04 - Общественно-гражданская экспертиза и оценка рисков (ОГЭОР) принимаемых управленческих решений в сфере образования

Редюхин В.И.

reduchin@mtu-net.ru

тел.(095) 916 02 32

Экспертный совет при Уполномоченном по правам человека в РФ

Фонд "Национальный кадровый резерв, 2003

Общественно-гражданская экспертиза и оценка рисков (ОГЭОР) - инновационная социальная технология, направленная на снижение социальной напряженности на локальной территории. Эта задача решается путем открытого публичного обсуждения общих рисков принятия управленческих решений каждой из заинтересованных сторон. Общая цель ОГЭОР - преодоление нынешнего социального ступора в России; активизация, мобилизация и повышение ответственности бизнеса, власти, общественности и населения в деле устойчивого социально-экономического развитие территории или региона и повышения качества жизни местного населения.

Созданная и опробованная в процессе кооперации ученых, государственных и муниципальных управленцев, консультантов и практиков, технология общественно-гражданской экспертизы и оценки рисков (ОГЭОР), вобрала в себя имеющийся, наиболее успешный отечественный и зарубежный опыт социального партнерства: публичные слушания, общественный соучастный характер обсуждения насущных проблем, открытость и прозрачность намерений, организацию доверия между участниками.

Отличительной особенностью общественно-гражданской экспертизы и оценки рисков (ОГЭОР) является обсуждение не самого факта отсутствия тех или иных социальных благ; и не поиск виновных в возникновении тех или иных социально-экономических проблем на территории и в регионах, а коллективная оценка риска действия (или бездействия) и принятия присутствующими личного ответственного решения по обсуждаемой теме. Другими словами, - каждым обсуждается собственная персональная ответственность за принятие решения в данной области и возникающие при этом общие коллективно распределенные риски.

Предмет экспертизы возникает на первом её этапе по инициативе любой из заинтересованных сторон: власти, общественности или бизнеса. По содержанию это может быть оценка рисков при принятии ответственного решения проблем ситуации на территории, затрагивающих интересы многих участников; или же - оценка вклада и рейтинги некого субъекта влияния (власти, бизнеса, некоммерческого или государственного сектора) на развитие территории и повышение качества жизни; или же - экспертиза представленного социально значимого проекта… Одновременно эта же инициативная сторона представляет для всеобщего обсуждения и свою собственную модель оценки рисков в данной области: критерии, факторы, механизмы и инструменты получения количественных показателей или качественных индикаторов первичных рисков принятия решения в ситуации неопределенности. Последующие дискуссии и обсуждение этой модели оценки и её совершенствование приводят к тому, что участники в дальнейшем сами становятся главными проводниками наработанных совместно идей, реализаторами проэкспертированных проектов или воздерживаются от принятия собственного неадекватного и опрометчивого решения.

В зависимости от предмета оценки рисков и форм организации экспертизы продуктами ОГЭОР могут быть:

• заключения о целесообразности финансирования рассмотренных предложений или проектов;
• предложения по изменению структуры или содержания документов, в том числе, - нормативно-правовых и законодательных;
• предложения по изменению содержания действий или управленческих решений для снижения общих рисков;
• рекомендации по использованию дополнительных ресурсов;
• рекомендации по созданию структур или реорганизации процедур;
• рейтинги субъектов влияния на территории.

Гарантией достижения продуктивного результата экспертизы и оценки рисков является соединение в технологии общетеоретических и практических подходов. Философскими и методологическими основаниями технологии выступают положения Концепции "современного общества рисков". При современном лавинообразном информационном взрыве и необходимости принятия решений в условиях неопределенности, человек и Человечество сегодня в большей степени производят общие социальные риски, чем возможные блага: Чернобыль, терроризм, СПИД, атипичная пневмония, экологические, социальные, национальные, военные конфликты... Любое социальное действие, хотим мы того или нет, порождает новые опасности, угрозы и риски для всех и каждого. Причем, устраняя один риск - производишь другие.

В этом - отличие социума от природы, в которой внутривидовые риски сведены к минимуму: "ворон ворону глаз не выклюет". Чего нельзя сказать о современном человеке, утерявшем во тьме хаоса и многообразия предельную онтологию как путеводную нить здравого смысла самосохранения. Среди неотъемлемых прав человека, одно из главных - право остаться человеком (homo sapiens) среди людей. Об отдельном (одиноком) Человеке, который отстает сегодня по скорости развития от Человечества в целом, и для которого наступает сегодня "конец света" разума. А без коллективной оценки возникающих и перераспределяющихся вследствие этого отставания общих рисков - он неизбежно наступит, отбрасывая человека во времена доисторические.

Логика перераспределения рисков противоположна логике распределения благ. В борьбе за благо чем сильнее тянешь - тем выше вероятность его заполучения, а вот при попытке избегания и уходе от общих коллективно распределенных рисков, чем меньше ты на себя их берешь, - тем выше риск остаться в одиночестве и как результат заполучить новые, еще большие угрозы и опасности. Любой социальное действие или бездействие порождает риски противодействия. Эта рИсковая (но не рискОванная, а - безопасная) технология социального партнерства в большей степени ориентирована на "страх и кнут", чем на "пряник и выгоды".

Если приходится нести тяжелое бревно (бремя региональных проблем), и если кто-то один бросит или просто ослабит хватку, то падающий груз задавит всех вместе разом. И уж совсем опасно, - если ты этого бревна, висящего как дамоклов меч, не видишь и пока не ощущаешь.

У Хайдегера есть образ дикообразов, идущих по ледяной пустыне, им холодно, в попытке согреться они жмутся друг к другу, но натыкаются на торчащие у каждого колючки. Приходится через пробы и ошибки устанавливать оптимальную дистанцию.

Логика перераспределения благ запускает центробежные процессы разъединения, а логика рисков - центростремительные процессы объединения. Одновременное удержание этих двух логик порождает понятие "со-конкуренция", сегодня недостаточно освоенное. Принудительно возникает кооперация конкурирующих структур в условиях общей недостаточности ресурсов. Так что, если нет возможности кооперироваться на локальной территории в реальной практике или в коллективном создании совместных сетево устроенных проектов, остается только объединяться для оценки общих рисков принятия решения. Назвать вещи своими именами, оценить друг друга по достоинству, представить общие риски и найти общее дело, - таков алгоритм общественно-гражданской экспертизы и оценки рисков.

Эффективность общественно-гражданской экспертизы и оценки рисков обеспечивается и участием в ней специальной научной экспертизы, предоставляющей объективную и достоверную информацию. Включение всех значимых субъектов влияния на данной территории и участие в ней СМИ позволяет реализовать принцип прозрачности - "все знают все".

Процедура общественно-гражданской экспертизы и оценки рисков может быть описана в виде последовательности следующих действий инициирующей группы:

• подготовка и сбор достоверной информации по выбранной актуальной тематике;
• публикация информации и проведение переговоров;
• подбор участников и проверка списка на необходимость и достаточность;
• написание программы проведения ОГЭОР;
• обсуждение первичной модели оценки (критериев, факторов, механизмов, инструментов и количественных показателей или качественных индикаторов) первичных рисков принятия решения;
• открытое публичное обсуждение последствий и формулировка вторичных общих коллективно распределенных рисков;
• распределение участниками приоритетов рисков;
• проведение рейтингов рисков и субъектов риска;
• публикация итогов ОГЭОР;
• законодательно-нормативное, информационное, консультационное, организационное и другое обеспечение принятых совместно договоренностей.

Преимуществом ОГЭОР перед аналогичными социальными технологиями является то, что в ней находят удовлетворение все потенциальные субъекты влияния на территории, так как все участники имеют возможность смоделировать ситуацию на территории, безопасно проиграть возможные варианты и самоопределиться для дальнейших действий. Причем, искусство компромисса в переговорах, за счет обсуждения общих рисков, перерастает в технологию согласования интересов, которой можно пользоваться и в других ситуациях.

Власть и региональные элиты могут понять "кто есть кто" и как они воспримут готовящееся решение. А также, - в игровой ситуации отработать меры по преодолению возникающих вследствие публикации рисков конфликты.

Государственные и муниципальные структуры могут обрести дополнительные ресурсы за счет кооперации с проявившимися партнерами.

Общественные некоммерческие организации получают рупор своего мнения и возможность публично проявить свою позицию.

При правильной организации оценки рисков СМИ получают еще одну злободневную тему или увлекательную телепередачу, перерастающую в постоянную программу.

Так как бизнес - это умение принимать правильные хозяйственные решения в условиях неопределенности, то коммерческие структуры получат информацию к разворачиванию возможных последствий на территории и палитру оценки рисков из разных позиций. Это позволит своевременно принять управленческие решения.

Правда для этого бизнес-структурам придется быть максимально открытыми. В этой мере прозрачности и информационной открытости корпорации один из непростых моментов. Излишняя открытость может привести к утечке стратегически важной информации. С другой стороны, закрытость может привести к недополучению информации и даже побудить менеджеров действовать в ущерб интересам как акционеров, так и населения.

Для отдельного человека ОГЭОР - это возможность реализации его прав на доступ к информации и активное включение в принятие решений на местном уровне повседневных будней. При отсутствии такой информации человек может попасть в трудное жизненное положение как на территории, так и в любой организации.

В опубликованной концепции проекта Федерального закона "Об обеспечении доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и решениях, затрагивающих их права, свободы и законные интересы" нет ответа на важный для преодоления таких проблем вопрос: "А что и как будет делать человек или организация, получив желаемую информацию?" Всегда есть риск "бури в стакане воды" или неграмотного (не говоря уже о предвзятом или амбициозном) использования и истолковании полученной в соответствии с Законом информации. ОГЭОР позволяет позитивно ответить на эти вопросы.

Существуют риски и для самих инициаторов и организаторов ОГЭОР, а также, риски последствий проведения. Они могут быть следующие:

• неприятие идей экспертизы главными субъектами влияния на территории ("у нас все это уже есть").
• отсутствие социальной группы, которая бы понимала и поддерживала бы идею общественно-гражданской экспертизы на территории;
• отсутствие механизмов информирования местных сообществ о проведении и итога экспертизы;
• низкая степень собственного профессионализма в предмете оценки;
• потеря в общественном сознании собственного лица как независимого эксперта;
• формирование образа себя как агрессивного борца против чего-то;
• подбор участников заведомо находящихся в антагонистических отношениях;
• выпадение из диалога важных субъектов влияния на территории;
• попадание в зону интересов криминальных сообществ или организованной преступности;
• отсутствие конкретики в результатах экспертизы и невозможность их представления через изменения структур, процедур и нормативных документов;
• невозможность отследить и "измерить" последствия проведения экспертизы.

ОГЭОР - лишь часть технологий социального партнерства (ТСП) для устойчивого социально-экономического развития территории. Их последовательность следующая:

• формирование информационного пространства в городе, регионе и организация публичных дискуссий по тематике экспертизы;
• обследование, диагностика и анализ эффективности взаимодействия общественных, государственных, муниципальных и бизнес-структур на территории;
• выявление лидеров в каждом секторе, установлении личностных контактов и отбор участников экспертизы;
• проведение региональных семинаров-тренингов по обучению экспертизе, оценке и рейтингам;
• организация клубов ориентированных на разные аспекты устойчивого социально-экономического развития территории и повышения качества жизни населения;
• организация и проведение местных и региональных конкурсов общественно-значимых социально-экономических и инвестиционных проектов и программ, направленных на социальное развитие территории;
• принятие нормативных и законодательных актов, регулирующих взаимодействие между разными субъектами влияния на территории;
• проведение очных и дистанционных консультаций по проблемам общественно-гражданской оценки рисков;
• организация и проведение публичной экспертизы.

Таким образом, проведение общественно-гражданской экспертизы - не одноразовая акция или набор мероприятий, а система целенаправленных действий, требующая подготовки, усилий и времени. Опыт показывает, что один цикл длится в зависимости от степени готовности ситуации от 8 месяцев до 1 года. Для изменения ситуации нужна система мониторинга рисков на территории.

В качестве первого шага разворачивания ОГЭОР возможно получение от Экспертного Совета при Уполномоченном по правам человека в РФ полного пакета документов методик организации экспертизы и проведение трехдневного обучающего семинара-тренинга для организаторов экспертизы и потенциальных участников.