สรุปปรัชญาการจัดการภาครัฐ และการประยุกต์ใช้กับสังคมไทย

Post date: 09-Aug-2010 12:43:54

ปรัชญาการจัดการภาครัฐที่ดีและเหมาะสมที่สุด เราสามารถยึดตามพระปฐมบรมราชโองการของในหลวงได้ ได้แก่ “เราจะครองแผ่นดินโดยธรรม เพื่อประโยชน์สุขแห่งมหาชนชาวสยาม” จากพระบรมราชโองการนี้จะเห็นว่าในหลวงได้ให้แนวการบริหารจัดการภาครัฐหรือการปกครองแผ่นดินไว้กับเราแล้ว คือ “โดยธรรม” และผลลัพธ์สุดท้ายที่พระองค์ทรงคาดหวังคือ “เพื่อประโยชน์สุขแห่งมหาชนชาวสยาม” ซึ่งจากพระราชกรณียกิจทั้งหมดของพระองค์ตลอดเวลาที่ครองราชย์ได้พิสูจน์ให้เห็นแล้วว่า ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจากปกครองประเทศโดยหลักการพื้นฐาน “โดยธรรม” ของพระองค์ สามารถนำมาซึ่ง “ประโยชน์” “ความสุข” ของ “มหาชนชาวสยาม” ทุกหมู่เหล่าอย่างแท้จริง

จากหลักการพื้นฐานที่กล่าวไว้ข้างต้นในตารางนั้น ทุกหลักการล้วนเป็นสิ่งที่จำเป็น ผู้ที่นำไปใช้จะต้องรู้จักประยุกต์ใช้หลักการอย่างสมดุล อย่างไรก็ดีคำว่าสมดุลไม่ได้หมายถึงว่าทุกอย่างเท่าๆ กัน แต่สมดุลของแต่ละคนอาจแตกต่างกันได้ เช่น การปรุงอาหารที่มีรสชาติสมดุลสำหรับคนๆ นึง อาจจะเค็มไปหรือเผ็ดไปสำหรับบางคนก็ได้ ดังนั้นการปรับใช้อย่างสมดุลนั้นจะต้องพิจารณาว่าบริบทแวดล้อมและสถานการณ์ในขณะนั้นเป็นอย่างไร สำหรับประเทศไทยในปัจจุบันนี้ ผมมองว่าหลักการที่สำคัญที่สุด คือ จิตสาธารณะ ข้าราชการจะต้องเป็นคนที่มีจิตสาธารณะ คือ ยินดีเสียสละความสุขส่วนตัวเพื่อสร้างความสุขให้กับส่วนรวม ทำทุกอย่างโดยคิดถึงประโยชน์ของผู้อื่นและสังคมเป็นหลัก การที่ข้าราชการมีจิตสาธารณะจะทำให้การทำงานของข้าราชการจะเป็นการทำงานด้วยใจ ด้วยความภาคภูมิใจและสุขใจที่ได้สร้างประโยชน์ให้กับผู้มารับบริการหรือประชาชนอื่นๆ การมีจิตสาธารณะยังช่วยให้ข้าราชการไม่คิดหาผลประโยชน์ให้กับตัวเองและพวกพ้อง ลดการเกิดความขัดแย้งทางผลประโยชน์ ลดการใช้ระบบอุปถัมภ์ เป็นต้น กรณีตัวอย่างที่เกี่ยวข้องกับการมีจิตสาธารณะ คือ โครงการเช่า-ซื้อรถเมล์ NGV 4000 คัน ที่เป็นประเด็นสนใจของสังคมในช่วงไม่กี่เดือนก่อนหน้านี้ ประเด็นที่คนในสังคมถกเถียงกันคือ เช่าหรือซื้อ แต่หากพิจารณาข้อมูลลงไปลึกๆ แล้วจะพบว่าทั้งสองวิธีเป็นเพียงวิธีการแก้ปัญหาเฉพาะหน้า มีความเสี่ยงที่จะทำให้ขสมก.ไม่ได้กำไรหรือขาดทุนเพิ่มขึ้น แต่เมื่อมีผู้เสนอให้เปลี่ยนแนวความคิด จากเดิมที่ให้ ขสมก.เป็นผู้ให้บริการ ให้เปลี่ยนเป็นจัดสัมปทานให้บริษัทเอกชนเข้ามาดำเนินการทั้งหมด อธิบดีขสมก.เองก็ยอมรับว่าเป็นวิธีที่ดีสุด แต่กลับบอกว่าวิธีการดังกล่าวไม่สามารถปฏิบัติได้ เนื่องจากหากใช้วิธีดังกล่าวแล้วพนักงานขสมก.ที่เป็นพนักงานขับรถและพนักงานเก็บค่าโดยสารจะต้องตกงาน จึงจำเป็นต้องใช้วิธีที่ดีรองลงไปคือ เช่า-ซื้อรถเมล์ จะเห็นได้ว่าจากกรณีดังกล่าว ขสมก.ขาดจิตสาธารณะ ไม่ได้มองผลประโยชน์ของสาธารณะเป็นหลัก แต่กลับมองผลประโยชน์ของคนในองค์การมาก่อนผลประโยชน์สาธารณะ เป็นต้น

สิ่งที่สำคัญถัดไป คือ ธรรมาภิบาล ปัญหาที่สำคัญที่ประเทศไทยกำลังเผชิญและเป็นที่รับรู้ไปทั่วโลก คือปัญหาเรื่องการคอรัปชั่น ทั้งการคอรัปชั่นทางตรงและการคอรัปชั่นเชิงนโยบาย จากปัญหาดังกล่าว ประเทศไทยจึงควรให้ความสนใจกับการมีธรรมาภิบาล ข้าราชการทุกภาคส่วนต้องทำงานภายใต้หลักนิติธรรม คุณธรรม การบริหารงานต้องโปร่งใสตรวจสอบได้ เปิดเผยข้อมูลข้อเท็จจริงให้กับประชาชนและผู้มีส่วนได้เสียอื่นๆ อย่างครบถ้วนสม่ำเสมอ สร้างกลไกการเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายที่จะเป็นประโยชน์กับชุมชน/สังคมที่ตัวเองอยู่ และติดตามความคืบหน้าพร้อมทั้งตรวจสอบประเมินผลการทำงานของภาครัฐ นอกจากนี้ข้าราชการจะต้องมีจิตสำนึกรับผิดชอบต่อตำแหน่งหน้าที่ของตน ทำงานอย่างเต็มกำลังความสามารถ สร้างความคุ้มค่าในการใช้จ่ายงบประมาณให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อประชาชนอย่างแท้จริง หากปัญหาคอรัปชั่นลดน้อยลงมากเท่าใด รัฐก็จะคงเหลืองบประมาณเพื่อนำมาใช้จ่ายด้านอื่นๆ ที่จำเป็นมากขึ้นเท่านั้น

สำหรับปัญหาการกระจายรายได้ที่ไม่เป็นธรรม มีประชาชนจำนวนมากขาดโอกาสในการเข้ารับบริการสาธารณะโดยเฉพาะในชนบท เช่น การศึกษา การแพทย์ ที่มีคุณภาพ ทำให้ขาดโอกาสในการพัฒนาระดับคุณภาพชีวิตของตัวเอง ผมเห็นว่าภาครัฐจะต้องยึดหลักความเสมอภาค (Equality) และความเป็นธรรม (Equity) ในสังคม มากกว่าการยึดหลักประสิทธิภาพ (Efficiency) เนื่องจากบริการสาธารณะเป็นสิทธิที่ประชาชนคนไทยทุกคนพึงได้รับอย่างเท่าเทียม จึงไม่ได้ขึ้นอยู่กับว่าการทำให้ประชาชนเข้าถึงบริการสาธารณะเหล่านั้นจะทำให้เกิดความไม่คุ้มทุน ทำให้การบริหารงานขาดประสิทธิภาพ บริการสาธารณะหลายอย่างจะต้องจัดให้กับประชาชนอย่างทั่วถึงตามแนวคิดของรัฐสวัสดิการ โดยเฉพาะการแพทย์ และการศึกษา โดยการทำให้เข้าถึงบริการจะต้องไม่เป็นเพียงสามารถใช้บริการได้ แต่บริการที่ได้รับต้องมีคุณภาพมาตรฐานที่เพียงพอด้วย ยกตัวอย่างเช่น โครงการ 30 บาทรักษาทุกโรค เป็นโครงการที่มีแนวคิดเริ่มต้นที่ดีโครงการหนึ่ง คือเปิดโอกาสให้ทุกคนสามารถใช้บริการทางการแพทย์จากโรงพยาบาลภาครัฐได้ แต่หากลงไปดูในเชิงปฏิบัติจริงแล้วจะพบว่า คุณภาพของแพทย์ การบริการ กระบวนการรักษา คุณภาพยา ล้วนแล้วแต่ต่ำกว่ามาตรฐานที่พึงจะเป็นทั้งสิ้น หรือโครงการเรียนฟรี 15 ปี อาจช่วยเปิดโอกาสให้เยาวชนไทยได้มีโอกาสได้รับการศึกษา แต่ก็ต้องยอมรับว่ามาตรฐานการศึกษาในต่างจังหวัดกับในเมืองยังมีความแตกต่างกันอย่างมากมาย คุณภาพครู-อาจารย์ สถานศึกษา วิธีการเรียนการสอน ก็แตกต่างกันอย่างมาก ดังนั้นหากภาครัฐยึดหลักเสมอภาค และเป็นธรรม ประชาชนคนไทยทั้งหมดจะต้องเข้าถึงบริการสาธารณะอย่างทั่วถึงเท่าเทียมกัน ด้วยมาตรฐานเดียวกัน จึงจะสอดคล้องกับคำว่า “เพื่อประโยชน์สุขแห่งมหาชนชาวสยาม” อย่างแท้จริง

อย่างไรก็ดีภายใต้ทรัพยากรที่ต้องใช้ในการพัฒนาประเทศล้วนมีจำกัด ไม่ว่าจะเป็นเงินงบประมาณ ทรัพยากรบุคคล ฯลฯ ภาครัฐจึงจำเป็นต้องประยุกต์เอาหลักการจัดการของภาคเอกชนเข้ามาใช้เพื่อช่วยให้การบริหารงานเกิดประโยชน์สาธารณะสูงสุด หลักการเหล่านี้ ได้แก่ หลักการบูรณาการ หลักการกระจายอำนาจ หลักการประสิทธิผล และหลักการประสิทธิภาพ

ภายใต้หลักการบูรณาการ ภาครัฐจะต้องทำการทบทวนบทบาทหน้าที่ภารกิจของกระทรวง ทบวง กรม ต่างๆ ใหม่อีกครั้ง เพื่อทำการบูรณาการงานบริการที่มีความเกี่ยวข้องกันให้รวมเป็นหนึ่งเดียว และลดความซ้ำซ้อนของการทำงานของกระทรวง ทบวง กรม ต่างๆ การบูรณาการงานบริการ เช่น การผลักดันแนวคิดของ “ศูนย์บริการร่วม” อย่างจริงจัง จากการที่ผมมีโอกาสได้สัมผัสกับโครงการนี้ในฐานะที่ปรึกษาโครงการนั้น ทำให้พบว่าแม้แนวคิดศูนย์บริการร่วมจะเป็นภารกิจหลักภารกิจหนึ่งของทุกกระทรวง แต่ในทางปฏิบัติศูนย์บริการร่วมกระทรวงต่างๆ ทำหน้าที่เป็นเพียงศูนย์บริการข้อมูลข่าวสารเท่านั้น ไม่ได้ให้บริการในลักษณะจุดเดียวเบ็ดเสร็จอย่างแท้จริง ทั้งนี้เนื่องจากปัญหาทางด้านจำนวนบุคลากรซึ่งไม่ได้มีการจัดสรรบุคลากรอย่างเฉพาะเจาะจงสำหรับปฏิบัติหน้าที่ในศูนย์บริการร่วม ความรู้ความสามารถของบุคลากรที่ไม่สามารถรับรู้และเข้าใจกระบวนงานที่หลากหลายซึ่งบางกระบวนงานที่นำมาไว้ในศูนย์บริการร่วมเป็นบริการของกรมอื่น กองอื่น ที่เจ้าหน้าที่ศูนย์บริการร่วมไม่คุ้นเคย และที่สำคัญคือ ข้อกฎหมายและระเบียบบังคับของกระทรวง ทบวง กรม ต่างๆ ที่เป็นตัวขัดขวางไม่ให้สามารถให้บริการได้เบ็ดเสร็จอย่างแท้จริง เช่น ศูนย์บริการร่วมเพื่อวิสาหกิจขนาดย่อม ซึ่งให้บริการจดทะเบียน 3 ประเภทสำหรับการจัดตั้งธุรกิจใหม่ ได้แก่ การขอจดทะเบียนการค้าและนิติบุคคล การขอมีเลขประจำตัวผู้เสียภาษีนิติบุคคล และการขึ้นทะเบียนนายจ้าง ซึ่งพบอุปสรรคจากข้อกฎหมายที่การจดทะเบียนโดยเฉพาะทะเบียนการค้า ผู้จดทะเบียนจะต้องมาลงลายมือชื่อต่อหน้าเจ้าหน้าที่ทะเบียนการค้า เนื่องจากกฎหมายระบุไว้อย่างนี้ทำให้เจ้าหน้าที่กรมสรรพากร และเจ้าหน้าที่สำนักงานประกันสังคม ไม่สามารถรับเรื่องจดทะเบียนการค้าแทนสำนักงานพัฒนาธุรกิจการค้าได้ เป็นต้น

หลักการที่สำคัญอีกหลักการหนึ่ง คือ การกระจายอำนาจ และเสริมพลังให้กับผู้บริหารหน่วยงานในระดับล่างหรือหน่วยงานปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งจะช่วยให้การตัดสินใจจัดทำโครงการสาธารณะต่างๆ สามารถเกิดขึ้นได้รวดเร็วขึ้น และเหมาะสมกับสภาพแวดล้อมและบริบททางสังคมมากกว่าการกำหนดโครงการสาธารณะจากส่วนกลางซึ่งไม่เคยสัมผัสใกล้ชิดกับปัญหา อย่างไรก็ดีการนำหลักการกระจายอำนาจมาใช้เร็วเกินไปอาจเป็นการสร้างปัญหาให้กับการบริหารงานในภาพรวมได้ เช่น ปัญหาการคอรัปชั่น การเล่นพวกพ้อง การสะสมอิทธิพลอำนาจ หรือการบริหารงานอย่างไม่มีประสิทธิภาพ การจะนำหลักการกระจายอำนาจมาใช้ได้นั้น เราจะต้องมั่นใจว่าผู้ที่ได้รับอำนาจไปนั้น เป็น “คนดี” ดังที่ในหลวงได้ทรงมีพระราชดำรัสว่า “ให้คนดีปกครองบ้านเมือง” ดีในที่นี้ หมายถึง ดีทางจริยธรรม คือเป็นคนมีจิตสาธารณะ เห็นประโยชน์ของสาธารณะเป็นหลัก ยอมเสียสละประโยชน์ส่วนตน และดีทางความสามารถ คือเป็นคนที่สามารถใช้อำนาจที่ได้รับมอบหมายในการพัฒนาชุมชน/หน่วยงานภายใต้ความรับผิดชอบของตนได้อย่างดีมั่นคงและยั่งยืน

สำหรับหลักการของประสิทธิผลและประสิทธิภาพนั้น ผมมองว่าต้องเอาประสิทธิผลนำหน้าประสิทธิภาพ เนื่องจากภารกิจของภาครัฐเป็นการนำเอาเงินภาษีของประชาชนมาใช้เพื่อสร้างประโยชน์ให้กับประชาชน ด้วยเหตุนี้ผมจึงให้ความสำคัญกับความสำเร็จของการใช้เงินงบประมาณมากกว่าประสิทธิภาพ เพราะหากแม้โครงการนั้นจะทำได้โดยมีประสิทธิภาพดี แต่สุดท้ายแล้วไม่บรรลุผลตามที่ตั้งไว้ โครงการนั้นก็เท่ากับสูญเปล่าไป ยกตัวอย่างเช่น กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของราชการที่ส่วนตัวผมได้มีโอกาสสัมผัสมาหลายครั้งนั้น บางครั้งด้วยกฎระเบียบและความไม่เข้าใจของเจ้าหน้าที่พิจารณางบประมาณ ทำให้จำกัดงบประมาณกับส่วนที่เป็นส่วนสำคัญของโครงการ บางโครงการหัวใจสำคัญคือ ความสามารถของเครื่องคอมพิวเตอร์ที่เป็นเครื่องแม่ข่าย จำเป็นต้องใช้เครื่องที่มีประสิทธิภาพสูง ทำให้อาจต้องใช้ต้นทุนสูงกว่าราคากลางของสำนักงบประมาณ การใช้เครื่องที่มีคุณสมบัติต่ำกว่าเพียงเล็กน้อย อาจทำให้เครื่องแม่ข่ายที่อุตส่าห์จัดซื้อมานั้นกลายเป็นใช้ประโยชน์ไม่ได้ หรือใช้ได้ในระยะเวลาอันสั้น ไม่คุ้มค่าอย่างแท้จริง เป็นต้น อย่างไรก็ดี หลักการประสิทธิภาพก็ยังถือเป็นหลักการที่สำคัญที่ข้าราชการทุกฝ่ายควรต้องยึดถือเอาไว้ เพียงแต่อาจให้น้ำหนักน้อยกว่าหลักการด้านอื่นๆ เมื่อนำมาปรับใช้กับหน่วยงานภาครัฐ