Degelijke overheid

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) heeft op 8 juli 2025 rapport 113 Deskundige overheid uitgebracht, waarin de beschikbaarheid en benutting van expertise binnen de Nederlandse overheid worden onderzocht. Het rapport identificeert uitdagingen op ecologisch, geopolitiek, technologisch, demografisch en sociaaleconomisch gebied, die vragen om een deskundige overheid die zich kan aanpassen aan ingrijpende veranderingen en nieuwe realiteiten.

Zie WRR 08-07-2025: rapport, officiële samenvatting en infographic

Soorten Deskundigheid

Het rapport onderscheidt twee dimensies van een deskundige overheid: haar mensen en onderdelen beschikken over de juiste kennis en vaardigheden, en haar besluiten en activiteiten zijn weloverwogen en competent. Verder wordt een categorisering gemaakt op basis van het onderwerp van deskundigheid:

• Vakdeskundigheid: De kennis die nodig is om een specifieke functie of professie goed uit te kunnen oefenen.

• Velddeskundigheid: Heeft betrekking op kennis van hoe een beleidsveld in elkaar zit: de geschiedenis, recente ontwikkelingen en toekomstperspectieven, en het krachtenveld van partijen.

• Procesdeskundigheid: De essentie ligt in 'weten hoe': kennis en vaardigheden om dingen voor elkaar te krijgen, inclusief kennis van wetgevingsprocessen en generieke managementvaardigheden.

• Uitvoeringsdeskundigheid: Omvat kennis van en vaardigheden voor implementatie, handhaving en publieke dienstverlening.

Daarnaast wordt onderscheid gemaakt naar de bron van deskundigheid:

• Wetenschappelijke kennis: Verzameld volgens de wetenschappelijke methode en getoetst door peer review.

• Professionele kennis: Komt voort uit beroepsmatige normen en standaarden.

• Ervaringskennis: Primair de expertise van doelgroepen en uitvoerders van beleid, die meemaken hoe maatschappelijke problemen en beleid in de praktijk uitpakken.

Kwetsbaarheden in Beschikbare Deskundigheid

Ambtelijke Deskundigheid

Hoewel er bij de overheid veel bekwame en betrokken mensen werken, zijn er een aantal wezenlijke tekorten en kwetsbaarheden:

• Tekorten op deelterreinen: Met name op het gebied van informatie- en communicatietechnologie (ICT) op landelijk niveau. Het hoge percentage externe inhuur duidt op moeite om voldoende ICT'ers in dienst te nemen, mede door niet-marktconforme salarissen en bureaucratische processen. Bij lokale overheden spelen ook tekorten aan specialistische expertise in het ruimtelijk domein.

• Gestegen roulatietempo: Het roulatietempo is de afgelopen jaren gestegen, wat de opbouw van vak- en velddeskundigheid belemmert, doordat ambtenaren zelden specialisten op één gebied worden en de ontwikkeling van professionele kennis door langdurige ervaring wordt belemmerd.

• Scheve carrièrepaden: Hogere salarisschalen bij de Rijksoverheid zijn grotendeels voorbehouden aan functies met managementverantwoordelijkheden, waardoor doorgroeien op basis van inhoudelijke kennis alleen, zeldzaam is en de ontwikkeling van vakdeskundigheid minder wordt gestimuleerd.

• Beperkte kennis van uitvoering en leefwereld: Specifiek voor de Rijksoverheid ontbreekt bij beleidsmakers vaak kennis over de uitvoering en uitwerking van beleid, doordat professionele uitvoeringskennis onvoldoende doordringt tot de Haagse beleidstorens. Kennis van de leefwereld van burgers is soms ook beperkt, samenhangend met de demografische samenstelling van de ambtelijke dienst.

Politiek-Bestuurlijke Deskundigheid

Ook bij bestuurders en volksvertegenwoordigers zijn er kenmerken en knelpunten:

• Hoog roulatietempo: Nederlandse bewindspersonen en parlementariërs rouleren sneller dan voorheen. Raadsleden en wethouders zeggen hun functie vaker tussentijds op, mede door ervaren werkdruk.

• Politieke fragmentatie: Zowel lokaal als nationaal zijn fracties kleiner geworden, waardoor individuele raads- en Kamerleden meer verschillende dossiers moeten behandelen, wat specialisatie en ontwikkeling van vak- en veldkennis beperkt.

• Beperkte ondersteuning: De eigen ondersteuning voor bewindslieden en Tweede Kamerleden is internationaal gezien bescheiden. Gemeenteraadsleden doen hun werk doorgaans met weinig tot geen professionele fractieondersteuning.

• Beperkte kennis van de leefwereld: Het raadswerk wordt steeds minder toegankelijk voor mensen die geen theoretische opleiding hebben gevolgd of geen achtergrond in de ambtenarij hebben. Raadsleden besteden meer tijd aan vergaderen en stukken lezen en minder aan contact met de inwoners van hun gemeente.

• Focus op actualiteit en beeldvorming: Tweede Kamerleden voelen in de huidige politieke omgeving een sterke behoefte om zichtbaar te zijn en in te spelen op de actualiteit, wat ten koste lijkt te gaan van aandacht voor andere onderdelen van het parlementaire werk, zoals de kwaliteit van wetgeving.

Omgang met Externe Deskundigheid

De overheid onderzoekt de omgang met drie bronnen van externe expertise: de kenniswereld, de advieswereld en de leefwereld. Nederland kent een uitzonderlijk rijk palet aan adviesraden, planbureaus, expertisecentra en leveranciers van wetenschappelijke kennis (het kennisecosysteem). Tegelijkertijd doen overheden een groot en groeiend beroep op externe inhuur van expertise, vaak voor ICT-noden en extra 'handjes'. Sinds de jaren negentig heeft de overheid meer aandacht voor het rechtstreeks raadplegen en betrekken van burgers en ervaringsdeskundigen, die over relevante informatie beschikken. Echter, goede intenties vertalen zich niet altijd in goede praktijken, mede door praktische bezwaren (tijd en geld) en huiver van ambtenaren en volksvertegenwoordigers vanwege spanning met geijkte werkwijzen of beginselen van de representatieve democratie.

Voor succesvol gebruik van deze drie externe expertisebronnen moet de overheid zelf beschikken over bepaalde deskundigheden en regie voeren. Dit omvat het formuleren van relevante, onderzoekbare vragen, het maken van een goede vertaalslag van de geleverde producten, inzicht in de mogelijkheden bij inhuur, goed opdrachtgeverschap, en specifieke deskundigheid over hoe processen voor burgerbetrokkenheid goed vorm te geven. Dergelijke randvoorwaardelijke deskundigheden zijn lang niet altijd in voldoende mate aanwezig.

Obstakels voor Benutting

Beschikbare deskundigheid wordt geregeld onderbenut, in de zin dat bestuurders die maar beperkt of heel selectief meewegen in de oordeelsvorming die tot bestuurlijk handelen leidt. Vier belangrijke obstakels zijn:

• De alomtegenwoordige tijdsdruk waaronder beleidsmakers werken.

• De manier waarop taken, bevoegdheden, capaciteit en expertise zijn opgedeeld (de overheid als eilandenrijk).

• De beloningsprikkels die een premie zetten op bepaalde elementen uit de deskundigheidsmix ten koste van andere.

• Het politieke krachtenveld waarin selectief en tactisch gebruik van expertise in het smeden of ondermijnen van meerderheden voor bepaalde standpunten voorop staat.

Conclusies en Aanbevelingen

De overheid functioneert niet als het kennisgedreven, lerende systeem dat zij graag zou willen zijn. Er is behoefte aan een meer rigoureuze aanpak. Tegelijkertijd hoeven we ook niet op nul te beginnen. De WRR onderkent daarom verschillende paden naar een deskundiger overheid: het versterken van reeds aanwezige kwaliteiten en bewegingen (Pad 1) en het meer ingrijpend veranderen van belemmerende systeemkenmerken (Pad 2).

Pad 1: Versterken

1. Versterk het strategisch vermogen van ambtelijke diensten: Versterk de verbinding tussen strategische kenniseenheden en beleidsafdelingen door gemengde werkgroepen die vernieuwend denken en beleidsopties uitwerken, los van politieke opportuniteit.

2. Versterk de deskundigheidspositie van kleine gemeenten: Verminder 'leegloop' en afhankelijkheid van ingehuurde expertise door salarisverschillen tussen grote en kleine gemeenten te verkleinen en pooling van specialistische kennis in regionale expertisecentra te stimuleren. Het Rijk kan hierin prikkelen of provincies een rol geven als 'uitzendbureau' voor expertise.

3. Versterk de ondersteuning van volksvertegenwoordigers: De capaciteit voor ambtelijke en politieke ondersteuning moet in lijn zijn met Europese standaarden, met normen voor minimale bezetting en budget voor fractieondersteuning, gericht op de inhoudelijke informatiepositie.

4. Versterk het gebruik van externe deskundigheid: Robuuste, externe informatiegaring en brede raadpleging, met extra aandacht voor niet-gehoorde stemmen, moeten een vast onderdeel zijn van plan- en beleidsvormingsprocessen. Het principe 'zelf doen, tenzij' moet consequenter worden toegepast, met vierogenprincipe, concernbrede monitoring en goed opdrachtgeverschap.

Pad 2: Vernieuwen

1. Vernieuw ambtelijke roulatiesystemen en loopbaanpaden: Ontwikkel een concernbrede personeelsstrategie gericht op het versterken van een brede blik, waarbij ambtenaren carrièrepaden doorlopen binnen brede beleidsdomeinen en zowel in beleids- als uitvoerings- en toezichtsfuncties werken. Uitvoeringservaring moet zwaar meewegen in de benoemingsvereisten van topambtenaren, en er moet ruimte zijn voor bevordering op basis van geavanceerde vak- en veldexpertise.

2. Doorbreek verkokerde organisatiepatronen: Experimenteer met de inzet van robuuste multidisciplinaire eenheden die langjarig domeinoverstijgend werken aan grote, strategische opgaven, gefinancierd en bemensd vanuit relevante departementen onder gedeelde sturing.

3. Creëer een permanente Commissaris voor de Rijksdienst: Deze commissaris moet in samenspraak met de secretarissen-generaal het gezaghebbend articuleren en bewaken van de waarden en werking van de rijksdienst, vitale deskundigheden en functies borgen, en zorgen voor een gecoördineerd wervings- en personeelsbeleid. De commissaris moet voordraag- maar ook vetorecht hebben bij de benoeming, de overplaatsing en het ontslag van topambtenaren, en een directe lijn naar een politiek eindverantwoordelijke en het parlement.

Ruimte voor een Lerende Overheid

Het maatschappelijke en politieke klimaat speelt een cruciale rol bij het scheppen van ruimte voor een deskundige en permanent lerende overheid. Deskundigheid vereist voldoende tijd en middelen, en zelfs de meest deskundige overheid is niet onfeilbaar. Ruimte scheppen vereist niet alleen organisatorische maatregelen, maar ook een omslag in de verantwoordingscultuur, waarbij toezichthouders, volksvertegenwoordigingen en media een rol spelen. Bovendien is moedig leiderschap van bestuurders en topambtenaren nodig om ambtelijk ondernemerschap en de lust tot leren door experimenteren, vallen en opstaan in hun organisaties te beschermen tegen overspannen verwachtingen en oververhitte blaampraktijken.