschenrechten wäre, auch bereits bezüglich ihres Ranges, ein Eingriff in die Verfassungsidentität des Grundgesetzes, welcher laut dem Lissabon-Urteil nur dem deutschen Volk (Rn. 219) im Rahmen einer Volksabstimmung (nach Art. 146 GG), nicht jedoch den vom deutschen Volk legitimierten Bundestagsabgeordneten und noch weniger der indirekt vom deutschen Volk legitiermierten Bundesregierung, zusteht. Und Art. 1 Abs. 2 GG ist als Teil des Art. 1 GG gem. Art. 79 Abs. 3 GG Teil der Verfassungsidentität.
Welche Kreditauflagen des IWF zu erwarten wären, und welche Grundrechte, Strukturprinzipien, grundrechtsgleichen Rechte und universellen Menschenrechte dadurch gefährdet würden, wird in den entsprechenden Abschnitten dieser Verfassungsbeschwerden (insbesondere in Abschnitt IV.5) dargestellt.

Die Frage des Rangs der im Rahmen des europäischen Finanzierungsmechanismus transportierten IWF-typischen Auflagen stellt sich auch, wenn die Auflagen im Rahmen der EFSF allein privatrechtlicher Natur und privatrechtlichen Rangs sein sollten (Abschnitt IV.3.1 dieser Verfassungsbeschwerden). Denn dieser Konstruktionsfehler betrifft dann allein die EFSF, nicht aber den EFSM und den ESM.


Zur Verhinderung der Überhöhung von IWF-Kreditauflagen bzw. iwf-typischen Kreditauflagen sind folgende Entscheidungen erforderlich:
-- ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts, welches die gesamte Zustimmung zu Fiskalpakt, EFSF-Rahmenvertrag, ESM und als Folge auch zu EU-Verordnung 2011/385 (COD) untersagt.
-- die Feststellung in einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts, dass Kreditauflagen des IWF (und somit auch solche der Troika) und IWF-typische Auflagen nicht mit dem Rang des EU-Sekundärrechts transportiert werden dürfen
-- die Feststellung in einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts, dass die universellen Menschenrechte der Vereinten Nationen vorrangig vor dem EU-Sekundärrecht sind.
 
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