Kommunedirektørens forslag til handlings- og økonomiplan 2023-2026

Utfordringer og muligheter

I samfunnsplanen understrekes særlig disse tre komplekse utfordringene:

Utenforskap
Klima- og naturkrisen
Ressursgapet

Nedenfor følger eksempler på prosjekter/tiltak som fører oss i riktig retning.

Utenforskap

Utenforskap er en av vår tids største utfordringer: En stor andel unge mennesker står utenfor både arbeid og utdanning. De har ofte dårlig psykisk helse, lite sosialt nettverk og mange relasjonsbrudd gjennom livet. Om vi greier å snu utenforskap til tilhørighet og deltakelse i meningsfulle aktiviteter, vil det ha store gevinster både for den enkelte og for oss som samfunn.

Ideelt sett ønsker vi at innsats, interesser og talent skal bety mer for den enkeltes levekår og samfunnsinnflytelse, enn sosial bakgrunn. Like muligheter er et sentralt rettferdighetsprinsipp med bred oppslutning som også bidrar til en rekke andre samfunnsgoder, som mellommenneskelig tillit og tiltro til styringsinstitusjoner. Gratis utdanning, satsing på barn og unges oppvekstsvilkår, progressiv personbeskatning, trygde- og overføringsordninger og et inkluderende arbeidsliv bidrar til sosial mobilitet og utjevning av forskjeller.

Norge er blant landene med minst ulikhet. I Mulighetsmeldingen fremgår det at en velfungerende fordelingspolitikk ikke bare handler om omfordeling gjennom skatte- og overføringssystemet. Fordelings- og inkluderingspolitikken må også rette seg mot utdanning, kompetanse, arbeid og bedre integrering. Her spiller kommunen en viktig rolle for å legge til rette for et sosialt bærekraftig samfunn.

I Trondheims kommunes monitor for levekår og folkehelse i 2021 følges utviklingen over tid på en rekke variabler som som er interessant for sosial bærekraft, og dermed også for forebygge utenforskap. Bolig, inntekt, arbeid og utdanning, sosiale forhold og helserelaterte forhold er noen av de faktorene som belyses.

En av de viktigste indikatorene vi har på sosial bærekraft, utenforskap og ulikhet i samfunnet er andel uføretrygdede av befolkningen. I perioden 2013-2022 har andelen steget mye, og i enkelte alderskategorier har den doblet seg.

Figur 6-1: Prosentandel uføre som en andel av befolkningen i befolkningsgrupper 2013-2022

Figuren viser en dobling av andelen uføre i alderen 25-34 år de siste 10 årene på landsbasis.

En annen vesentlig indikator for sosial bærekraft, utenforskap og ulikhet er inntektsfordeling, og særlig andelen med lavinntekt. Det har vært en endring over tid i sammensetningen av lavinntektsgruppen. Mens eldre (særlig minstepensjonister) tidligere utgjorde en vesentlig del av denne gruppen, er barn og unge voksne nå i flertall. Mesteparten av økningen blant barn i familier med lavinntekt har funnet sted i innvandrerbefolkningen. Sosialhjelp, langtidssykdom og enslig forsørgeransvar er vesentlige risikofaktorer for å havne i lavinntektsgruppen. Andelene med lavinntekt har økt spesielt mye blant personer med nedsatt arbeidsevne, enslige forsørgere, par med barn under 18 år og uføretrygdede. Samtidig har andelene med lavinntekt blitt mindre blant innvandrere fra EU/EØS etc., norskfødte med innvandrerforeldre, langtids arbeidsledige og alderspensjonister.

Figur 6-2: Prosentandel personer i husholdninger med vedvarende lavinntekt etter landbakgrunn 20126-2022

Figuren viser at lavinntekt er økende blant innvandrerbefolkningen i perioden 2012-2022.

Sysselsettingsandelen i samfunnet er en viktig indikator på sosial bærekraft, utenforskap og ulikhet. Hvor mange som deltar i arbeidslivet sier noe om sosial bærekraft og utenforskap. Sysselsettingsandelen i aldersgruppen mellom 30-54 år måler sysselsettingen i en periode av livet der de aller fleste skal være sysselsatt.

Figur 6-3: Sysselsettingsandel i aldersgruppen 30-54 år 2012-2022 målt i prosent

Gjennomgangen ovenfor viser at vi har, og fortsatt vil ha, store utfordringer med deler av befolkningen som potensielt lever på “utsiden” av samfunnet. De mangler muligheter og ressurser som skal til for å bli en del av det som litt unyansert kan kalles “normalen”. Faktorer som medvirker til utenforskap har en tendens til å akkumulere seg, og dårlige livsbetingelser påvirker ikke bare det enkelte individ, men også husholdningen som helhet.

For kommunen er utdanningsløpet spesielt viktig for å forebygge utenforskap . Vi vet at sosioøkonomisk bakgrunn har stor betydning for fullføring av videregående skole. Trondheim ligger statistisk over gjennomsnittet for kommuner når det gjelder fullføring av videregående skole. Tallene viser imidlertid at gjennomføringsgraden er veldig forskjellig avhengig av hvor elevene kommer fra. Elever med ressurssterke foreldre (høy utdanning og inntekt) gjennomfører i vesentlig høyere grad enn elever som har foreldre med lav utdannelse og lav inntekt. De som ikke fullfører ender ofte opp uten tilhørighet hverken til videre utdanning eller arbeidsliv, og blir store forbrukere av offentlige “reparasjonsressurser”.

Det henvises til kapittel 8 “Sosial bærekraft” for mer informasjon om hvordan vi fremover skal jobbe systematisk med å vurdere sammenhenger mellom innsats og resultat for å forebygge og håndtere utenforskap. Dette for å målrette ressursinnsatsen best mulig.

Klima- og naturkrisen

Klima- og naturkrisen er en stor og sammensatt global utfordring som påvirker alle dimensjonene innenfor bærekraftsbegrepet. Dette er en utfordring som må bekjempes i fellesskap på globalt nivå.

Klima- og naturkrisen er forårsaket av menneskelig aktivitet gjennom rovdrift på jordens ressurser og utslipp av miljøgifter til atmosfæren. Det er på tide å rydde opp. Nasjonalt og lokalt har vi kanskje begrenset innvirkning på den globale situasjonen, men vi kan fremstå som et godt eksempel gjennom å utvikle og ta i bruk ny miljøvennlig teknologi, sørge for at luften lokalt blir så ren som mulig, og ikke bruke mer av jordens ressurser enn nødvendig.

Det jobbes systematisk og planmessig for et bedre klima i Trondheim. Trondheim ble i 2021 kategorisert som global foregangsby for klimaomstilling av verdens største plattform for rapportering på lokalt klimaarbeid, The Carbon Disclosure Project. Likevel må takten trappes opp framover for å møte fremtidens klimautfordringer og for å nå bystyrets klimamål. Samtidig blir klimautfordringen stadig mer alvorlig. I 2019 erklærte verden klimakrise på bakgrunn av FNs 1,5 graders rapport, og bystyret i Trondheim sluttet seg til dette (PS 140/19). Klimaendringer varslet i FN-rapporten er ikke lenger en utfordring på sikt, som kan løses med gradvise justeringer av dagens levemåter, men heller en krise som krever umiddelbar handling. De globale klimagassutslippene må tilnærmet halveres i løpet av dette tiåret. I 2021 ble denne virkelighetsforståelsen bekreftet i FNs hovedrapport på klima, som ble beskrevet som en advarsel om “kode rød” for menneskeheten.

Klimaendring er et globalt fenomen, men hvordan den vil inntreffe og bør løses lokalt er svært usikkert. Dette gir dilemmaer for beslutningstakere som Trondheim kommune. Styrtregn med enorme ødeleggelseskraft, slik det som kom i København i 2009, kan komme i morgen eller om 50 år. Valg av én nullutslippsløsning i stedet for en annen, kan vise seg over tid å være en feilinvestering - samtidig som man ikke har tid til å utsette slike beslutninger hvis klimamålene skal nås.

Derfor er håndtering av klimautfordringen ofte beskrevet som en øvelse i risikohåndtering. Det er ofte diskutert tre former for klimarisiko: Fysisk risiko, ansvarsrisiko og overgangsrisiko. Alle tre treffer Trondheim kommune økonomisk, da klimarisiko også innebærer finansiell risiko.

Fysisk risiko dreier seg om kostnader knyttet til fysiske skader til bygg, infrastruktur, mennesker eller andre samfunnsressurser som følge av klimaendringer. Fysisk klimarisiko har direkte konsekvenser for Trondheim kommune. Overvannshåndtering må dimensjoneres for å tåle både en økning i gjennomsnittlig nedbørsmengde og økt hyppighet av kraftig nedbør. Nye og eksisterende kommunale bygg må tilpasses endret klima. Andre utfordringer kan inntreffe - for eksempel hvordan endret nedbørsmønster og temperaturer vil påvirke drikkevannskvaliteten.

Trondheim vil også bli utsatt for indirekte fysisk risiko som følge av klimaendringer andre steder i verden. Et gjennomgående dilemma er hvorvidt det blir riktig å bruke økonomiske ressurser i nåtid for å håndtere en usikker risiko i fremtiden. Kommunene har et særskilt juridisk ansvar når det gjelder fysisk klimarisiko. Under sivilbeskyttelsesloven er kommunene pålagt å kartlegge uønskede hendelser som kan inntreffe lokalsamfunnet, inkludert hendelser knyttet til endret klima.

Ansvarsrisiko er tett knyttet til fysisk risiko og innebærer at en kommune kan bli økonomisk ansvarlig for skader som skyldes klimaendringer. Det ovennevnte dilemmaet om hvorvidt det er riktig å handle i nåtid for å avverge framtidig klimarisiko, kan gjøre seg spesielt gjeldende for kommunen, særlig med tanke på kommunens juridiske ansvar under både sivilbeskyttelses- og planleggingsloven.

Overgangsrisiko handler om endringene som vil treffe kommunen, næringslivet og befolkningen i Trondheim når utslippene kuttes. Måloppnåelse vil være avhengig av en kombinasjon av nasjonal og lokal virkemiddelbruk. Et spørsmål ved håndtering av overgangsrisikoen er hvorvidt det blir nødvendig å innføre lokale tiltak utover det som kommer fra nasjonalt hold. Eksempler på dette kan være restriksjoner på parkering eller bruk av fossile kjøretøy.

De langsiktige økonomiske konsekvensene av klimaendringer, og det tilhørende risikobildet for Trondheim kommune, er usikre. Trondheim kommune må dermed fortsette å bygge erfaring med å håndtere klimarisiko, samtidig som den er forberedt på uventede vendinger og hendelser etter hvert som klimakrisen og klimaomstillingen utvikler seg.

Behovet for risikoavlastning kan bli stadig mer utfordrende å løse i en situasjon der kommunes økonomi er strammet inn. Dette kan innebære at Trondheim i større grad må drive økonomisk planlegging rundt klimatiltak i samarbeid med interessenter i bysamfunnet. I sin satsing på klimanøytrale byer - som Trondheim deltar i - legger EU opp til at bykommunene og næringslivet skal utarbeide investeringsplaner for klimaomstillingen i fellesskap.

Klimakrisen har mye oppmerksomhet, og som vist jobber vi systematisk med ulike problemstillinger, men den henger sammen med naturkrisen. Vi kan ikke velge om vi vil håndtere naturkrisen eller klimakrisen:

Utslipp av klimagasser øker når nedbygging av natur øker.
Når planter og dyrs leveområder bygges ned, svekkes også naturens økosystemer og evnen til å fange og lagre karbon fra atmosfæren.
Arealbruksendringer fører også til at arealer blir mindre i stand til å motvirke effektene av et klima i endring. Dette kan for eksempel øke faren for skader fra for eksempel flom og skred.
Mange arter vil dø ut som følge av varmere, våtere, men også tørrere klima.

Den fysiske byutviklingen er avgjørende for å nå klima- og miljømål. I Trondheim skal vi legge byveksten til allerede bebygde områder for å spare natur- og landbruksjord og legge til rette for miljøvennlig transport. Å opprettholde intensjonene i enkeltsaker er avgjørende for å lykkes med denne utviklingen. Areal er en begrenset ressurs, og med byutviklingsstrategien vår må vi dele arealer på en annen måte enn før. Også etablering av offentlige tjenester må følge strategien, noe som krever nytenking i planlegging og drift.

Å ta vare på artenes leveområder bevarer naturmangfoldet, både for naturens egenverdi, som kilde til rekreasjon, for opplevelser og som ressurs i næringsvirksomhet. Det er også behov for å skjøtte og reparere natur som helt eller delvis har mistet sin økologiske funksjon. FN har derfor utpekt 2021-2030 til verdens tiår for restaurering av økosystemer. Kommunens rolle i dette blir utmeislet i kommunedelplan for naturmangfold i 2022. Å ta vare på naturen er også viktig for å dempe virkningene av de klimaendringene som kommer.

Ressursgapet

Ressursgapet er en nasjonal utfordring, som handler om at den norske velferdsmodellen ikke lenger er bærekraftig. En viktig årsak er at det fødes færre barn i Norge. Gjennomsnittsalderen i befolkningen er stigende, og det vil bli færre arbeidstakere bak hver pensjonist. Konsekvensene av dette er at vi i årene fremover vil ha færre ressurser til å levere offentlige tjenester til innbyggerne våre.

Nedenfor følger en nærmere beskrivelse av tre dimensjoner som på ulike måter belyser fremtidens press og begrensning på kommunens ressurser; befolkningsutviklingen, behovet for arbeidskraft og de økonomiske utsiktene.

Befolkningsutvikling

1. januar 2022 hadde Trondheim kommune 210 496 innbyggere, noe som utgjør i underkant av fire prosent av den totale befolkningen i Norge. Befolkningsveksten i 2021 var på 2 901 personer (1,4 prosent). Dette er lik veksten de ti siste årene, og betydelig høyere enn for landet som helhet og i de andre storbyene.

Figur 6-4. Befolkningsutvikling i Trondheim kommune (inkl. Klæbu) 2010-2022, og fremskrevet befolkning 2023-2040. Kilde: SSB og Trondheim kommune

Siden 2010 har Trondheim (inkl. Klæbu kommune) vokst med nesten 34 000 innbyggere, som tilsvarer en gjennomsnittlig årlig vekst på 1,5 prosent. Figur 2 viser befolkningsveksten fra 2010 til 2022, og befolkningsprognosen for kommunen frem mot 2040. Det forventes en årlig befolkningsvekst, men veksten forventes å avta gradvis gjennom perioden. Lavere befolkningsvekst forklares i hovedsak med lavere tilflytting til kommunen.

I fremtiden vil Trondheim, i likhet med landet, få en annen alderssammensetning av befolkningen. Figur 5 viser endringen i de eldste aldersgruppene fra i dag og frem mot 2040. Det vil i 2040 være vel 14 000 flere innbyggere over 67 år, sammenlignet med i dag. Det er spesielt innbyggere over 80 år som har høy etterspørsel etter offentlige tjenester, og det er størst prosentvis vekst i aldersgruppen over 80 år.

Figur 6-5 Befolkningen per 1. januar 2022 og fremskrevet befolkning 2040 fordelt på de eldste aldersgruppene. Kilde: SSB og Trondheim kommune

Den endrede demografiske sammensetningen, med en betydelig større andel eldre, gir konsekvenser for ressursbehovet og ressursfordelingen. Hvordan dette skal og kan løses er den største utfordringen i årene fremover.

Teknisk beregningsutvalg for kommuner og fylkeskommuner har beregnet den årlige merutgiften som følger av demografisk endring frem mot 2040. Dette er tall for kommunesektoren, og mesteparten av de demografiske kostnadene skyldes kommunale tjenester, spesielt til den eldre aldersgruppen. I 2030 er kostnaden beregnet til omtrent fire milliarder kroner, og i 2036 rundt fem milliarder kroner. Dette er altså kostnader som ikke fører til et bedre tjenestetilbud, eller nye tjenester, men er kun en opprettholdelse av dagens nivå for de største tjenestesektorene.

Behovet for arbeidskraft

Den demografiske utviklingen er hoveddriveren i hvordan behovet for kommunale tjenester forventes, og dermed også hvordan etterspørselen etter arbeidskraft vil utvikle seg.

KS har beregnet at antall årsverk i kommunesektoren (fylker og kommuner) må øke med om lag 46.500 frem mot 2031 for å kunne tilby samme nivå på tjenestene den nærmeste tiårsperioden. For Trondheim vil dette anslagsvis bety en vekst i årsverk på 1500 årsverk frem mot 2031.

I forslaget til HØP 2023-2026 øker driftsutgiftene med vel 800 millioner kroner, hvorav befolkningsveksten utgjør i overkant av 500 millioner kroner (63 %). Det er helse- og omsorgstjenestene som drar av gårde med en stor del av denne veksten - beregnet til om lag 340 millioner kroner. Barnehageområdet trenger knapt 100 millioner kroner, mens skoleområdet vil ha et noe lavere behov for ressurser ut fra antatt befolkningsutvikling i perioden.

Endringene i befolkningssammensetningen i årene fremover vil føre til betydelige endringer i kommunenes ressursfordeling. En stigende andel vil gå til helse og omsorgstjenestene.

Det er to store spørsmål som reiser seg: Hvordan skaffe den arbeidskraften som trengs, og hvordan finansiere?

De økonomiske utsiktene blir nærmere beskrevet nedenfor med en grunnleggende antakelse om at vi går inn i trangere tider. En kanskje større utfordring er tilgangen på arbeidskraft.

Kommunesektoren hadde i 2021 knapt 500 000 ansatte. KS har beregnet at antallet må øke med om lag 60 000 frem mot 2031. Økningen er like stor for helse- og omsorgssektoren, da det også er redusert behov for ansatte i noen sektorer, spesielt undervisning. For å kunne finne ut noe om hvor mange som faktisk må rekrutteres inn i kommunesektoren må det tas hensyn til turnover, altså at ansatte slutter. Det er gjort anslag på at det i gjennomsnitt må rekrutteres inn om lag 60 000 ansatte per år. Behovet for rekruttering er stigende utover i perioden.

Det er viktig å understreke usikkerheten i tallene som er presentert ovenfor da det er mange faktorer som spiller inn i anslag, både på tjenestebehov og når det gjelder behovet for arbeidskraft. Det som imidlertid er sikkert er at vi står overfor store utfordringer, og at dette må løses gjennom betydelig omstilling i hvordan kommunen løser sine velferdsoppdrag.

Økonomiske utsikter

I perspektivmeldingen har regjeringen pekt på følgende samfunnsøkonomiske utfordringer i årene fremover:

Utgiftene øker, men inntektsveksten henger ikke med
Utfordringene blir større på lengre sikt
Vi skal gjennomføre det grønne skiftet
Vi må skape vekst i privat sektor
Flere må komme i jobb
Mer ut av ressursene i offentlig sektor

Dette sa finansminister Vedum om de økonomiske utsiktene i et foredrag for Oslo Handelsstands Forening 11. januar 2022:

“I de ti årene frem til 2019, var det et handlingsrom på om lag 17 mrd. kroner i gjennomsnitt per år, etter at økende aldersdrevne utgifter til sykehus og kommuner var betalt, som kunne brukes på nye satsinger i statsbudsjettet. I årene frem mot 2030 rekker veksten i statens inntekter akkurat til å dekke økte utgifter i folketrygden og aldersdrevne utgifter i sykehus og kommuner. Det vil si at det i praksis er et handlingsrom på null i gjennomsnitt per år.

Et handlingsrom i finanspolitikken for å gjennomføre ny politikk og gi mer til prioriterte formål må da skapes ved at det kuttes på andre områder, eller at en øker skattene.”

I løpet av 2022 er de økonomiske utsiktene forverret. Vi opplever en betydelig prisvekst, og rentenivået er stigende i en hurtigere takt enn tidligere forventet.

For Trondheim kommune betyr dette at nye satsinger må følges opp med mer effektiv ressursbruk og omprioriteringer. Dette må legges til grunn både i arbeidet med handlings- og økonomiplan, og andre planer i årene fremover.

Figuren nedenfor er fra Perspektivmeldingen og er et anslag på hvordan statens økonomiske handlingsrom forventes i perioden 2023-2030, sammenlignet med 2011-2019. Den viser at prognosene for vekst i inntektene er omtrent lik vekst i kostnader til demografi og folketrygden. For å prioritere nye formål må vi derfor bruke pengene vi har på en bedre måte.

Figur 6-6: Anslått årlig vekst i strukturelle skatte- og avgiftsinntekter, vekst i bruk av olje- og fondsinntekter, folketrygden og demografidrevne kostnader i helseforetakene og kommunesektoren. Mrd. 2021-kroner. Kilde: Perspektivmeldingen

Forslag til endring av inntektssystemet

Et eget utvalg har lagt frem forslag til endring av inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner, (NOU 2022:10 Inntektssystemet for kommunene). Utvalget foreslår endringer i de regionalpolitiske tilskuddene, kostnadsnøkkelen, tilskuddet som fordeles per grunnskole og skatteelementene. Dersom utvalgets forslag gjennomføres uten endringer vil Trondheim kommune få høyere inntekter i 2024 enn lagt til grunn for forslaget til økonomiplan. Regjeringen har varslet at den vil vurdere endringer i inntektssystemet for kommunene i kommuneproposisjonen for 2024, som legges fram våren 2023. Det er umulig å si hvilke endringer regjeringen vil foreslå i inntektssystemet fra og med 2024. Når vi har beregnet anslag på hvor mye Trondheim kommune vil få i frie inntekter i perioden 2024-2026 har vi derfor lagt dagens inntektssystem til grunn.

Eiendomsskatt

Eiendomsskatt skal utskrives med grunnlag i nye eiendomstakster fra og med 2023. Kommunedirektøren er i ferd med å sluttføre arbeidet med å taksere all eiendom i kommunen. Frist for utskriving av eiendomsskatt for 2023 er 1. mars 2023. I dette forslaget til handlings- og økonomiplan og budsjett er skattesats og bunnfradrag foreslått med grunnlag i et foreløpig skattegrunnlag og inntektsmålet i budsjettet. Kommunedirektøren vil legge frem en egen sak på nyåret med forslag til endelig skattesats og bunnfradrag når takseringen er ferdig. Det henvises til kapittel 11 for mer utfyllende informasjon.

Oppsummering

Ut fra gjennomgangen ovenfor vil disse utfordringene prege kommunen i årene fremover:

Stort behov for å styrke levekårene til deler av befolkningen gjennom bedre og mer koordinerte kommunale tjenester, og samhandling med innbyggerne
Befolkningsutvikling med sterk vekst i antallet eldre
Nasjonale økonomiske utsikter er mer usikre, noe som også har konsekvenser for kommunene
Krav og forventninger til at trondheimssamfunnet skal utvikles i en enda mer bærekraftig retning. Både gjennom den fysiske byutviklingen og klimavennlig ressursbruk .
Utviklingen av Trondheim skjer tettere på innbyggerne og bydelene, forankret i verdier, prinsipper og metoder for moderne innbyggerinvolvering
Utvikle kommunen som organisasjon ved å styrke arbeidsmiljøet og evnen til omstilling

Report abuse