เหตุผลที่จำเป็นต้องมีนโยบายสาธารณะ

Post date: 18-Feb-2011 14:51:51

โดยทั่วไปแล้ว การออกนโยบายสาธารณะแต่ละนโยบายนั้น มักมีสาเหตุดังนี้่

1. เกิดความล้มเหลวของตลาด (Market Failures) รัฐบาลจึงต้องไปแทรกแซงตลาดโดยนโยบายสาธารณะ
   • Public Goods กรณีที่กลไกตลาดล้มเหลวคือ กรณีของสินค้าสาธารณะ ซึ่งเป็นสินค้าที่ใช้แล้วไม่หมดไป แถมยังกีดกันคนออกไปไม่ได้ จึงไม่สามารถสร้างกำไรได้ เอกชนจึงไม่สนใจทำ แต่เมื่อจำเป็นต้องทำ รัฐจึงต้องเข้ามาทำเอง
   • Externalities สินค้าที่มีผลกระทบภายนอก ผลกระทบกระจายเป็นวงกว้างไม่ใช่แค่กับคนที่ซื้อสินค้าเพียงคนเดียว ทั้งทางบวก และทางลบ ทางบวก เช่น การศึกษา สาธารณสุข ในทางลบ เช่น สินค้าที่สร้างมลพิษ สินค้าเหล่านี้ทั้งทางบวกและลบ จะต้องมีภาครัฐเข้าไปแทรกแซง ทางบวกถ้าไม่แทรกแซงก็จะทำให้สินค้ามีน้อยเกินกว่าความต้องการของประชาชน และสินค้าจะไม่กระจายลงไปถึงคนที่ด้อยโอกาสในสังคม เช่น การศึกษา ถ้ามีแต่ภาคเอกชนก็จะไม่ไปถึงชาวเขาชาวดอย ทางลบถ้าไม่แทรกแซงก็จะเกิดผลเสียกับสังคมอย่างมาก
   • การผูกขาด หรือการแข่งขันไม่สมบูรณ์ อาจทำให้สินค้าราคาแพงและมีปริมาณไม่เพียงพอ หรือคุณภาพไม่ดี รัฐอาจแทรกแซงโดยการสนับสนุนให้เกิดการแข่งขันมากขึ้น หรือออกกฎหมายห้ามผูกขาด หรือรัฐเข้าไปผูกขาดเอง เช่น ทหาร
   • เกิดความไม่สมมาตรทางข้อมูล ผู้ผลิตมีข้อมูลมากกว่าผู้บริโภค ผู้บริโภคมีข้อมูลไม่เพียงพอต่อการตัดสินใจอย่างมีเหตุผล ทำให้บริโภคมากเกินไปหรือน้อยเกินไป รัฐจึงต้องเข้ามาแทรกแซงโดยการให้เปิดเผยข้อมูลข่าวสาร เช่น เครื่องดื่มชูกำลัง หรือส่วนประกอบของอาหาร
2. ความล้มเหลวของรัฐบาล
   • ปัญหาจากการเลือกใช้วิธีการแบบประชาธิปไตยทางตรง (Direct Democracy) ประเด็นที่มักมีปัญหาคือ การลงคะแนนเสียง การโหวต ซึ่งต้องมีการกำหนดกฎเกณฑ์ที่ชัดเจนเกี่ยวกับการลงคะแนนเสียง รัฐต้องเป็นผู้กำหนดกฎเกณฑ์โดยออกเป็น พรบ. ซึ่งมักมีข้อจำกัดตามธรรมชาติอยู่สองข้อ ข้อหนึ่งคือไม่สามารถวัดความเข้มข้นของการตัดสินใจเลือกนั้นได้ ไม่สามารถบอกได้ว่าชอบมากหรือชอบน้อย ข้อสองคือกรณีที่ต้องเลือกลงคะแนนเสียงให้กับการตัดสินใจหลายเรื่องรวมกัน แล้วเราชอบบางอย่างไม่ชอบบางอย่าง แต่เลือกได้แค่รับหรือไม่รับ เช่น การรับร่างรัฐธรรมนูญ การแก้รัฐธรรมนูญ เป็นต้น
   • ปัญหาเกี่ยวกับการเลือกใช้ระบบการเมืองแบบรัฐบาลตัวแทน (Representative Government) การเลือกผู้แทนซึ่งอาจมีผลประโยชน์ส่วนตัวและไม่สนใจประโยชน์ส่วนรวม แต่ประชาชนไม่สามารถติดตามการทำงานของผู้แทนของเราได้ จึงต้องมีนโยบายสาธารณะเพื่อป้องกันการแสวงประโยชน์ส่วนตัวของผู้แทน (rent-seeking behavior) ซึ่งในฐานะที่เราเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยควรจะต้องมีความสามารถในการควบคุมพฤติกรรมของผู้แทนของเราได้ เช่น มีระบบตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ 4 แบบ ได้แก่ ระบบการเมือง โดยรัฐสภา และวุฒิสภา (การตั้งกระทู้ การเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจ การตั้งคณะกรรมการตรวจสอบ) ระบบองค์การอิสระ (เช่น กกต. สตง. ผู้ตรวจการแผ่นดิน) ระบบตุลาการ (ศาล ศาลปกครอง ศาลรัฐธรรมนูญ) และการตรวจสอบโดยภาคประชาชน (การยื่นเรื่องกับศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง ปปช. เข้าชื่อถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง)
   • ปัญหาเกี่ยวกับระบบราชการ เน้นในเรื่องของการนำนโยบายไปปฏิบัติ มีปัญหาสองข้อ
     • Principal-agent ผู้ที่ทำหน้าที่ตรวจสอบควบคุม-ผู้ถูกตรวจสอบ เช่น ประชาชน-ข้าราชการ รัฐมนตรี-ข้าราชการ ผู้บังคับบัญชา-ผู้ใต้บังคับบัญชา ซึ่งโดยทั่วไป principal มักมีข้อมูลน้อยกว่า agent ทำให้เกิดปัญหาการรั่วไหลของทรัพยากรขององค์การ นอกจากนี้วัตถุประสงค์หรือเป้าหมายของทั้งคู่อาจไม่เหมือนกัน จึงต้องมีนโยบายสาธารณะที่จะเข้ามาช่วยให้ principal สามารถตรวจสอบควบคุม agent ได้ดี เช่น ออกกฎกระทรวงมาลงโทษผู้กระทำความผิด การเปลี่ยนระบบลงเวลาทำงานจากสมุดเป็นแสกนลายนิ้วมือ
     • X-inefficiency ความไม่มีประสิทธิภาพของระบบราชการ (x แทนว่าไม่รู้ว่ามากน้อยขนาดไหนเพราะวัดไม่ได้ชัดเจน) เนื่องจากราชการถูกออกแบบมาโดยหลายปัจจัย คือ ประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และความเป็นธรรม แต่ความไม่มีประสิทธิภาพก็ต้องมีเหตุผลเพียงพอ สาเหตุของการไม่มีประสิทธิภาพอาจมาจาก
       1. การวัดผลได้ไม่ชัดเจน เนื่องจากผลผลิตมีทั้งที่วัดผลในรูปแบบตัวเงินหรือเชิงปริมาณ และเชิงคุณภาพ จึงยากจะบอกได้ว่าคุ้มหรือไม่คุ้ม เช่น งานของ กท.วัฒนธรรม
       2. การจำกัดการแข่งขัน ไม่ได้ใช้กลไกตลาด เป็นการแจกจ่ายโดยใช้สิทธิของพลเมือง ระบบราชการไม่สามารถถูกกำจัดด้วยความไร้ประสิทธิภาพ ไม่เหมือนกับธุรกิจซึ่งมีประสิทธิภาพเพราะต้องแข่งขัน เมื่อราชการไม่ต้องแข่งขันจึงไม่ต้องใส่ใจเรื่องประสิทธิภาพ
       3. ความไม่ยืดหยุ่นในการตอบสนองความต้องการของพลเมือง บริษัทต้องพัฒนาอย่างต่อเนื่องเพื่อให้ตอบสนองความต้องการของลูกค้าเพื่อให้ขายสินค้าได้ แต่ราชการเป็นสินค้าที่ประชาชนไม่สามารถเลือกได้ และสินค้านั้นจำเป็นต้องมีมาตรฐานเดียวกันทั้งประเทศเพื่อไม่ให้ถูกกล่าวหาว่าเป็นการเลือกปฏิบัติ เมื่อต้องมีมาตรฐานจึงต้องมีระเบียบ เมื่อมีระเบียบจึงยากที่จะปรับแก้ไขตามความต้องการของประชาชน ความไม่มีประสิทธิภาพเหล่านี้จึงต้องมีแนวทางการชี้วัดผลงาน เช่น KPIs BSC หรือส่งเสริมให้เกิดการแข่งขัน เช่น เปิดให้เอกชนเข้ามาตรวจสอบสภาพรถยนตร์ได้
   • ปัญหาเกี่ยวกับการกระจายอำนาจ มักมีปัญหาในเชิงปฏิบัติ
     • ผู้ได้รับอำนาจใช้อำนาจในทางที่ไม่เหมาะสม เอาอำนาจมาต่อรองแลกผลประโยชน์ จึงต้องมีนโยบายที่จะตรวจสอบควบคุมไม่ให้ผู้ได้รับอำนาจ ใช้อำนาจในทางที่ผิด
     • เจ้าหน้าที่เหล่านั้นอาจขาดศักยภาพในการใช้อำนาจนั้น เช่น วางแผนไม่เป็น ทำงานไม่ได้ ก็ต้องมีนโยบายเข้ามาช่วย เช่น จัดให้มีการฝึกอบรม ดูงาน การให้มีผู้ช่วยเหลือ
     • อาจมีปัญหาในการประสานงานระหว่างหน่วยงาน อำนาจในการตัดสินใจถูกกระจายไปหลายหน่วยงาน จึงต้องมีการประสานงานร่วมกันตัดสินใจ
     • Fiscal Externalities การกระจายการคลังท้องถิ่น เก็บภาษีท้องถิ่นไปใช้พัฒนาท้องถิ่นของตัวเอง จึงเกิดความไม่เท่าเทียมกันเนื่องจากบางพื้นที่มีศักยภาพในการเก็บภาษีได้มากกว่าอีกพื้นที่ เมื่อเก็บได้เยอะ ก็พัฒนาได้เยอะ ในระยะยาวความแตกต่างระหว่างท้องถิ่นจะมีมากขึ้นเรื่อยๆ ซึ่งจะนำไปสู่ปัญหา เช่น การเคลื่อนย้ายของประชากรไปยังท้องถิ่นที่มีศักยภาพมากกว่า การอพยพย้ายถิ่น ครอบครัวแตกแยก เกิดปัญหาสังคม เป็นอันตรายต่อความมั่นคง เช่น เกิดการแบ่งแยกดินแดน เนื่องจากคนในดินแดนนั้นถูกทอดทิ้งมานานจนไม่ยอมรับรัฐนั้น รัฐจึงยังต้องคอยสอดส่องช่วยเหลือไม่ให้เกิดความแตกต่างระหว่างท้องถิ่นที่มากเกินไป โดยใช้นโยบายเชิงพัฒนา เช่น เอานิคมอุตสาหกรรมไปลง การให้เงินสนับสนุนกับท้องถิ่นที่ขาดศักยภาพ