C’est une des annonces fortes du discours de politique générale réalisé par notre nouveau premier ministre ce 14 janvier 2025. Il faut « débureaucratiser » l’Etat et ses services. La formule n’est pas nouvelle. Elle est assez récurrente, en France comme à l’étranger. Plus que jamais, il faut transformer la fonction publique et nos services publics.

Et la « bureaucratie » est mise au cœur du problème.

En tant que chercheur dans le domaine des sciences organisationnelles, un petit rappel s’impose cependant. La « bureaucratie » est le fuit d’une histoire longue, à bien distinguer de celle de l’ « administration » et du « management ».

Pour les pays occidentaux, l’idée d’associer l’activité collective à des règles formelles est très ancienne. Elle remonte notamment aux ordres monastiques qui parmi les premiers ont fixé un ensemble de principes formels auxquels devaient se conformer les membres de la « communauté ». On oublie d’ailleurs souvent une partie de l’histoire étymologique du mot « bureaucratie ». Il vient du vieux français « burel » ou « bure » (burrelum). Cette étoffe grossière était celle portée par les moines (on parle de « robe de bure). Ce tissu modeste, très associé à une partie du clergé, a été également de plus en plus utilisé afin de recouvrir les tables. L’intérêt était à la fois de les protéger (de l’encre ou des boissons), de les masquer et d’atténuer le bruit des pièces (pour les changeurs de monnaie). Au moyen Age, il y a une proximité forte entre la fonction et celui qui la porte. Les lettrés sont souvent des religieux. Il s’agit de moines ou de prêtres donnant une partie de leur temps au temporel. La bure sur la table et la bure de ceux qui s’attablent pour un labeur de plus en plus économique et culturel, sont en continuité. Et progressivement, le fonctionnement du bureau et de ce et ceux qui l'incarnent, deviennent un pouvoir. Il s'institutionalise pour constituer la « bureau-cratie ».

Par la suite, les ordres religieux, mais également les « guildes » et les « corporations » ont constitué des proto-bureaucraties assez systématiquement présentes dans les pays européens. Amenée avec la « modernité », la bureaucratie est ensuite devenue le cœur de l’appareil étatique et des organisations en général. Comme l’a bien montré Max Weber (dans Economie et Société), cela est indissociable de nouveaux modes de légitimation des autorités. On quitte l’enracinement dans la seule tradition ou le charisme. Le pouvoir légitime se dépersonnalise. Il n’est plus seulement le fait du prince. Par des règles rationnellement conçues, on définit des modes de participation et d’exclusion à un collectif, on sélectionne, on met en place des principes de fonctionnement. La firme devient même un ensemble de règles de plus en plus articulées avec un droit spécifique. Elle se fait tout entière « personne morale ».

Sur un temps long, la « bureaucratie » est un commun de règles. On est et on agit ensemble par des règles collectivement acceptées et rationnellement décidées. La généralisation des formes bureaucratiques est d’ailleurs largement conjointe à celle de la démocratie. Le pouvoir législatif se développe, s’autonomise, devient un élément de régulations croisées avec le judiciaires et l’exécutif, enfin séparés.

D’un point de vue politique, il est ainsi étonnant de critiquer la bureaucratie en face de son espace le plus résonnant : l’assemblée. C’est précisément l’espaces des règles qui fondent le législatif. Aller vers un monde radicalement « débureaucratisé », c’est s’éloigner de l’idée d’un commun de règles constitutif de la vie démocratique.

D’un point de vue plus organisationnel, Elon Musk, Guillaume Kasbarian et François Bayrou se font sans doute plus les héritiers de Vincent de Gournay que de Max Weber dans leurs critiques mal articulées de la « bureaucratie ». Il y a quelque chose d’ultra-libertaire dans le souhait de transformer nos services publics en des formes abureaucratiques. Dans cette direction, la bureaucratie se réduit à une forme primaire d’administration (une autre histoire et une autre généalogie). Et son sens se limite alors à sa seule efficience opérationnelle, oubliant son rôle particulier dans le commun démocratique et le service public (résumé à un « service au public »).

Mon propos ici n’est pas de nier les « lourdeurs administratives ». Il n’est pas non plus de rejeter les possibilités d’améliorer des services rendus au citoyen et d’alléger le millefeuille de règles s’imposant aux entrepreneurs, aux agriculteurs, aux enseignants, aux artistes, et à bien d’autres catégories socioprofessionnelles. On peut fortement améliorer l’administration de l’Etat. Mais en respectant sa « politique générale », les fondamentaux démocratiques.

Il est plus important que jamais de dissocier les mots et les généalogies. Le management (ou ce que certains appellent le « néo-management » ou le « nouveau public management »), l’ « administration » et la « bureaucratie » ont des histoires distinctes. Et si les phénomènes s’entremêlent (une bureaucratie a une incarnation administrative), ils n’ont pas les mêmes sens.

D'Octave Gélinier à Michel Crozier et Erhard Friedberg, la bureaucratie a fait l’objet de nombreuses études aujourd’hui oubliées sur leurs dysfonctionnements. Le jeu avec la règle, la règle comme finalité (dérive fréquente des bureaucraties), le zèle avec les règles, l'accumulation de règles pour contrôler et rendant paradoxalement l’ensemble de plus en plus instable et imprévisible, les « systèmes d’action concret », les alternatives « adhocratiques », sont mêmes des classiques de la théorie des organisations. Il est temps de les redécouvrir. Et sur ce chemin, de ne pas oublier les analyses wébériennes.

Une société démocratique a nécessairement sa matrice de règles. Fluidifier les activités, limiter les tracas administratifs, questionner les compétences nécessaires, ne peut se faire sans respecter la nécessité d’un espace de règles collectivement consenties. Sans elles, pas de liberté réelle. Sans elles, pas de démocratie. Aujourd'hui on aimerait que le lisse de l'écran efface les rugosités de la bure. Mais derrière le numérique, quelque chose fonctionne. Derrnière les lignes de code, les règles ne sont jamais absentes. L'oublier serait céder un pouvoir essentiel à un nouveau parlement numérique sans le moindre élu.

Alors « débureaucratiser », bien sûr (même si à nouveau je trouve l’expression démagogique et malheureuse), mais en oubliant pas le sens profond de la bureaucratie historique. Celui d’un commun de règles, ouverts à des discussions récurrentes et sereines, sans lequel la vie démocratique s’écroule.