Organologia LXXI

L’architecture et l’urbanisme semblent bien loin des questions et des techniques du management. Pourtant, l’histoire a montré leur grande proximité voire leur complicité. Un personnage illustre plus que d’autres cette confluence : Robert Moses. Avec ce nouvel Organologia, j’aimerais vous proposer d’explorer quelques aspects de sa biographie.

Moses est l’un des grands architectes des perspectives et des flux newyorkais. Bien au-delà de la grille de 1811, il est un des personnages les plus influents de l’histoire urbaine de New York et des États-Unis. Qualifié par les initiés de « maître de la construction » ou encore de «  dictateur de l’asphalte », il est relativement méconnu du grand public.

Né en 1888 à New Haven dans le Connecticut, Robert Moses est issu d’une famille juive d’origine allemande. Diplômé de l'université de Yale et d'Oxford, il est également titulaire d'un doctorat en sciences politiques soutenu à l'université Columbia. Pendant sa jeunesse, il se passionne pour les réformes et les nouvelles politiques publiques initiées par la ville de New York. Il est alors un progressiste engagé, impliqué dans la lutte contre la corruption, notamment les pratiques de parrainage dans les processus de recrutement municipaux.

Le premier politicien a lui donner sa chance est Al Smith, élu gouverneur en 1922 et dont il devient un proche collaborateur. Avec lui, Moses met notamment en place la Commission du parc et le Conseil des parcs de l'État de Long Island. Il contribue à une centralisation et un renforcement de la structure administrative du gouverneur, évolutions que Franklin Delano Roosevelt trouvera plus tard très inspirant. Il a ensuite été coordinateur de la construction à New York à partir de 1946.

Au fil des décennies, il s’impose comme un expert dans plusieurs cercles et comités décisionnels sans jamais briguer un mandat électif. C’est d’ailleurs là une de ses principales particularités : Moses n’a jamais eu besoin du suffrage populaire pour construire sa légitimité et celle de ses décisions. Il savait manier la bureaucratie mieux que quiconque, accumulant les postes et les responsabilités (jusqu’à douze à la fois) et centralisant le pouvoir autour de ses agences. Dans le sillon de l’Etat fédéral, de l’Etat de New York ou de la ville de New York, Moses avait compris que autorités publiques de financement – les « authorities » – offraient une autonomie politique presque totale. Il a su en jouer mieux que quiconque, notamment en utilisant les droits des péages ou des émissions d’obligations pour financer des projets sans passer par les budgets adoptés démocratiquement.

La ville de New York et son Etat ont largement été façonnés par ses décisions ou des processus décisionnels auxquels il a contribué. Plus de 600 kilomètres d’autoroutes, des péages, des dizaines de ponts (l’un des plus connu est le Triborough Bridge), des piscines, des plages publiques ou encore des logements sociaux et des parcs sont le fruit de son travail. Il est également à l’origine des deux expositions universelles en 1939 et en 1964 à New York, et de l'installation du siège des Nations unies à Manhattan.

Moses concevait bien plus que des espaces et des lieux. Il les intégrait dans des infrastructures publiques plus larges et des modes de vie dont il fallait penser l’organisation. Moses croyait aussi dans les automobiles et les trajectoires avec des lignes bien droites permettant la vitesse. Il a ainsi fait raser des quartiers entiers pour faire place à ses voies expresses. Le plus souvent, les espaces effacés par ses projets correspondaient à des communautés déshéritées, en particulier afro-américaines. Personne n’était consulté et ses orientations étaient rarement explicitées dans les programmes politiques des élus locaux. Moses avait une détestation profonde des bus, des métros et plus largement, des transports en commun. Chacun devait pouvoir aller où il voulait quand il le souhaitait, et le plus simple était selon lui d’utiliser sa voiture.

De plus en plus, les citoyens, les élus, les journalistes, les artistes locaux se sont opposés à sa vision de l’urbanisme toute faite de flux devant percer au mieux l’espace de la ville ; une fluidité largement individuelle, ancrée dans la liberté individuelle, en particulier celle des privilégiés. Une fluidité au cœur de sa stratégie financière. En effet, le développement des voies expresses a été concomitant à celui de très nombreux péages. Moses avait compris que la fluidité et la vitesse avaient une valeur. Gagner du temps, limiter les interruptions liées aux feux rouge de la ville, pouvoir accélérer sur de longues lignes droites, tout cela était au cœur du capitalisme managérial en train de se façonner à partir des années 30. Il avait saisi tout ce qui allait faire plus tard le cœur de l’ « expérience client » et sa nécessaire fluidité.

A partir des années 60, les contestations et polémiques se multiplient. Jane Jacobs est ainsi connue pour s’être opposé à son projet de voie rapide dans Greenwhich village*. Des élus, des citoyens, des journalistes, des artistes, critiquent fortement son "oeuvre". Ainsi, lorsqu’il meurt en 1981 à 92 ans, Moses laisse un héritage mitigé. Son empreinte sur le paysage de New York discuté abondamment dans l’ouvrage fleuve de Robert Caro, The Power Broker : Robert Moses and the Fall of New York, publié en 1974. Le livre revient en particulier sur le pouvoir politique et administratif de Moses. Le new-yorkais a mobilisé les techniques de planification, de coordination et de budgétisation les plus fines. Il l’a fait le plus souvent au détriment total de la démocratie et de la justice sociale. Il l’a fait sans considération pour les communautés. La ville, comme les organisations, n’est pas seulement une histoire de voisinage et d’espace à organiser. Elle est aussi une histoire commune, des rythmes différents dont les frictions sont négociées, fluidifiées, libérées au fil de long processus sociaux. Mais les communautés n’ont pas vraiment été le souci premier de Moses. Au contraire, elles ont plutôt été des grumeaux à désépaissir afin de faciliter les flux et de les commodifier. Bien avant les plateformes, ces espaces massifs et individualisés de rencontres entre offre et demandes, la ville est pour l’urbaniste une forme d’infrastructure marchande. L’efficacité, la rationalisation, l’initiative marchande doivent être premières pour lui.

Marcher sur les traces de Robert Moses à New York, c’est finalement suivre les pas d’un de ses contemporains : Luther Gulick. Par bien des aspects, Moses a appliqué à la conception et l’administration urbaine les principes de l’« administrative management » de Gulick. Plus largement, il a réutilisé toutes les techniques et logiques du management de son époque. Et dans le même mouvement, il a également importé tous ses problèmes et toutes ses impasses.

C’est un point aujourd’hui oublié, mais Moses est fortement inspiré par Gulick et son « administrative management ». Il est par ailleurs très probable que les deux personnages se soient rencontrés à plusieurs reprises au milieu du 20ème siècle. Ils fréquentaient le même cercle administratif et politique à New York. Gulick a dirigé le Bureau du budget de la ville dans les années 1950, sous le mandat du maire Robert F. Wagner Jr. A la même époque, Moses était alors à la tête de multiples agences publiques (Triborough Bridge Authority, Parks Department, etc.). Il devait négocier avec le budget municipal. Les services des deux hommes ont nécessairement dû se coordonner pour élaborer des financements et des budgets. Tous les deux ont par ailleurs participé à des comités et réseaux d’experts communs. Gulick faisait partie des grands réformateurs et administrateurs publics aux États-Unis. Il était un conseiller-clé de Roosevelt, un acteur clé du Brownlow committe et de la réforme managériale de l’Etat fédérale. Sa présence à l’échelle de New York, microcosme économique de l’Etat fédéral, était également forte. Gulick comme Moses étaient impliqués dans la transformation du rôle de l’État local, dans un climat de modernisation technocratique. Il est très probable qu’ils aient assisté à des réunions, colloques ou commissions en lien avec ces sujets. Moses était en lien avec des élites politiques, administratives, académiques — donc dans un réseau proche de celui de Gulick.

Au-delà de cette collusion, Moses est l’enfant de cette nouvelle doctrine managériale des politiques publiques et de l’administration. Il souhaite favoriser un système méritocratique et des réformes méritocratiques. Fort d’une connaissance parfaite des lois fédérales et locales, aguerri aux techniques et pratiques administratives, il créé et dirige de nombreuses autorités publiques indépendantes (notamment la Triborough Bridge Authority). Ces nombreuses agences lui permettent, par addition et au fur et à mesure d'un travail inattendu de fixation d’objectifs, de coordination à une échelle supérieure pensée par personne, de contrôler des budgets colossaux ; sans rendre de comptes auprès des électeurs. Par certains aspects, Moses illustre les dérives possibles du management par objectif préconisé par Peter Drucker à la même époque. Tout devient plus flexible et susceptible de répondre efficacement aux besoins identifiés par l’expert. Mais par ailleurs, une organisation tout à fait indépendante peut se former à l’intérieur ou en parallèle aux dynamiques les plus visibilisés et discutées dans l’espace public de l’organisation. Tout peut dériver loin de toute idée de bien commun au profit du bien rationnel tel qu’il est identifié par quelques-uns au profit de quelques autres.

Ainsi, toute sa vie, Moses a été un conseiller de l’ombre. Parfait manager, il était un expert, maîtrisant des techniques managériales multiples, incarnant parfaitement la figure managériale. Les projets majeurs qu’il a impulsé et coordonné n’ont jamais été décidés par les citoyens. Triborough Bridge, Brooklyn-Queens Expressway, Lincoln Center, Jones Beach ou encore Shea Stadium, n’ont jamais été discutés lors de conseils municipaux, votés par les citoyens ou simplement débattus dans l’espace public. Sous le feu des arguments rationnels de Moses, ils se sont simplement imposés comme des nécessités pour la bonne organisation de la ville. Ils étaient les seules choix possibles, scientifiques, et donc incontestables.

Le plus étonnant est finalement que la fronde a été rare, même lorsque Moses a détruit des quartiers, expulsé des dizaines de milliers d’habitants ou encore ségrégé des populations racisées (notamment avec des viaducs construits trop bas afin d’empêcher les bus d’atteindre les plages destinées aux afro-américains et aux plus démunis). Moses a toujours favorisé une esthétique de puissance et mis de côté la démocratie et l’équité sociale.

A New York comme ailleurs, peut-être faut-il enfin démanagérialiser l’espace public de nos cités ? Par-là, j’entends deux choses distinctes.

La première est la remise en question de la logique des techniques managériales, de leur neutralité pour la conduite l’activité collective, qu’il s’agisse de celle de l’élaboration des espaces de la ville ou de celles le considérant toujours comme acquis pour y déployer des processus entrepreneuriaux et organisationnels. Les techniques mobilisées par Moses supposaient un bien commun porté par la posture rationnel et efficiente elle-même. A partir de là, nul besoin de concertation et de démocratie. Pourtant, comme l’enseignait dés cette époque John Dewey sur un campus peu éloigné des bureaux de Moses, toute conception est et doit être une enquête ouverte, impliquant celles et ceux dont elle incarne les inquiétudes, toutes les techniques pertinentes, et toutes les idées susceptibles de favoriser la détermination de solutions.

Au-delà des techniques, c’est également l’espace-temps des processus urbanistiques de Moses qui méritent d’être radicalement questionnés. Les projets d’urbanisme, les plans d’urbanisme, les politiques de la ville, font tous partie d’un système socio-politique en mouvement permanent. Et l’espace-temps le plus large sous-tendant le système est celui d’un mode ou style de vie. L’oublier est toujours une grave erreur.  Ce mode de vie ne saurait se réduire à consommer ou travailler. Il est celui fondant une existence et une coexistence. Et la durabilité de cette existence et cette coexistence doivent être débattus, visibilisés et discutés démocratiquement. Au risque sinon de construire un espace où l’on superpose les gens et les vies les uns à côté des autres. On se limite alors à penser les moyens de traverser ces simples espaces de voisinage. Dans les entreprises comme dans les administrations et plus largement l’espace de la ville, cette philosophie de l’organisation n’a eu de traduction durable que dans un lieu : les prisons.

*Pour le lyonnais que je suis, Moses n’est pas sans rappeler Louis Pradel et ses grands projets urbains coupant l’espace de la ville au prix de cicatrices jamais refermées.