Evaluation environnementale et participation du public

JORF n°0181 du 5 août 2016

texte n° 9

Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2016-1058 du 3 août 2016 relative à la modification des règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes

NOR: DEVD1614708P

ELI: https://www.legifrance.gouv.fr/eli/ordonnance/2016/8/5/DEVD1614708P/jo/texte

Monsieur le Président de la République,

La présente ordonnance est prise sur le fondement du 2° du I de l'article 106 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques qui prévoit la modification des règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes.

Cette ordonnance poursuit trois objectifs :

- la simplification et la clarification de ces règles ;

- l'amélioration de l'articulation entre les évaluations environnementales de projets différents, d'une part, et entre les évaluations environnementales des projets et des plans et programmes, d'autre part ;

- assurer la conformité de ces règles au droit de l'Union européenne, en transposant la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement telle que modifiée par la directive 2014/52/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014.

S'agissant du premier axe relatif à la simplification des procédures, il s'est matérialisé lors des travaux relatifs à la modernisation du droit de l'environnement, dans le cadre du groupe de travail relatif à la « modernisation de l'évaluation environnementale » présidé par Jacques Vernier qui a rendu son rapport en mars 2015.

Le texte présenté trouve donc son origine et sa source principale dans le rapport rendu par Jacques Vernier, lequel propose des mesures de simplification ainsi que des mesures permettant une meilleure applicabilité du texte actuel :

http://www.developpementdurable.gouv.fr/Segolene-Royal-et-Sylvia-Pinel,43012.html.

L'article 1er modifie le code de l'environnement, principalement le chapitre II du titre II du livre Ier relatif à l'évaluation environnementale.

Concernant les dispositions relatives à l'évaluation environnementale des projets, les principales nouveautés ou modifications apportées sont les suivantes :

Article L. 122-1 :

Le I inscrit dans le droit national les définitions des mots « projet », « maître d'ouvrage », « autorisation » et « autorité compétente », ces définitions étant issues de la directive 2011/92/UE, modifiée par la directive 2014/52/UE.

Le III reprend la définition de l'« évaluation environnementale » figurant également dans la directive précitée ainsi que l'article 3 de la même directive qui précise les facteurs à analyser. Ce point contient également des précisions sur l'interprétation de la notion de « projet ». Un guide d'interprétation est prévu afin d'approfondir cette notion et de donner des exemples concrets.

Le V introduit la consultation des collectivités territoriales et de leurs groupements, nouveauté issue de la directive précitée qui impose la consultation des « autorités locales et régionales » en sus de l'autorité environnementale.

Le VI introduit l'obligation pour le maître d'ouvrage de la mise à disposition par voie électronique de son étude d'impact.

Article L. 122-1-1 :

Le I concerne la décision d'autorisation des projets soumis à évaluation environnementale. Il fixe notamment le contenu de cette décision qui doit être motivée et comprendre des mesures visant à éviter, réduire ou compenser les impacts du projet sur l'environnement (mesures dites « ERC »). Il précise également qu'une décision de refus doit exposer les motifs de celui-ci, notamment eu égard aux incidences négatives notables du projet sur l'environnement. Il s'agit d'une mesure de transposition de la directive précitée.

Le II prévoit la mise en place de procédures permettant de résoudre les cas, relativement rares mais problématiques, dans lesquels des projets soumis à évaluation environnementale ne relèvent pas en droit national d'un régime d'autorisation ou dont le régime d'autorisation n'est pas conforme aux conditions fixées au I. Trois hypothèses sont envisagées :

- lorsqu'un projet soumis à évaluation environnementale relève d'un régime d'autorisation qui ne répond pas aux conditions fixées au I, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation complète celle-ci afin qu'elle y soit conforme ;

- lorsqu'un projet soumis à évaluation environnementale relève d'un régime déclaratif, il est autorisé par une décision de l'autorité compétente pour délivrer le récépissé de déclaration, qui contient les éléments mentionnés au I ;

- lorsqu'un projet soumis à évaluation environnementale ne relève d'aucun régime particulier d'autorisation ou de déclaration, il est autorisé par le préfet par une décision qui contient les éléments mentionnés au I.

Le III est relatif à l'actualisation de l'étude d'impact et permet de clarifier cette question en posant des principes issus de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (voir C-201/02, 7 janvier 2004, Wells et C- 290/03, 4 mai 2006, Barker). Cette disposition prévoit également des modalités simplifiées de participation du public lors des actualisations de l'étude d'impact.

Article L. 122-1-2 :

Cette disposition relative au « cadrage préalable » est légèrement modifiée dans sa rédaction ; est introduite la consultation des collectivités territoriales et de leurs groupements, par parallélisme avec le V de l'article L. 122-1-1.

Article L. 122-3 :

Cet article relatif au contenu du décret en Conseil d'Etat est modifié afin de tenir compte des modifications introduites par la présente ordonnance : identification des collectivités et des groupements consultés en sus de l'autorité environnementale, modalités du versement par voie électronique de l'étude d'impact par le maître d'ouvrage, modalités d'application des exemptions prévues à l'article L. 122-3-4.

Article L. 122-3-4 :

Le I de ce nouvel article introduit la possibilité d'exemptions relatives à la défense nationale et aux urgences à caractère civil, en application de la directive précitée. Cette compétence est attribuée au ministre de la défense et au ministre de l'intérieur.

Le II prévoit les modalités selon lesquelles les informations susceptibles de porter atteinte aux intérêts mentionnés aux articles L. 124-4 et L. 124-5 du code de l'environnement sont retirées des dossiers de participation du public ou de consultation.

Concernant les dispositions relatives à l'évaluation environnementale des plans et programmes, les principales nouveautés ou modifications apportées sont les suivantes :

Article L. 122-4 :

Au I, sont insérées les définitions des plans et programmes et de l'évaluation environnementale issues de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement.

Au II et au III, les dispositions relatives à la détermination du champ de l'évaluation environnementale sont clarifiées.

Au premier alinéa du V, sont prévues des exemptions relatives à la défense et à la protection civile ainsi qu'aux plans et programmes financiers et budgétaires, conformément aux exemptions prévues par la directive 2001/42/CE précitée. Le second alinéa du V prévoit les modalités selon lesquelles les informations susceptibles de porter atteinte à un certain nombre d'intérêts mentionnés aux articles L. 124-4 et L. 124-5 sont retirées des dossiers de participation du public ou de consultation.

Le VI indique que les documents d'urbanisme (énumérés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 du code de l'urbanisme et repris à l'article R. 122-17 du code de l'environnement) font l'objet d'une évaluation environnementale dans les conditions prévues au code de l'urbanisme.

Article L. 122-5 :

Dans cet article relatif au décret en Conseil d'Etat devant être pris pour l'application de la présente section, la disposition principale concerne la mise en place d'une « clause de rattrapage » permettant de compléter la liste des plans et programmes soumis à évaluation environnementale lorsqu'il apparaît qu'un plan ou un programme non listé (à l'article R. 122-17) relève pourtant du champ de l'évaluation environnementale au regard de l'article L. 122-4. Cette disposition permet d'assurer le caractère complet de la transposition de la directive 2001/42/CE précitée. Cette compétence est attribuée au ministre chargé de l'environnement qui décide, pour une durée n'excédant pas un an, de soumettre telle ou telle catégorie de plan ou de programme à évaluation environnementale. La liste du décret en Conseil d'Etat est ensuite complétée.

Concernant la nouvelle section 3 relative aux procédures communes et coordonnées d'évaluation environnementale :

L'article L. 122-13 concerne les procédures communes et coordonnées d'évaluation environnementale entre les plans/programmes et les projets. Ex. : le plan stratégique d'un grand port maritime et un projet d'aménagement qu'il prévoit.

Ces procédures permettront, sous réserve des conditions fixées, que l'évaluation environnementale du plan/programme puisse valoir évaluation environnementale d'un projet réalisé dans son périmètre. Deux hypothèses sont distinguées :

- la procédure est commune si les procédures de consultation (notamment de l'autorité environnementale) et de participation du public portent sur le plan/programme et le projet ;

- la procédure est coordonnée lorsque l'évaluation environnementale réalisée au titre du projet peut être réutilisée pour le projet (examen de l'autorité environnementale pour vérifier que le rapport d'évaluation environnementale, l'avis de l'autorité environnementale et la procédure de participation du public du plan/programme peuvent valoir pour le projet).

L'article L. 122-14 concerne la procédure commune entre l'évaluation environnementale d'un projet et l'évaluation environnementale de la modification d'un plan programme ou de la mise en compatibilité du document d'urbanisme induite par le projet. Elle permet de faire une procédure unique (rapport d'évaluation unique, autorité environnementale unique et procédure de participation du public unique).

La mise en place de ces procédures permettra de remédier à des redondances entre les différentes procédures d'évaluation environnementale qui ont pu être constatées. Elles permettent ainsi de raccourcir les délais et de diminuer les coûts. La directive 2014/52/UE a expressément ouvert la possibilité de fixer de telles mesures dans un objectif de rationalisation des procédures.

Concernant les autres dispositions de l'article 1er, il s'agit de mettre en cohérence le code de l'environnement avec les modifications apportées aux règles de l'évaluation environnementale.

Disposition de balayage du code de l'environnement :

- l'article L. 126-1 relatif à la déclaration de projet est complétée afin de tenir compte de la consultation des collectivités territoriales et de leurs groupements. Il est précisé qu'elle comprend les éléments fixés au I de l'article L. 122-1-1 ;

- les articles L. 123-10 et L. 123-14 sont complétés afin de faire apparaître les avis des collectivités territoriales et de leurs groupements consultés en application du V de l'article L. 122-1-1 issu de la présente ordonnance.

L'article 2 comporte deux dispositions relatives à des mises en cohérence du vocabulaire de plusieurs codes. Le terme d'autorité environnementale se substitue à celui d'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement dans l'ensemble des dispositions législatives et le terme d'étude d'impact est remplacé par celui d'évaluation environnementale dans un certain nombre d'articles identifiés du code de l'environnement et du code de l'urbanisme. Le terme « étude d'impact », lorsqu'il est utilisé, désigne le rapport environnemental (l'étude d'impact), le terme « évaluation environnementale » désignant le processus complet d'autorisation du projet.

L'article 3 met en cohérence des références du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique avec le code de l'environnement tel que modifié par la présente ordonnance.

L'article 4 met en cohérence un article du code minier sur le sujet de l'autorité environnementale.

L'article 5 relatif à l'article L. 424-4 du code de l'urbanisme précise que les mesures d'évitement, de réduction et de compensation figurent dans un document en annexe de la décision d'urbanisme.

L'article 6 est relatif à la date d'entrée en vigueur de la présente ordonnance.

Concernant les projets, l'ordonnance s'applique à ceux relevant d'un examen au cas par cas pour lesquels la demande d'examen au cas par cas est déposée à compter du 1er janvier 2017. Elle s'applique à ceux soumis à évaluation environnementale systématique pour lesquels la première demande d'autorisation est déposée à compter du 16 mai 2017. Toutefois, pour les projets pour lesquels l'autorité compétente est le maître d'ouvrage, ces dispositions s'appliquent aux projets dont l'enquête publique est ouverte à compter du premier jour du sixième mois suivant la publication de la présente ordonnance.

Concernant les plans et programmes, l'ordonnance s'applique à ceux dont l'arrêté d'ouverture et d'organisation de l'enquête publique ou l'avis sur la mise à disposition du public est publié après le premier jour du mois suivant la publication de la présente ordonnance.

Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.

Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect.

JORF n°0181 du 5 août 2016

texte n° 13

Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement

NOR: DEVD1614801P

ELI: https://www.legifrance.gouv.fr/eli/ordonnance/2016/8/5/DEVD1614801P/jo/texte

Monsieur le Président de la République,

La présente ordonnance a été préparée en application du 3° du I de l'article 106 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques habilitant le Gouvernement à « réformer les procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de projets, plans et programmes et de certaines décisions afin de les moderniser et de les simplifier, de mieux garantir leur conformité aux exigences constitutionnelles ainsi que leur adaptabilité aux différents projets, de faire en sorte que le processus d'élaboration des projets soit plus transparent et l'effectivité de la participation du public à cette élaboration mieux assurée ».

Ce dispositif résulte de propositions issues du rapport de la commission spécialisée du Conseil national de la transition écologique sur la démocratisation du dialogue environnemental intitulé « Démocratie environnementale : débattre et décider », remis le 3 juin 2015 par le sénateur Alain Richard à la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, chargée des relations internationales sur le climat, Mme Ségolène Royal. Ce rapport faisait lui-même suite à votre discours prononcé lors de la troisième conférence environnementale des 27 et 28 novembre 2014 appelant à accomplir des progrès supplémentaires de la participation des citoyens dans l'élaboration de la décision publique et demandant au Gouvernement d'engager un chantier sur la démocratie participative.

Le projet de réforme vise à démocratiser le dialogue environnemental. L'ordonnance apporte au code de l'environnement des modifications en son livre Ier en vue de réformer les procédures destinées à assurer l'information et la participation du public. Ce projet comporte trois principaux champs de modification du droit actuel, à savoir :

- l'introduction d'un chapitre préalable définissant les objectifs de la participation du public aux décisions ayant un impact sur l'environnement et les droits que cette participation confère au public. Il précise le contenu des droits octroyés au public par l'article 7 de la Charte de l'environnement et le principe de participation défini par l'article L. 110 du code de l'environnement ;

- le renforcement de la concertation en amont du processus décisionnel, notamment par l'élargissement du champ du débat public aux plans et programmes, la création d'un droit d'initiative citoyenne, l'attribution de compétences nouvelles à la Commission nationale du débat public et le renforcement de la procédure facultative de concertation préalable pour les projets et les plans et programmes hors du champ du débat public ;

- la modernisation des procédures de concertation en aval, en généralisant la dématérialisation de l'enquête publique tout en tenant compte de la fracture numérique qui touche encore certains de nos territoires et en réaffirmant l'importance de la présence du commissaire-enquêteur.

La présente ordonnance modifie les dispositions suivantes.

L'article 1er modifie le code de l'environnement en créant un chapitre préliminaire intitulé « Principes et dispositions générales » au titre II du livre Ier du code de l'environnement, qui comprend un article L. 120-1 précisant les objectifs de la participation du public et listant les droits conférés au public dans le cadre de la mise en œuvre du principe de participation : droit d'accéder aux informations pertinentes, droit de demander la mise en œuvre d'une procédure de participation préalable, droit de bénéficier de délais suffisants pour formuler des observations ou propositions ou encore droit d'être informé de la manière dont ont été prises en compte les contributions du public.

L'article L. 120-2 articule les dispositions issues de la présente ordonnance avec celles relevant du code de l'urbanisme et avec les dispositions applicables au schéma d'ensemble du réseau de transport public du Grand Paris, qui relève de dispositions particulières en application de la loi du 3 juin 2010.

L'article 2 modifie le chapitre Ier, dont le titre mentionne désormais les plans et programmes et devient : « Participation du public à l'élaboration des plans, programmes et projets ayant une incidence sur l'environnement ».

Il attribue des compétences nouvelles à la Commission nationale du débat public, étendant son champ aux plans et programmes de niveau national soumis à évaluation environnementale. Elle désigne les « garants de la concertation » (art. L. 121-1-1) et peut désigner des correspondants régionaux. Son statut d'autorité administrative indépendante est inchangé. Un nouveau rôle de conciliation est donné à la commission, si les parties concernées le demandent (art. L. 121-2).

Les conditions de sa saisine sont élargies pour les projets relevant déjà de son champ de compétence (II de l'article L. 121-8) en prévoyant qu'elle peut être notamment saisie par 10 000 citoyens ou ressortissants de l'Union européenne. Le champ des « projets » relevant déjà du champ de la commission n'est pas modifié.

Aux articles L. 121-1 ou L. 121-20, il est donné à la commission la capacité de demander, de sa propre initiative ou suite à une saisine du garant de la concertation, la réalisation d'expertises complémentaires dans le cadre du débat public et de la concertation préalable. Ces expertises sont à sa charge.

Un nouvel article L. 121-8-1 prévoit une saisine obligatoire de la commission pour les plans ou programmes, soumis à évaluation environnementale, élaborés à l'échelle nationale. Un certain nombre de projets trouvent en effet leur origine ou sont débattus au moment de l'élaboration des documents de planification et il paraît dès lors logique de soumettre à participation du public un certain nombre de plans ou programmes. L'article L. 121-9 précise, et cela est une nouveauté que, lorsqu'un projet a fait l'objet d'un débat public lors de l'élaboration d'un plan ou d'un programme approuvé depuis moins de cinq ans qui définit le cadre dans lequel le projet pourrait être autorisé et mis en œuvre, ce dernier est dispensé de débat public. La commission peut toutefois décider, si elle l'estime nécessaire, d'organiser un débat public et motive sa décision

Le champ des débats nationaux à l'article L. 121-10 est clarifié, la notion d'« options générales d'intérêt national » étant peu claire. Il est précisé qu'un débat public national pourra être organisé par la Commission nationale du débat public, à l'initiative du Gouvernement, sur un projet de réforme relatif à une politique publique ayant un impact important sur l'environnement ou l'aménagement du territoire. Le droit de saisine de la commission visant à demander un tel débat est élargi et peut désormais être actionné par 500 000 citoyens.

La procédure de concertation préalable existant au titre de l'actuel article L. 121-16 est plus encadrée, d'une durée minimale de quinze jours et maximale de trois mois. Cet article précise que peuvent faire l'objet d'une telle concertation facultative les projets, plans et programmes soumis à évaluation environnementale (hors champ de la commission). Certains plans sont exemptés car faisant déjà l'objet, en application des dispositions qui les régissent, d'une concertation respectant les dispositions de l'article L. 120-1.

L'initiative d'organiser une concertation préalable peut être prise par le maître d'ouvrage lui-même (article L. 121-18). Pour ces plans, programmes ou projets, une concertation peut également être imposée par décision de l'autorité compétente.

Un droit d'initiative peut s'exercer pour demander au préfet que les projets sous maîtrise d'ouvrage publique dont le montant prévisionnel est fixé par décret ou bénéficiant de subventions publiques supérieures à ce montant soient soumis à une concertation préalable. Ces projets ou plans sont assujettis à une obligation de « déclaration d'intention » (article L. 121-17) qui consiste en une publication par les porteurs de projets, plans et programmes, en amont de la phase d'instruction, de leur intention de réaliser un tel projet ou plan/programme.

Les projets assujettis à l'obligation de déclaration d'intention sont les projets publics dépassant un montant fixé par décret en Conseil d'Etat et les projets privés bénéficiant de subventions publiques à l'investissement supérieures à ce montant. Lorsqu'une collectivité finance directement une partie du projet (accès, réseaux…), ces aides sont prises en compte. En revanche, les autres formes d'aides d'Etat, comme par exemple les tarifs de rachat, les aides fiscales, les avances remboursables, les prêts, ne le sont pas.

Le droit d'initiative peut être actionné par un pourcentage des électeurs, un conseil régional, départemental ou municipal, un établissement public de coopération intercommunale ou des associations dans les conditions définies par l'article L. 121-19. Le représentant de l'Etat, après consultation du maître d'ouvrage, instruit la demande, apprécie l'opportunité d'organiser une concertation selon les modalités définies aux articles L. 121-16 et L. 121-20. Il statue par une décision motivée, dans un délai maximal de deux mois, sur les suites à donner à cette saisine.

L'article L. 121-20 définit les modalités de la concertation avec un garant et précise le rôle et les obligations de celui-ci.

L'article 3 modifie le chapitre III en vue de moderniser et de dématérialiser l'enquête publique aux articles L. 123-1 à L. 123-18, en développant la possibilité de consultation et de participation en ligne tout en maintenant le côté « présentiel » de l'enquête publique. Il est ainsi précisé que le principe est une information dématérialisée même si l'affichage et, selon l'importance du projet, la publication locale demeurent obligatoires. Le public pourra consulter le dossier sur internet, pendant toute la durée de l'enquête, et faire parvenir ses observations par ce moyen. Les points et horaires de consultation du dossier sur un poste informatique en libre accès doivent être précisés dans l'arrêté d'ouverture. Un dossier et un registre sur support papier doivent toutefois être accessibles en un ou plusieurs lieux.

Le commissaire enquêteur reste la pierre angulaire du dispositif. Son rapport et ses conclusions sont rendus publics par voie dématérialisée sur le site internet de l'enquête publique et par support papier dans un lieu où ils peuvent être consultés.

L'article précise qu'une réunion de restitution du rapport et des conclusions peut être organisée dans un délai de deux mois, en présence du maître d'ouvrage, pour permettre notamment à celui-ci de répondre aux éventuelles réserves ou d'indiquer comment il a prévu de prendre en compte les recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête.

Le recours à une enquête unique est facilité en l'absence de commun accord des autorités compétentes puisque le préfet, dès lors qu'il est autorité compétente pour l'une des enquêtes, peut ouvrir et organiser l'enquête unique.

Sont également regroupées dans le chapitre III l'ensemble des procédures de participation existantes en aval, afin de permettre une meilleure lisibilité et une meilleure cohérence des dispositions juridiques relatives à la participation du public.

Un nouvel article L. 123-19 regroupe ainsi les procédures de mise à disposition du public qui se trouvaient jusqu'à présent dans le chapitre II relatif à l'évaluation environnementale (anciens articles L. 122-1-1 et L. 122-8), tout en les modernisant et en les dématérialisant. Cette procédure s'applique aux plans et programmes soumis à évaluation environnementale et aux projets soumis à étude d'impact pour lesquels une enquête publique n'est pas requise. Les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux, les plans de gestion des risques d'inondation et les plans d'action pour le milieu marin ne sont pas assujettis à cette procédure bien que soumis à évaluation environnementale et exemptés d'enquête publique car ils obéissent à des règles de participation du public particulières.

De nouveaux articles L. 123-19-1 à L. 123-19-7 (participation du public hors procédure particulière) reprennent les dispositions des actuels articles L. 120-1 et suivants et apportent des modifications visant à assurer la pleine cohérence de la réforme du dispositif transversal de participation du public issue de la loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 et de l'ordonnance n° 2013-714 du 5 août 2013 relatives à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement, à tirer les conséquences de l'expérimentation mise en place par l'article 3 de la loi du 27 décembre 2012 précitée et à assurer la parfaite conformité aux exigences de l'article 7 de la Charte de l'environnement de certaines procédures particulières de participation.

L'article L. 123-19-8 renvoie à un décret en Conseil d'Etat les conditions d'application du présent chapitre.

Les articles 4, 5, 6 et 7 portent sur des dispositions de mise en concordance des autres dispositions du code de l'environnement, du code général des collectivités territoriales, du code général de la propriété des personnes publiques et du code de l'urbanisme.

Enfin, l'article 8 est relatif à la date d'entrée en vigueur de l'ordonnance.

Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.

Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect.